关于BT模式若干问题的探讨及对PPP项目实施的借鉴

戴文达（福州市财政投资评审中心，福州350001）

关于BT模式若干问题的探讨及对PPP项目实施的借鉴

戴文达（福州市财政投资评审中心，福州350001）

鉴于近期各级政府部门大力推进PPP项目，根据BT项目实施过程遇到的一些问题所总结经验，为防范PPP项目实施过程中可能产生的一些失误，本文提出一些认识和实例分析供参考。

BT模式；PPP公私合营模式；遵循招标程序；注重合同管理

BT模式作为一种短期融资模式前几年得到地方政府的推广，但是相应地也带来一些问题。①BT合同项目均包含融资成本，一般为同期银行贷款利息上浮若干个百分点，造成建设费用高、融资成本大；②地方政府容易造成“寅吃卯粮”或工程未落实资金偿还计划就先上马，不利于政府对债务风险的控制；③由于政府只与项目总承包人发生直接联系，建设项目的发包问题比较突出，容易导致违规操作现象，有时会出现不进行招投标或招投标流于形式。对于BT项目结算而言，由于合同管理问题以及回购基价预算确定不及时等原因，造成结算时的困难和复杂。2014年修订新《预算法》的实施，对地方政府的融资行为进行了进一步的规范，随着国家对政府地方债务风险的控制，地方政府BT这一短期融资模式将退出历史舞台，将被更新的PPP模式所取代。“前事不忘后事之师”，为了给PPP模式提供借鉴经验以便更好实施，我们在此讨论BT项目结算遇到的一些问题，并总结经验教训，避免重蹈失误和多绕弯路。

1　BT项目建设中存在的问题

（1）BT项目运作方式不规范。有施工二次招标方式，也有直接施工方式即投资商和承建方合二为一。第一种方式是由项目公司另外通过公开招标程序确定施工承建方，第二种由政府直接选定能够承担施工的投资人，项目公司成立后不再另行选择施工承包商。由于国家层面未出台BT模式方面的法律法规，各地出台了本区域《政府投资项目BT融资建设管理办法》，这些管理办法在合同文本、操作模式、责任部门、运作方式等环节不尽一致，都没有专门的法律法规予以明确和规范，带有显著的地方特色，普遍存在考虑不全面的问题，缺乏相关的法律环境和规范约束。上述的第一种方式基本上还可以达到通过市场竞争控制工程造价的目的，第二种方式因为施工招标阶段的竞争不充分则可能会造成项目建设方投资的增加，也可能会造成项目运行存在着巨大的法律风险、合同风险。

（2）合同签订管理有缺陷，没有法律责任约束。在审核过程中发现，部分项目先建设后签订合同或者先签订合同后审回购基价预算，这对工程管理、工程质量、回购基价预算确定造成不利影响，特别是给回购基价预算审核带来干扰。例如：由于工程已施工而预算尚未审定，本应在结算时作为中间调整的措施费和政策性调整费用被揉进预算中，甚至还有由施工方编制预算，造成预算虚高等等。同时对项目完工后的回购及支付资金占用费等各方面价格的控制造成失控。

还有BT项目合同签订之前，大部分建设单位未组织建委、发改委、财政等相关部门进行充分讨论修改，造成合同不够全面完善，计价条款有瑕疵、漏洞，导致甲乙双方争议较大。

（3）BT项目监管难度大，甚至监管后置，项目建设前期监管不到位，滋生诸多问题，等到结算时暴露出各种问题，然后再进行亡羊补牢式修补，最后往往由政府及相关部门对此类问题进行“兜底”式认可既成事实。

（4）BT项目决策仓促，由于政府资金缺口以及公众对建设项目的迫切需要，BT项目往往时间紧、任务急，签订合同时中标人会趁机提出附加条款突破原招标文件的精神，招标人迫于工期压力妥协，造成有违招投标法的“公平、公正”原则，而招标人却无计可施。由于立项未经充分论证导致随意降低或抬高项目建设标准，建设过程中又因为设计不完善导致大量变更，最终导致超概增加投资。

2　PPP公私合营模式可能存在的问题

PPP公私合营模式由融资方式、建设方式、回报方式、运营方式、风险责任方式、合作方式等因素构成。其合同理论基础是建设合同和行政合同，其涉及法律有合同法、招投标法、建筑法、行政法、政府采购法，因此在项目实施过程，依法、依规是非常重要。

PPP合作经营模式存在着以下问题需要解决：如何成功引进社会、民营资本（涉及融资方式、回报方式）；怎样降低投资建设成本，如何建立相应机制来达到此目的（建设方式）；寻找有效办法能够使公共设施和公有资产提高效率，并像私人物品的生产那样具有活力（运营方式）；政府与社会、民营资本风险责任的划分；政府的监督机制如何有效实施；如何保证程序的合法合规等。

目前在PPP项目的工程建设费用确定的方式主要有固定总价合同，在实际操作中，有一些项目发起人为了控制投资和结算省事而采用固定总价合同，但是PPP项目均属于大型工程，工期长、工程变更和材料涨价等不可预见因素多，采用固定总价合同貌似没有什么问题，实际上并不能从根本上解决项目实施过程中发生的许多问题（包括措施费用、临时费用计算及特殊材料价格取定等）。结算审核时由于甲乙双方对于合同的理解不同，以及实施过程中签证等内业资料的不完善，造成各种纠纷，并且也大幅突破原预算金额，达不到预期目的。

实施过程中最有可能产生的问题是融资招标和建设招标糅合一起，由于未经招投标程序直接选定参建单位，不能形成有效竞争，难以保证选到优秀企业，极易发生暗箱操作、腐败现象，极易出现扩大项目建设规模、超标准设计和建设、超概算，致使项目花费更多的财政资金，给地方财政增加沉重的负担。

3　PPP融资、建设招标实例分析

某滨海大通道项目采用二级公路标准建设，路线总长71.1km，总投资约46.6亿元，分五个区段。首先由该市交通建设投资有限公司于2015年1月采用邀请招标方式选择PPP投资人，招标文件约定PPP合作方式：①中标人与中标人签订合作合同，共同组建合作公司。②合作公司与该市人民政府签订PPP投资协议。③中标人负责投资本项目总投资的95%。④本项目施工单位由合作公司通过公开招标方式选择。⑤本项目各子项目路段合作期均为10年。

该招标文件在PPP合作方式第四点很好地把融资招标和建设招标区分开，并且明确了建设招标的实施主体和招标方式。业主于2015年5月再进行其中一个路段施工招标，招标文件约定项目业主及招标人为该市交通建设投资有限公司，PPP投资人为某市交通建设集团有限公司，代建业主为该市交通建设发展有限责任公司。通过委托代理机构编制控制价后送财政审核，然后再进行公开招投标。纵观以上过程，该PPP项目招标程序完整规范，形成有效竞争，保证选到优秀企业，达到降低投资的目的，可资借鉴。

4　PPP公私合营模式实施建议

（1）注重合同管理。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。前期签订合同时应细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效，减少瑕疵、漏洞的产生，避免可能导致双方争议较大、造价严重超概算、项目无法继续施工等情况，从而避免国有资金流失和滋生腐败现象。为此必须重视合同工作，合同报请政府审议前，必须经过建设、财政、国资、税收、金融等部门审核签章的程序，由有关部门对相关内容和条款进行审核，提出修改和审核意见，才能真正达到合同的有效管理。

（2）严格遵循程序。按照PPP流程，融资阶段和建设阶段分别进行招标，成立项目公司后再另行选择施工总承包商，履行招投标程序，遵循建设程序，先编制控制价（预算）再经招投标程序后选定参建单位施工，形成有效竞争，达到降低投资的目的。同时根据项目投资金额的实际控制成效，设置相应的奖惩制度，比如可以通过调整投资回报率，激励项目公司积极性，真正达到政府和企业利益和风险共担的目的。

（3）加强政府监管。包括程序监管、合同监管、资产监管、运营监管等，其中程序监管最关键，遵循程序，项目就成功了一半。需要加强监管力量，不能光靠行政手段，技术手段、法律手段、经济手段都应当成为政府监管的重要手段。监管内容包括质量、工期、造价、安全生产、廉政建设等方面。

（4）谨慎决策，项目前期经过充分论证、完善设计，控制可预见风险，避免项目仓促上马，后期过多的变更，造成程序缺失、投资失控。

F284

A

2095-2066（2016）31-0223-02

2016-10-23