主体功能区规划下鄂西北山区农村发展的新思路

○李永彩

主体功能区规划下鄂西北山区农村发展的新思路

○李永彩

2011年《全国主体功能区规划》发布，按开发方式，把我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类；按开发内容，上述4类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类［1］。2012年《湖北省主体功能区规划》完成，湖北省国土空间按照开发方式，分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面［2］。这一重要战略部署要求区分各区域的不同主体功能，区别对待，对于农村建设战略目标发展具有十分重大的意义和长久深远的影响。具体来说，在主体功能区的框架下建设农村要做好发展规划、选择与主体功能定位一致的发展思路、统筹利用财政转移支付支农资金和差异化考核不同主体功能区干部绩效。

一、合理规划，做好农村小城镇和聚居点的规划布局

缺乏规划是鄂西北山区农村建设普遍存在的一个问题。随着现代化进程的加快，小城镇和农村聚居点规模迅速扩大。但在“新镇、新村、新房”建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上：大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划之间缺位或不协调，农村聚居点则缺少规划，使城镇和农村聚居点或者沿公路发展，形成带状集镇，或者与工业区混杂。小城镇和农村聚居点的生活污染物则因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。另外，很多农村的工业化是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的的工业化。由于对乡村工业企业的布局及排污缺乏合理的规划，一些污染企业距离村民聚居点太近，一些企业随意排污对下游村民的生产生活带来不利影响。主体功能区划分对不同农村的发展将提出不同的主体功能定位，必须改变农村聚居点、城镇化、工业化缺乏规划的现状。因此，建设农村，规划要先行。

首先，统筹城乡规划。以中央统筹城乡发展的战略思想为指导，在主体功能区规划背景下建设农村必须把农村与城市的发展统筹考虑。充分考虑城镇建设、农村劳动力转移和资源环境承载力的实际情况，结合主体功能区的规划，明确各区域的主体功能定位和产业发展重点，增强重点开发区的辐射带动能力，更多承接限制与禁止开发区的农村劳动力转移。统筹规划城市、中心镇和农村建设，形成有机衔接的城镇群和产业体系。加强各类规划之间的衔接，提高城乡规划的整体协调性，充分发挥规划的引导作用。

其次，在城乡统筹规划的基础上，搞好村庄的具体规划。要根据近郊、中郊、远郊的基础和条件，按照主体功能区划分的要求，找准各自的发展定位，做好规划。土地利用整体规划、中心村镇建设整体规划、耕地保护区整体规划等三个规划要有机统一。属限制开发区的乡镇，关键要做好保生态、转劳力；属重点开发区的乡镇，就要系统研究、统筹考虑工业园区和新镇区的布局，要研究空间集中度、产业集中度和行业关联度的关系，园区的选址、企业的落地都要遵循“集中、集控、集约”的原则，充分考虑和上下游产业链、电力供应、污染集中治理、集镇生活设施、教育设施等的依托和配套。

二、转变观念，确立农村不同区域的发展方向

主体功能区作为一个以分工协作为基础，跨行政区界的经济区形式，能够促进区际经济联系，加强地区的经济合作，充分发挥地区优势，加快区域产业结构优化升级，形成各具特色、合理分工的格局，实现经济、人口、资源在空间分布上的均衡。但主体功能区的划分，也将增加部分地区发展的难度。鄂西北位于秦巴山脉的东段，是保持生态平衡的重要屏障，同时又是南水北调中线工程的水源区和鄂西生态文化旅游圈的核心板块，这既是鄂西北的发展机遇，同时也将对鄂西北的发展形成严峻的挑战。按照主体功能区的划分，十堰市的张湾区、茅箭区属于省级层面重点开发区域；鄂西北的其他地区（如竹溪县、竹山县、房县、丹江口市、神农架林区、郧西县、郧阳区）大多划为国家层面重点生态功能区，属于限制开发区；鄂西北地区的自然保护区、世界自然文化遗产、地质公园、森林公园被列入湖北省禁止开发区域。这种背景下，农村的发展路径将直接受到主体功能区定位的影响。主体功能区的划分要求建设农村必须要考虑到资源、环境的承载能力。不同主体功能区农村的发展应该有不同的定位，不能盲目进行城镇化、工业化。

（一）重点开发区农村可以适度加快工业化、城镇化步伐

重点开发区域有一定经济基础，资源环境承载能力强，发展潜力较大，集聚人口和经济条件较好，是应重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区。重点开发区的农村可以适度加快城镇化、工业化的步伐。

首先要合理规划居住用地与建设用地。用好中央关于农村宅基地政策，在不损害农民利益的前提下，适当增加城镇和工业建设用地。近几年开发区闲置用地、乱用耕地的现象时有发生，因此在加快城镇化的过程中，必须完成节约集约用地评价制度，严防城市新区和开发区的无序扩张，严守耕地红线。

其次要充实基础设施。大力完善基础设施建设，可为工业经济发展搭好平台，提升重点开发区形象和吸纳、承载能力。基础设施建设要坚持将产业功能、城市功能、生态功能融为一体，重点推进标准厂房建设，水、电、路网建设，努力改善投资环境，加速优质企业入驻。

再次要积极发展集群经济。壮大经济规模，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移。大力促进分散布局的企业向工业园区集中，一方面可以形成完整的产业链，提升整个产业的素质；另一方面可以集中处理工业污染，实现经济效益与环境保护的双赢。工业园区的布局要尽量减少对村民聚居区的不利影响。

（二）限制开发区农村发展要把经济效益与生态效益紧密结合起来

限制开发区域是资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。秦巴生物多样性功能区被明确划入限制开发区，而鄂西北正在这一区域。限制开发区农村的发展不能走重点开发区的工业化道路，发展的方向也受到很多限制。山区农业是弱势产业，农业规模小、分布散、商品化程度低，又缺乏二、三产业，因此，无论是人均收入还是生产总值都远低于全国、全省平均水平，在一般情况下增长的速度也难以提高，山区经济社会整体落后已是不争的事实。作为限制开发区的山区农村发展要充分考虑资源环境的承载能力，发展的难度更大。但这并不意味着山区无任何优势，至少有一点必须重视对待，即山区具有丰富的自然资源。比如，十堰市有草场1400多万亩，药材1360多种，森林覆盖率为52%，有很多在全省乃至全国独具特色的农产品，如油桐、龙须草、魔芋、黄姜等。可以利用丰富的自然资源优势开发特色农产品，发展生态农业、循环经济。目前国内生态农业有三种典型模式：一是北方“四位一体”生态农业模式：二是南方“猪－沼－果”生态农业模式；三是西北“五配套”生态农业模式。这些生态农业的典型模式对于提高限制开发区农村的经济效益有重要的借鉴作用。

鄂西北山区农民人均收入低于全国平均水平，其中人均耕地面积小是重要原因。2014年十堰市农民家庭人均纯收入5226.34元［3］，全国农民人均收入是9892元［4］。2014年十堰农村劳动力人均耕地占有量仅为1.91亩，包括旱地在内。因此，限制开发区的农民在现有耕地规模基础上进行农业生产增收难度大，必须实行适度的规模经营，培育新型职业农民，稳步推进土地流转。限制开发区农村土地可以在中央政策的基础上流转，集中发展经济效益高、对环境影响小的特色农产品深加工。规模经营要面对的另一个问题就是农村剩余劳动力的转移。剩余劳动力可以转移到重点开发区从事工业、服务业，或者外出务工。外出务工收入目前约占了农民总收入的60%。对于一个打工经济占有很大比例的地级市，必须解决好农民的就业问题。只有农民走出村庄生活有保障，农业才能实现真正的规模经营，只有在适度规模经营的基础上我们才能发展现代农业，实现农民农业收入的大幅增长。

（三）禁止开发区农村保持良好的生态环境是最好的发展

根据全国和湖北省的主体功能区规划要求，国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家地质公园被明确列入禁止开发区。鄂西北的神龙架为国家级自然保护区，武当山被列为世界文化自然遗产，郧县青龙山恐龙蛋化石群现为国家地质公园，这些区域发展将受到很多限制。从生态保持的角度来说，这些地区的“不发展”是最好的发展成果。禁止开发区，并不是“没有产出贡献”的地方，这些地方主要提供的是有利于更广大区域乃至全国、全民的生态公益品，即经济学上所称的公共产品，包括涵养水源、净化空气、维护生物多样性和生态平衡等等，与这些区域毗连或部分重叠的，又大多是农业、林业区域，都较多提供了所谓“正的外部性”。作为生态区域的实际代价，是将继续表现为“欠发达”，拉大与发达区域在GDP水平上的差距，而当地政府提供基本公共服务能力低、居民任务重的矛盾将更为凸显。解决这个矛盾，一方面要求建立合理的生态补偿机制，另一方面要积极开发限制开发区优质的旅游资源，使旅游成为农民增收的主要来源。

三、协同整合，合理高效利用和使用支农资金

近几年，从中央到地方政府的支农投入不断增加，但支农资金的管理、使用却存在很多问题。例如，支农资金由多部门“蜂窝煤式”对口分管存在着部门多头分配、项目交叉重叠难以形成合力，“撒胡椒面”式分散使用难以发挥规模效益。细数各项支农资金，多达数十种。从渠道上分，有中央的、国家各部委的、市级与区级、县级安排的等等；从性质上分，有直补、贴息、产业化项目以及各种农业专项资金等多种类型；从行业上分，有农业、林业、水利、交通、国土、农综等等部门，多数资金与项目挂钩。要将众多部门管理的、各种性质的支农资金整合使用，使其项目管理权限不变、资金来源渠道不变、资金使用用途不变难度很大。因此，必须对现有的支农资金进行整合。首先，尽可能将性质相同、用途相近、使用分散的专项资金进行整合。其次，围绕规划进行区域整合，对项目实施区域在政策上、资金上给予倾斜。再次是项目整合。围绕重点项目和主导产业，将与之能互补的其他项目进行整合，为重点项目和主导产业的发展打基础。除此之外，还有将上级与本级支农项目资金的对接整合。

在支农资金整合的基础上，根据不同农村的主体功能定位有重点地加大支农投入。重点开发区应在工业园区与居民区配套设施的建设、投资融资上加大支持；限制开发区应在生态农业、特色农产品的开发、规模经营等方面加大扶持力度；禁止开发区应在生态补偿上重点倾斜，同时加强与旅游配套的相关建设的资金投入。

四、差异化考核，完善绩效评价机制

建设新农村，农民是主体，各级干部是关键。干部考核评价机制对干部起着导向作用、鞭策作用和激励作用，是干部干事创业的“指挥棒”。根据主体功能区规划的要求，不同农村的资源环境承载能力不同、集聚人口容量的能力不同、发展经济的潜力不同，发展的内涵和要求就应该不同，对不同主体功能区的农村建设的评价内容和重点也应该不同，相应地对干部的绩效考核评价也应不同。摒弃唯 GDP政绩考核观，采用差异化考核，强化考核工作的针对性、指向性和科学性。以务实管用的绩效考核评价机制，激发干部干事创业积极性，鼓励差别化发展。

优化整合，避免多头考核。突出简易便行，减轻基层工作负担，避免多头考核、交叉考核、重复考核的问题，将交叉重叠考核指标进行梳理整合。

科学量化，考实考准实绩。立足各地实际，广泛征求各职能部门、乡镇的意见建议，根据不同考核内容进行综合研判分析，对考核标准进行细化，实行定性与定量分析，科学设置赋分比重，既不过分量化、模型化，又注重工作实效的比分权重，减少台账的检查，加强过程的服务与指导，降低考核成本，提高考察科学性。

突出特色，量身定制指标。对不同地区的新农村建设，应施以不同绩效评价和政绩考核标准：对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护［5］。这种考核体系如果能够得以实施.那么就是对GDP出政绩、出干部的传统干部任用方式的突破，也是有效保护生态脆弱和敏感地区生态环境、促进可持续发展的重要举措。

严格考评，强化结果运用。在干部绩效的考核中，最为广大干部群众诟病的，就是考核结果未能有效应用，难以形成有力导向［6］。所以，在考实考准干部的同时，更应强化考核结果运用。将考评结果作为干部评价及选拔任用、改进工作、绩效奖励及问责的依据。

［1］杨海霞.杨伟民谈《全国主体功能区规划》制定始末［EB/OL］.搜狐网，2011-04-13.

［2］鄂政发〔2012〕106号省人民政府关于印发湖北省主体功能区规划的通知［Z］.2012-12-21.

［3］十堰市统计局，国家统计局十堰调查队.十堰统计年鉴—2014［M］.北京：中国统计出版社，2015.

［4］2014年农村居民人均纯收入为9892元增长9.2%［N］.农民日报，2015-01-21.

［5］吴海峰.区域主体功能定位与农村生态环境保护［J］.经济参考研究，2007，（63）.

［6］郑颖瑜，陈元中.公推直选制度创新与政治权利调整［J］.湖北行政学院学报，2014，（2）.

（作者单位 湖北省十堰市委党校）

（责任编辑 崔光胜）