论公安边防部队领导干部问责制的完善

付卓亚（中国人民武装警察部队学院，河北　廊坊　065000）

论公安边防部队领导干部问责制的完善

付卓亚
（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

公安边防部队领导干部问责以提高领导干部的责任意识和法治意识、预防事故为目标，已逐渐走上了法制化轨道，它相对于地方党政领导干部问责制有其特殊之处。因而有必要在借鉴地方党政领导干部问责制相关研究的同时，根据公安边防部队自身特点寻找出更为合适的完善措施。

公安边防部队；领导干部；问责制；完善

一、公安边防部队领导干部问责制的概念

关于问责，韩志明认为问责之问是过问和追问的意思，问责之责是指根据法律、制度和道德伦理所应承担的责任，简单地说，问责制就是指一种特定的问责主体对其管辖范围内的各级组织及其成员不当或错误履行职责和义务的情况进行追究的制度。［1］其实在我国有不少学者都认为问责就是追究责任。这样一种理解其实过于强调问责的惩戒性而忽略了问责的预防性作用。

问责可理解为两个层面的含义。首先，在明确责任的基础上询问其是否履行职责。领导干部身在领导工作岗位，就肩负着特定的岗位职责，身在其位，必知其责；其次，若明知其责而未尽责，就要对其责罚，即追究责任。在西方，问责在形式上包括两层维度：一是回答性维度，二是惩罚性维度。［2］回答性维度要求问责对象首先进行自身职责和履职情况的报告和说明，并对问责主体的质疑进行解释和证成。惩罚性维度则主要指责任追究。目前我国对于问责的关注点主要集中在其惩罚性上而缺乏对其回答性维度的重视。领导干部基于其领导职务而产生的责任涉及两个方面，一是领导干部本人的“庸政”、“懒政”行为即在其位不谋其政所需承担的职务责任，二是由于下属不当行为造成严重影响或后果而承担的连带责任。公安边防部队领导干部问责制，可以理解为是我国公安边防部队有问责权力的法定主体，对公安边防部队领导干部履职情况依法进行监督质询，并对未履行或者未正确履行职责可能或者已经造成不良影响和后果的领导干部依法进行责任追究的制度。

二、完善我国公安边防部队领导干部问责制的必要性

我国边境地区是非传统安全问题如走私偷渡、贩卖毒品、恐怖主义、文化渗透等事件多发的敏感地带，稍有不慎便会使我国领土利益及人民群众人身安全遭受威胁；同时，边境地区也是我国实施自由贸易区战略和扩大内陆沿边开放格局的前沿地带。公安边防部队肩负着保证通关效率和保护贸易安全的重任。公安边防部队的领导干部所承担的工作任务也就相对更敏感更特殊。目前，我国公安边防部队虽由公安部领导，但在编制上归属于我国现役武装力量，除了职能职责不同，组织部门设置和管理方式上与部队基本相同。相对于地方政府、企业等，我国公安边防部队的领导干部问责有以下三个特点：一是部队中等级分明，上下级关系更为严肃紧张，官兵服从意识强，开展问责工作，“上问下”容易，“下问上”难；二是部队仍是一个较封闭且独立的整体，受地方的监督和约束相对较少，且很多业务工作、人员编制等信息都在保密范围之内，比如云南边境地区的缉毒、新疆西藏地区的反恐等许多工作都要求保密，这就使得公开问责难以实现；三是由于公安边防部队的特殊体制，问责时具体是依照地方规定还是军队内部规定还比较混乱。由此可见，完善公安边防部队领导干部问责制的必要性不言而喻。

三、公安边防部队领导干部问责制存在的不足

目前公安边防部队领导干部问责的直接依据有《公安边防部队内部犯罪案件领导干部问责规定》、《公安边防部队违纪案（事）件领导干部问责规定》、《公安边防部队事故领导干部问责规定》等“三个规定”。然而关于公安边防部队领导干部问责制的规范设计还存在不少问题亟需完善。

（一）问责依据不统一，缺乏系统性

首先，问责依据分散，缺乏系统性。涉及到公安边防部队领导干部问责的依据数量不少但分散，比如前文中提到的“三个规定”等，除了这些明确提到公安边防部队领导干部问责的规定，还有许多涉及到此的法律条文零散分布于其他有关的法规规章之中，并未形成一个系统的完整的体系。

其次，问责依据冲突，缺乏一致性。各总队、支队等单位出台的问责规定之间就问责主体、问责对象、问责情形、问责方式、问责程序等方面的规定出入较大，“同事不同罚”的现象大量存在，对问责制度的规范统一产生了不利影响，阻碍了问责严肃性、公正性的发挥。

由此可见，有关公安边防部队领导干部问责的规范依据并没有形成一套系统且明确的问责规范体系。

（二）问责主体层级关系不明确

“三个规定”中规定的问责主体是各级纪委和政治机关，但是对公安边防部队领导干部进行问责，是同级纪委和政治机关进行问责还是上一级纪委和政治机关进行问责，什么情形下由哪一级纪委和政治机关进行问责，具体的层级对应关系在规定中并没有明确体现，仅笼统地规定按照干部管理权限和处分批准权限及有关规定进行，实践中的可操作性不强。

（三）问责具体对象不明确

若发生事故，该问哪个领导干部的责以及如何确定党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任仍不够明确。虽然“三个规定”中对领导干部的责任进行了区分，分为直接领导责任、分管领导责任、主要领导责任和上级领导责任，但是并没有正副职责任以及集体决策造成的事故责任的划分。

（四）问责情形设置不完善

首先，只注重事后问责。由现有的相关规定可看出，我国公安边防部队领导干部问责的内容同目前地方问责一样过于单一，只注重事故发生后的问责，而缺乏对日常工作的预防性问责。涉及的问责情形大多数是发生事故造成严重或恶劣影响、造成重大损失后的问责，偏重事故和过错的问责，缺乏对平时工作中不作为等情形的问责规定。

其次，部分基层单位不结合实际盲目“立法”。由于基层熟识法律的官兵数量较少，对问责的理解难免会有偏差，在制定有关问责的具体操作性规定时盲目跟风，不切实际。对问责情形的设定务必要合情合理，若情形设置得过于苛刻缺乏可行性，问责便会适得其反。

（五）缺乏听证程序

开展问责工作，认定和追究领导干部的责任必须通过法定程序才能保证问责内容的真实性和问责结果的公正性，才能保障问责对象的知情权、陈述权、申辩权和请求救济权。对公安边防部队领导干部进行问责，违法问责或不当问责的现象不可避免，在问责对象的合法权益有可能遭到侵害的情况下，完善的问责救济程序势在必行。

四、公安边防部队领导干部问责制的完善对策

（一）建立独立的公安边防部队领导干部问责组织体系

现行规定中公安边防部队的问责机构是各级纪委和政治机关，均为单位内部组织机关，与单位的领导干部存在人情和利益关系。另外，目前对于纪委和政治机关的职责定位仅限于纪律监督和检查，并不涉及日常不作为行为。因而公安边防部队各级单位应当设立一个独立于单位管辖权限之外的问责机构，将纪律监督监察工作同日常工作考评融入问责的职能之中，保证问责的经常性、独立性与公平性。

我国公安边防部队问责组织具体可规划如下：在公安边防部队团级以上单位设立问责委员会，将政治部的纪检工作划入问责委员会的职能范围，与同级纪委合署办公，将党内监督问责和军内行政监督问责同时联合进行。另外，问责委员会内部根据各项工作再设问责受理机关、调查机关、监督执行机关，人员较少的基层单位单设专门的负责人即可。问责受理机关负责接收和管理对于领导干部的投诉、检举和控告，调查机关负责对被投诉、检举和控告的领导干部的履职履责情况进行质询和取证，监督执行机关则负责对领导干部的日常履职绩效情况进行监督、汇总以及执行问责决定。问责委员会采取垂直领导体制，只对上级问责委员会负责，不受同级或上级公安边防单位领导。该体制有利于发挥公安边防部队党政监督机关的监督问责效能，减少不必要的工作重复现象，保证问责的独立公正。

（二）规范问责各项要素

首先要明确问责对象。虽说现行各项规定中区分了直接领导责任、分管领导责任、主要领导责任和上级领导责任，但是并未区分党政领导的责任和正副职责任。首先，应当将具体层级关系，什么情形问责到哪一级别的领导等加以明确规定。其次，要区分公安边防部队中政治主官和军事主官的责任。再者，要区分正职与副职的责任。另外，要明确集体决策中每个参与者的责任。最后，在目前严格落实一岗双责、一案双查的大背景下，问责需区分党委领导的主体责任和纪委领导的监督责任，对两者问责到哪种程度还需明确规定。

其次要合理设定问责情形。要想实现问责常态化、合理化，增强问责的可行性与可操作性，就应当对问责的情形加以科学分类并予以细化。对公安边防部队领导干部问责的情形应当具体分为以下几类：一是管理过失责任，因领导干部用人失察、监督不力、决策失误等造成不良影响和后果而需要承担的责任；二是“庸政”“懒政”即不作为、慢作为责任。公安边防部队作为执法部门，开展边境口岸检查、维护边境治安、预防和打击边境犯罪的相关工作，领导干部若遇事拖延推脱，贻误时机，易造成严重后果，因而对于慢作为的领导干部也应当加以问责，提高其及时履责的意识。

再者要完善问责听证程序。听证程序之于公安边防部队领导干部在问责过程中的权利保障具有重要作用，是被问责的领导干部进行权利救济的重要方式。因而在公安边防部队领导干部问责规范中应当详细规定听证程序，听证的启动条件与程序、人员组成、公开程度等都应当予以明确规定。为防止“只要问责就启动听证程序”此种情况的发生，听证程序的启动应当设置一定的条件，根据问责方式的严重程度决定是否听证。听证应当由听证主持人、听证参加人以及其他听证人员组成。与问责对象有利害关系的人员应回避。

［1］韩志明.对行政问责模式的比较分析及反思［J］.探索，2011（4）：78.

［2］王若磊.政治问责论［M］.上海：上海三联书店，2015：342.

【Abstract】In order to improve the leading cadres’sense of responsibility and rule by law，the leading cadres accountability system of the public security frontier forces has been gradually into the orbit of legal system，which has its special way when compared to the local party and government leading cadres accountability system.Therefore，it is necessary to draw lessons from the local party and government leading cadres accountability system and find out more appropriate measures to perfect it.

【Keywords】the public security frontier forces；leading cadres；accountability system；perfection

On Perfection of Leading Cadres Accountability System of the Public Security Frontier Forces

Fu Zhuoya
（Chinese People's Armed Police Forces Academy，Langfang Hebei 065000）

D922.11

A

1671-5101（2016）04-0070-03

2016-4-10

付卓亚（1992-），女，湖北枣阳人，2013级法学专业硕士研究生，研究方向：军事法学。

（责任编辑：唐世业）