广西基本农田保护存在的问题及对策研究

黄春芳， 马文东， 莫正斌， 马 杏

(南宁市节地土地规划设计有限公司，广西南宁 530028)



广西基本农田保护存在的问题及对策研究

黄春芳， 马文东， 莫正斌， 马 杏

(南宁市节地土地规划设计有限公司，广西南宁 530028)

分析了广西基本农田保护的政策制度、已取得的成效、存在的问题及原因，从基本农田保护区划定、基本农田保护、建设及监管等方面提出对策建议。

基本农田；保护与建设；问题及对策；广西

广西地处华南、西南结合部，是我国面向东盟的重要门户和前沿地带，在促进区域协调发展、深化与东盟开放合作、维护国家安全和西南边疆稳定中具有重要战略地位。《西部大开发“十二五”规划》《广西壮族自治区主体功能区规划》《广西壮族自治区新型城镇化规划(2014—2020年)》等规划的实施，为广西提供了更广阔的发展空间，带来了更好的发展机遇。处于大发展时期的广西，对建设用地的需求逐渐增大，基本农田保护面临着巨大压力，在新形势下“促发展，守红线”成为一个亟需解决的问题。笔者在对广西现行基本农田保护政策、取得的成效、存在的问题及原因进行分析的基础上，提出今后基本农田保护的对策建议，为广西基本农田保护及高标准基本农田建设提供理论支持和参考。

1 广西基本农田保护的政策制度分析

1.1 关于基本农田保护区划定

1.1.1 明确应划入基本农田保护区的耕地范畴。1995年5月18日广西壮族自治区政府颁布了 《广西壮族自治区实施<基本农田保护条例>办法》，明确应划入基本农田保护区的耕地范围。

1.1.2 完成基本农田保护区调整划定工作。1999—2002年，根据新《土地管理法》和《基本农田保护条例》的精神，按国家部署安排，全区完成基本农田保护区调整划定工作。

1.1.3 建设国家基本农田保护示范区。2005—2006年，根据《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》[国土资发(2005)197号]及《关于正式确定国家基本农田保护示范区的通知》[国土资发(2006)270号]，把江南区、北流市、全州县纳入国家基本农田保护示范区，并按国家统一要求开展示范区建设工作。

1.1.4 开展永久基本农田划定。2011年下发的《广西壮族自治区人民政府办公厅<关于开展全区永久基本农田划定工作的通知>》[桂政办发(2011)138号]，明确了划定永久基本农田的原则和范围、主要任务等；《关于印发<广西壮族自治区基本农田划定工作方案>的通知》[桂国土资发(2011)87号]规定基本农田划定工作以第二次土地调查基本农田上图成果为基础，依据新一轮土地利用总体规划，遵循“依法依规，规范调整；确保数量，提升质量；稳定布局，明确条件”的原则组织实施。2012年下发的《广西壮族自治区国土资源厅<关于加强和规范我区基本农田划定工作的通知>》[桂国土资发(2012)25号]要求按国家和自治区有关规定，以乡镇土地利用总体规划确定的基本农田保护任务为目标，严格划入划出。

1.2 关于基本农田保护

1.2.1 明确基本农田保护的责任定位。1995年《广西壮族自治区实施<基本农田保护条例>办法》规定县级以上地方各级人民政府、乡(镇)人民政府在保护管理工作方面的责任定位。

1.2.2 落实保护基本农田“五个不准”制度。2004年广西壮族自治区人民政府办公厅下发了《关于开展全区基本农田保护检查工作的通知》，要求2004年4—9月在全区开展基本农田保护检查工作。

1.2.3 核销规划多划定的基本农田制度。《广西壮族自治区国土资源厅关于明确土地利用总体规划实施中若干具体问题的通知》[桂国土资发(2012)113号]明确了规划多划定的基本农田的面积和定义、可核销规划多划定基本农田的情形、核销规划多划定基本农田台账管理及其他需办理的手续等。

1.3 关于基本农田建设

1.3.1 下达高标准基本农田建设目标。广西壮族自治区人民政府办公厅发布《关于印发全区“十二五”高标准基本农田建设实施方案的通知》[桂政办发(2013)63号]，明确提出“十二五”期间广西高标准基本农田建设目标、实施细则、建设内容及要求、资金筹措、职责分工及保障措施等。

1.3.2 制定高标准基本农田建设方案。广西壮族自治区国土资源厅、财政厅联合发布《整县推进高标准基本农田土地整治重大工程总体实施方案》[桂国土资发(2013)46号]，保障整县推进土地整治工作得以规范、有序、及时、高效开展。自治区积极探索“以奖代补”的高标准基本农田建设模式，先后颁发了有关政策文件。其中，2012年《关于鼓励农民自发开展耕地整治工作的意见》[桂国土资发(2012)57号]明确了鼓励农民自发开展耕地整治应遵循的原则，即“坚持耕地数量稳定，质量提高；坚持量力而行，逐步推开”。2014年《关于印发广西壮族自治区优质高产高糖糖料蔗基地土地整治以奖代补专项资金管理暂行办法的通知》[桂财建(2014)58 号]明确了优质高产高糖糖料蔗基地建设的主要任务，即进行“小块并大块”土地整治和耕地平整配套建设，促进高效节水灌溉，同时进行道路和电力设施建设，促进土地流转、生产机械化及推广良种良法。

1.4 关于基本农田监管 2011年《广西壮族自治区人民政府办公厅<关于开展全区永久基本农田划定工作的通知>》[桂政办发(2011)138号]，要求加快基本农田数据库建设，加强基本农田动态巡查，严厉查处违法违规占用基本农田的行为。

2 基本农田保护取得的主要成效

2.1 切实保护了耕地和基本农田 实施了自治区、市、县、乡(镇)4级土地利用总体规划，划定了基本农田保护区，设立了保护标志牌，落实了基本农田保护责任，加强了基本农田全民保护责任意识。严格遵守基本农田保护“五不准”，杜绝擅自批准占用基本农田现象，建设占用基本农田均按规定上报国务院批准，并严格执行基本农田占用补划制度，确保了基本农田“占一补一”和总量动态平衡[1]。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于全区2012年度耕地保护责任目标履行情况的通报》，广西14个地级市耕地保护责任目标落实情况经自治区联合检查组检查评定，均被评为合格以上，其中南宁、柳州、桂林、梧州、北海、河池、来宾、崇左8个市为优秀。

2.2 基本农田建设成效明显 全区在南宁市江南区、桂林市全州县、玉林北流市建设3个国家级基本农田建设示范区，涉及基本农田保护面积151 743.55 hm2，农保率达87.78%，划分为604个基本农田保护片，4 363个基本农田保护块。3个示范区所在地县(市、区)共投入530万元以上，专项用于乡镇新设立基本农田保护标志牌及保护界桩、基本农田档案资料管理、制作耕地及基本农田保护保护宣传品标志等基础性工作。同时加强基本农田巡查保护工作，3个示范区聘请当地村民对所在村的基本农田保护情况进行巡查，及时报告保护情况[2]。

2.3 提高了耕地资源综合生产能力 2000—2013年广西先后批复实施土地整治项目1 165个。目前，这些项目基本竣工，建成53.33万hm2高标准基本农田，增加有效耕地3.33万hm2，新增粮食产能2.5亿kg，相当于解决了超过200万人的吃饭问题，惠及农民超过1 000万[3]。近年来，广西粮食总产量持续增产，这主要得益于广西耕地数量增减平衡有余及通过加大基本农田投入，促进基本农田质量提升，有效提高了粮食单产，耕地资源综合生产能力不断提高。

3 基本农田保护存在的主要问题及原因分析

3.1 基本农田划定过程中存在“划远不划近，划劣不划优”的情况 根据《广西耕地质量等级补充完善成果(2012年)》及《广西壮族自治区基本农田划定报告(2013年)》，广西高等地(4～8等)面积为196.69万 hm2，划定的基本农田高等地(4～8等)为184.31万hm2，占全区耕地高等地的93.75%，尚有12.29万 hm2高等地未划入基本农田保护区；全区基本农田面积为366.75万 hm2，其中耕地345.35万 hm2，占94.16%，其他农用地21.41万 hm2，占5.84%。这表明基本农田划定过程中存在“划远不划近，划劣不划优”的情况。

主要原因：一是基本农田保护在概念体系上模糊不清，缺乏可操作性；在划定上强调行政任务，缺乏科学论证。在基本农田界定上，强调基本农田保护目标是满足人口所需，对基本农田自身特征却缺乏规定。与保护相关的农田评价、定位、监测、管理等尚无明确规定，基本农田划定、利用、监测和管理等保护指标，没有合理评定标准，进而影响实际保护的操作[4]。二是当前基本农田保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行，上级政府要求县、乡基本农田划定在规定期限，作为行政任务完成，而数量指标分解、保护区界定等具体工作没有明确的科学论据。这导致在具体实施过程中，地方出于经济利益考虑，往往难以接受上级指标，只是凑足面积，致使基本农田保护流于形式[4]。根据《广西壮族自治区土地利用总体规划(2006—2020年)》，规划期内，建设占用耕地指标为12.42万 hm2，其中：水田为6.23万 hm2，水浇地为0.12万 hm2，旱地为6.07万 hm2，水田占了建设占用耕地指标约50%。根据《广西耕地质量等级补充完善成果(2012年)》，水田往往是耕地质量等别较高的耕地，可见，广西规划建设用地范围与优质耕地分布的重叠度较高，城镇周边还有不少优质耕地未划为永久基本农田，城市发展占用优质耕地的现象尚存，说明一些地方政府在基本农田规划和划定过程中“划远不划近”，将铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的质量较好、区位优势明显的、需要保护的耕地不划入基本农田；“划劣不划优”，将区位较差、质量较差、远离建设需求区域的耕地划入基本农田区。

3.2 耕地有“占优补劣”的现象 根据《广西壮族自治区土地利用总体规划中期评估报告(2012年)》，2006—2012年，广西耕地数量从424.71万 hm2增加到441.63万 hm2，但灌溉水田和水浇地减少9.34万 hm2，旱地增加26.26万 hm2。2013年广西经批准建设占用耕地为11 849.00 hm2，其中批准占用水田5 924.50 hm2，占50%，补充耕地中水田仅为300.00 hm2，占5%，而95%是占用水田补旱地，未做到“占优补优”和“占水田补水田”的要求，说明耕地有“占优补劣”的现象。

主要原因：一是目前国家和广西对占补平衡的质量要求无硬性指标，导致“占补平衡”往往是数量平衡，而忽视质量平衡。在“占补平衡”制度的执行中，这项政策成为一些地方占用基本农田进行非农建设的一种手段，个别地方以眼前利益为重而不顾基本农田质量，存在非农建设所占用的基本农田多数为优质、高产的农田，但补充的基本农田则主要分布在区位、地形等条件较差的地方，导致虽然达到了基本农田数量不减少，但质量却下降，造成基本农田实际生产力下降[4]。二是地方政府政绩考核制度存在缺陷，基本农田保护手段及机制不完善。中央对地方党政领导考核指标体系不完善，偏重对任期内经济增长率、财政收入增长率等近期目标的考核评价，对耕地保护工作仅提到耕地总量一项指标，缺乏具体指标，不能全面反映耕地保护工作的情况和效果[5]。基本农田保护是一项操作性很强的工作，必须依靠经济杠杆来调动地方政府和农户的积极性[4-5]。广西现行的基本农田保护机制和手段未能充分利用经济手段，尤其是没有建立基本农田保护基金，不能对基本农田保护区给予一定的经济补贴和税收优惠。对于地方政府和农户而言，基本农田保护只是上级下达的一项行政任务，是一种责任和义务，而不是权利，因而也就没有内在的经济动力保护基本农田。

3.3 农村集体经济组织和农民基本农田保护积极性有待提高 根据《广西壮族自治区基本农田划定报告(2013年)》，有些地区存在基本农田撂荒现象，还有些地方存在蔬菜大棚等生产设施用地占用较大面积基本农田的现象。这些现象说明群众的基本农田保护意识及积极性有待提高。

主要原因：基本农田保护是以粮食安全等全社会的长远利益为出发点考虑的，通过严格限制、管制基本农田的用途，规定基本农田只能生产社会需要的粮食，决不允许其他任何形式的非农利用。基本农田的发展权受限致使基本农田土地权利人的利益受损，但目前只有对破坏基本农田行为的处罚规定而没有对基本农田保护人补偿的制度，因此基本农田所有者和使用者须承担全部的基本农田保护成本，但保护基本农田所带来的好处则是全社会共享的，因此存在社会不公正，影响农户基本农田保护的积极性[5]。

3.4 基本农田质量总体不高 根据《广西壮族自治区基本农田划定报告(2013年)》，广西划定的基本农田涉及利用等别为4～12等(按国家等)，其中低、中利用等别(9～12等)182.44 hm2，占49.76%，高利用等别(4～8等)184.31 hm2，占50.26%。可见，广西基本农田保护区约50%为中低等地，耕地质量总体不高。

主要原因：一是广西的地貌特点决定了广西的优质耕地较少。广西山岭连绵，岩溶广布，河流众多，海岸曲折，山地丘陵多，耕地受地形分割，集中连片的平原少，耕地地块破碎，地形坡度较高。二是土地整治力度不够，基本农田建设力度跟不上基本农田质量建设需要。目前广西土地整治项目主要为整县推进高标准基本农田建设土地整治重大工程、桂中农村土地整治重大工程、小型病险水库除险加固土地整理、2009年整村推进土地整治项目等重大工程，但整体推动缓慢，进度跟不上基本农田质量建设需要。

3.5 农村建设占用基本农田现象严重 根据《广西壮族自治区基本农田划定报告(2013年)》，广西农村建设占用基本农田1 035.92 hm2。

主要原因：由于土地违法违规行为发现手段落后、动态巡查工作不够、基本农田保护投诉举报途径欠缺等原因，导致基本农田监管力度不足。

4 广西基本农田保护对策建议

4.1 基本农田保护区划定方面的对策建议 在已有划定永久基本农田工作的基础上，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，将城镇周边、交通沿线易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。将已有划定永久基本农田成果中不符合划定要求的耕地和其他地类划出永久基本农田，确保永久基本农田布局基本稳定，原则上划定后基本农田质量有提高、数量不减少。

4.2 基本农田保护方面的对策建议 建立基本农田保护经济激励机制，对基本农田保护区实施优先优惠经济政策，弥补农民的机会成本，调动农民保护基本农田的内在经济动力，以便能真正地将基本农田长期保护起来[5]，包括以下2个方面：①各级政府将农田水利建设、土地整治项目、农业综合开发项目等农业基础设施建设工程优先安排在基本农田保护区；②各级政府每年给予保护基本农田保护区内耕地的农民一定的经济补偿。

4.3 基本农田建设方面的对策建议

4.3.1 加大建设投入力度，稳步提高基本农田质量，以建设促保护。一是大力推行 “小块并大块” 龙州土地整治模式，提高广大农民群众参与农村土地整治的积极性，提高支农资金使用效益，加快广西高标准基本农田建设，改善农田基础设施，提高耕地综合生产能力。二是加大力度进行整县推进高标准基本农田土地整治重大工程建设，以国家高标准基本农田示范县、全国基本农田保护示范区、自治区粮食生产县和整村推进重大工程实施效果显著的县(市、区)为重点开展整县推进高标准基本农田土地整治重大工程，加快发展广西现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给提供有力支撑。三是推动优质高产高糖糖料蔗基地建设，以制糖企业、种植合作社等为龙头，以市场为导向，以科技为支撑，通过财政支持、政策鼓励等措施，充分调动建设主体的积极性，引导社会资本进入蔗区开展现代化改造，积极探索行之有效的项目建设模式，加快推进糖料经营规模化、种植良种化、生产机械化、水利现代化，降低糖料蔗生产成本，不断提高糖料蔗单产、糖分和生产效益，增强广西糖料业国际竞争力，促进糖料业可持续发展。四是大力实施“旱改水”等提质改造工程建设，重点在各县市旱地集中连片，且坡度较为平坦，水源条件较好、灌溉水源稳定充足的区域，对现有耕地，通过土地平整、配套水利设施和土壤改良措施，提高耕地质量，将旱地改造为水田或水浇地，进一步提高耕地质量。

4.3.2 开展耕作层土壤剥离及利用。土壤是人类赖以生存的根基，人类几乎所有农产品和部分行业原材料都来自于土壤。土壤是一种重要的自然资源，而耕地的耕作层土壤更是土壤中最宝贵的部分，是社会经济发展的财富[6]。因此，建议在继续加强耕地数量管控的同时，着力推进耕地质量和生态建设，将建设占用的耕作层土壤剥离利用，可有效改造中低产田，缩短土壤熟化时间5～8年，改变“占优补劣”现象，做到“占优补优”。

4.4 基本农田监管方面的措施建议

4.4.1 进一步完善地方各级政府基本农田保护目标责任制。建立健全自治区、地市、县、乡、村5级主要领导任期基本农田保护目标责任制，层层签订基本农田保护责任书，实行基本农田保护的“一票否决制”。通过签订责任书，明确各级政府及各部门的权利与义务，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中[4]。

4.4.2 建立永久基本农田保护监管体系。建立多部门联动的共同责任机制，同时建立信息系统，备案永久基本农田基础信息；建立公开查询系统，向社会公开保护区坐标位置和保护政策；设立统一规范的界桩和保护标志；公开统一网络举报系统和举报电话；建立永久基本农田动态巡查制度，利用卫星遥感等现代化科技手段，通过“天上看、地上查、网上管、群众监”，加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为[7]。

[1] 杨钺. 嵊州市基本农田保护对策研究[D].临安：浙江农林大学，2012.

[2] 蒙志献.我区高标准基本农田建设成效明显[EB/OL].(2012-08-01)[2016-07-21].http://www.gxdlr.gov.cn/NewsCentre/newsshow.aspx?Newsld=26051.

[3] 周敏.广西建成800多万亩高标准基本农田 惠及千万农民[EB/OL].(2014-04-09)[2016-07-21].http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/09/c-1110153419.htm.

[4] 唐健.基本农田保护：问题与对策 [J].中国土地，2004(7)：24-28.

[5] 王利敏.基本农田保护的农户经济补偿研究[D].南京：南京农业大学，2011.

[6] 薛山.我国建设占用耕作层剥离与利用模式研究[D].北京：中国地质大学(北京)，2014.

[7] 林依标.划定永久基本农田路径思考[J].中国国土资源经济，2009，22(3)：4-6.

Problems in Prime Farmland Protection in Guangxi and Its Countermeasures

HUANG Chun-fang, MA Wen-dong, MO Zheng-bin et al

(Nanning Land Saving, Planning and Design Co., Ltd., Nanning, Guangxi 530028)

Policy system, achievements, existing problems and causations of prime farmland protection in Guangxi were analyzed. Countermeasures were put forward from the aspects of prime farmland protection area design, prime farmland protection, and prime farmland construction and regulation.

Prime farmland; Protection and construction; Problems and countermeasures; Guangxi

黄春芳(1984- ) ,女,壮族，广西宜州人,工程师，硕士，从事土地利用规划研究。

2016-09-14

S 27；F 301.21

A

0517-6611(2016)32-0188-03