2015年我国社区矫正立法与公检法司协调制约研究综述

程园园

（上海政法学院 刑事司法学院，上海 201701）

2015年我国社区矫正立法与公检法司协调制约研究综述

程园园

（上海政法学院 刑事司法学院，上海 201701）

2015年我国社区矫正立法研究涉及立法应坚持的原则、科学立法的要求、完善各方面的立法内容等，公检法司协调与制约研究涉及健全衔接体制和监督权单一等问题。尽管2015年这两方面的研究硕果累累，但总体来说仍不够完善，可为未来的研究发展提供较大的空间。

2015年；社区矫正；研究综述

我国社区矫正工作自2003年开始试点，2009年开始试行，已有十余年。自十八届四中全会明确提出制定社区矫正法以来，关于社区矫正立法研究学界一直争论不休，立不立、何时立、谁来立？公检法司各部门如何协调、如何制约也是学者争相讨论的问题。2015年我国社区矫正的主要活动有首届海峡两岸社区矫正论坛、中国社区矫正信息技术研究院成立大会暨首届社区矫正信息化建设高峰论坛、全国社区矫正教育管理工作会议、广西社区矫正研究会成立大会暨学术研讨会。本年度关于社区矫正立法和公检法司协调制约的专著0本，其他关于实务工作的大约17本。笔者在中国知网中以“社区矫正”为主题检索，共有609篇论文；以“社区矫正立法”为主题检索出21篇论文，其中硕博论文5篇；以“公检法司协调与制约”为主题检索出0篇论文；以“社区矫正检察监督”为主题检索出16篇论文。

一、社区矫正立法研究

（一）立法指导与时机

1．立法指导。刘强认为，社区矫正立法具有紧迫性，但并不能因此而匆忙立法，需要以十八届四中全会的立法理念为指导，坚持科学民主立法、条件成熟立法、粗细适宜立法、远近结合立法的原则。[1]关占花认为，科学立法的基本要求是：理论与实践相结合，原则性和灵活性相结合，稳定性、前瞻性、适应性、统一性相结合，消除部门利益与服务大局相结合。[2]梁灿等认为，必须要树立科学的立法规划。（1）针对当前立法面临的一些困难，要围绕大局，明确重点，避免操之过急的激情立法，各地应当推进社区矫正试点工作，为立法提供成熟的实践经验；（2）要注重立法规划的动态建设，不能过于死板和僵化。立法规划不宜过于严格细密，应当是指导性的而不是规范性的，在一定程度上具有可调性。[3]

2．立法模式。邢文杰建议，制定统一的《刑事执行法典》，形成刑法、刑事诉讼法和刑事执行法相互协调的刑事立法模式，将包括监禁与非监禁刑执行在内的各类执法活动统一规定在刑事执行法中，这样有利于推动行刑体系的一体化和行刑资源的有效共享。[4]邸振龙认为，社区矫正必须在《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》中加以规定才符合法治精神的要求。目前，对社区矫正的立法也应通过对上述法律的补充、修改、完善乃至整合、创制新的《刑事执行法》或《社区矫正法》才可实现。[5]

3．立法时机。高峰认为，《社区矫正实施办法》从严格意义上讲并不属于法律的范畴，其位阶效力低于刑法、刑事诉讼法等传统意义上的法律，建议尽快由国家立法机关制定出台统一的 《社区矫正法》，同时辅以配套的监督细则。[6]但是，张绍彦认为，社区矫正立法并非越早越好、越快越好，关乎社区矫正的思想理论基础、基本制度安排和法理依据、法律主体等基本问题都有待进一步思考、探索和完善。[7]申心刚也认为，在进行试点阶段，因循成法、适需为补的做法是合理的，一则实践经验不足，需要一定时间的积累；二则受立法规则的限制，短期内将其从法律、行政法规、部门规章、地方性法规等许多法律文件中独立出来困难很大。[8]林仲书等认为，针对目前实际工作中亟待解决但省市又难以处理的相关问题，需要通过制定部门规章或协调相关部门形成工作制度、机制，从操作层面给予解决，并在下一步的立法中加以规范。[9]吴宗宪认为，民间力量和官方机构之间在制定社区矫正法方面的密切互动，对立法产生了显著的积极效果。[10]

(二)立法内容

1．软法体系。陈光等认为，当前社区矫正的规范体系无论在完备性还是协调性方面，都存在明显的缺陷。从根本上影响到社区矫正制度的明确性及其适用。对于社区矫正的理念、相关术语的使用、适用对象的范围、矫正机构及人员的职责、矫正措施的采用、社区矫正对象的权利和义务等基本问题，国家立法机关和国务院应该尽早出台相应的法律、行政法规，避免下位法立法中存在的理念缺失、适用对象不一致以及相关术语使用差别等立法不协调的现象出现。在改进社区矫正立法体系时，软法体系的建设同样应该得到重视。软法主要针对社区矫正机构的具体工作制度、工作人员的言行要求、监管规则、教育要求以及帮扶措施等进行规定和调整。[11]

2．具体内容。王应强认为，要强化以下内容：社区矫正的主管机关、执行主体主管机关与其它司法机关的职责划分；有关司法机关移交和接收服刑人员的程序；社区服刑人员的权利义务、矫正内容、奖惩和考核制度；监管制度、机制、方式；矫正期满的宣告程序、档案管理等；参与社区矫正主体的权利义务；违反社区矫正规定的法律责任等等。对于在试点地区已经形成的矫正经验，要通过科学评估、专家论证等程序，使之变成法律规定的重要内容，进而为我国社区矫正的法治化提供制度支撑。[12]林仲书等认为，在立法中需明确：（1）进一步完善管制、缓刑适用标准和审前释前调查问题；（2）持有合法出境证件社区服刑人员控制出境问题；（3）社区服刑人员追逃问题；（4）暂予监外执行女性罪犯逃避收监问题。[13]蔡韵认为，对于“确有悔改表现”和“不致危害社会”这样的字眼应舍弃不用。[14]石东洋等认为，完善的立法不仅要有社区矫正的概念、目的、宗旨、基本原则、一般原则等，还应包括：改革和完善管制、缓刑、假释，明确公安、检察、审判、刑罚执行等部门的职责和权限，适当允许非政府组织介入，专门为未成年人设置社区矫正制度。[15]李跃虎建议，《社区矫正法典》需要：（1）作出纲领性要求与制度安排，厘清社区矫正制度框架；（2）划清权限、明确分工赋予司法行政执行权与惩戒教育权；（3）完善执法过程法律与惩戒教育无缝衔接机制。[16]简龙等认为，可在吸收借鉴国外社区矫正立法先进经验的基础上，对社区矫正的目的、意义、服务、治安官、缓刑官、财政支付等作出一系列规定。[17]林子坚建议，保持社区矫正的开放性，逐步扩大适用范围，建立“中央为主、费随事转”的经费保障体制，适当设置惩戒机制。[18]骆东平等认为，应该以社区矫正为中心，对相关的法律制度，如社会工作者制度、矫正官制度等一系列配套制度加以规定，最后形成一套全方位、体系化的法律制度，力求使社区矫正工作在现有的法律框架内可以依法、规范、有序地运作。[19]

二、公检法司（监狱）各部门的协调与制约

（一）公检法司协调

1．健全工作衔接机制。王应强认为，应健全完善公检法司（监狱）各部门之间的工作衔接机制。各部门要建立协商议事制度，及时通报反馈辖区内社区服刑人员动态管理信息，相互延伸工作范围，实现矫正工作全覆盖，防止工作脱节，杜绝脱管、漏管。[20]骆东平等认为，针对目前各部门之间的信息整合度不高的情况，应加快建立整合监狱、看守所、公安、司法行政等职能部门的信息管理系统，建立信息数据库，实现资源的共享，减少因现代社会人口流动频繁所带来的社区矫正工作负担。[21]罗玲等认为，要以信息化建设为载体，建立公、检、法、司等相关部门互联互通的网络信息平台，通过信息联网，拓宽监督视线，及时掌握社区服刑人员的人数、表现情况、监管矫正活动情况，实现检察机关对社区矫正的同步动态监督。[22]

2．改善衔接不力问题。针对社区矫正相关部门衔接不力，刘强建议：（1）让各地检察机关汇总信息不畅的现状、原因及对策；（2）在国家层面设立社区矫正工作领导小组，由中央政法委、国家立法机关等有关人员牵头，定期召开会议，及时解决社区矫正适用中的突出问题及各部门的协作配合、制约机制；（3）借鉴国外比较成熟的信息共享经验，建立和完善信息共享平台建设。[23]

（二）法律监督

简龙等建议,在立法时可单列“法律监督”一章，明确规定社区矫正法律监督的含义、监督的对象、内容、程序以及监督主体的权利、责任、义务等，为检察机关有效开展社区矫正法律监督提供法律依据。基层检察院在组织机构上可尝试在监所检察部门下设社区矫正检察室或专（兼）职社区矫正检察官。[24]

1.监督机构。闵丰锦认为，可成立内设于监所检察部门的常设监督机构，与司法行政机关社区矫正人员信息系统联网。[25]王晓蓓认为,可利用社区检察室建立巡回检察机制，社区矫正检察监督应从办公室走出来，走进社区服刑人员中，充分发挥检察监督效用。[26]高峰认为，可以推行与巡回检察相对应的派驻检察模式，即在基层司法行政机关内部设立“派驻检察室”，并明确至少2人专职负责社区矫正检察监督工作。[27]

2.脱管、漏管等现象。徐盈雁等介绍，在最高人民检察院2015年4月召开的新闻发布会上，刑事执行检察厅厅长袁其国所归纳的导致社区服刑人员脱管、漏管的12种主要情形。他表示，如果不断发生脱管、漏管和虚管现象，那么将对我国的刑罚产生极大负面影响，也会给社会治安带来重大隐患。因此，最高检在全国检察机关集中部署开展社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动十分必要。[28]郑宝女等认为，监所检察部门可设计固定格式的转告单，并将其中送达联、回执联，连同缓刑、管制判决、假释裁定、暂予监外执行决定和批准文书定期寄往罪犯住所地同级检察机关监所检察部门，以便异地检察机关对相关社区矫正对象登记入档，予以有效监督。[29]

3.监督权单一。针对传统的监督权配置单一，缺乏刚性的现状，简龙等认为，检察机关必须在有效监督上进行权力的重新配置，如赋予检察机关调查知情权、社区矫正建议权、复议权及提请惩戒权、信息共享权及利用权。[30]田露认为，要实施多元化的检察监督模式：（1）实行定期监督与随时监督相结合；（2）实行以派驻监督检察为主，巡回监督检察为辅；（3）检察监督必须坚持建立同步的原则。[31]童鹂鹂认为，应变事后为事前监督，变被动为主动监督，变单一为多元监督。[32]

4.审前调查评估。针对分配审前调查评估委托权的问题，邓陕峡认为，法律应当明确规定，若检察机关在量刑建议中提出对被告人适用非监禁刑的，应当委托司法行政机关进行审前调查，并将调查材料移送法院；除此之外，审前调查委托权应当由法院行使。因为作为行使审判职能的唯一主体，法院有委托审前调查评估的需求和动力，这既有助于法院审判职责的正确履行，又能促进量刑的客观、准确，还符合诉讼经济原则。[33]

三、2015年社区矫正立法的研究特点、不足与展望

（一）研究特点与不足

1.研究缺乏广度。社区矫正立法研究集中在立法时机上的点几乎都是呼吁紧急立法或是不应当立即立法，在立法内容中大部分是各概念的界定、社区矫正执法人员是否具有警察身份等，公检法司各部门的协调与制约研究集中在审前调查评估、检察监督的问题上，研究过于集中，理论上还有大量研究空白。

2.研究缺乏深度。大部分学者都建议社区矫正立法应借鉴外国经验，但是具体如何操作，缺乏研究。侧重公检法司各部门分工协作的部分几乎没有，学者们几乎是用建立信息化平台一笔带过。

3.研究缺乏创新。关于立法时机、立法模式的问题是2014年的热点，今年仍有大量研究，但是无创新的观点和论据，文章千篇一律。关于监督组织、监督机构设置的内容，重复较多，缺乏独创性。

（二）研究展望

社区矫正在我国已有十余年发展，虽然走过不少弯路，相关研究较国外也有差距，但是作为一个有强烈生命力的新生事物，十几年来各方面的发展进步是有目共睹的。在未来的研究中，相信学者们能拓宽研究方向，发现研究空白，在前人的基础上仔细研究，就立法的具体内容、如何具体借鉴外国经验、各部门的分工和合作方面提出自己的独特建议。此外，在研究之时，应多运用逆向思维思考，提出对立意见，以丰富研究内容、拓展研究深度。

[1]刘强.论我国社区矫正立法的原则——以十八届四中全会的立法理念为视角 [J].河南司法警官职业学院学报，2015 (2):15-18.

[2]关占花.社区矫正的科学立法研究[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2015(8):106-108.

[3]梁灿，陆永博.论我国社区矫正的科学立法[J].法制博览，2015(13):236-237.

[4]邢文杰.社区矫正质量提升体系建设——基于预防重新犯罪的角度[J].河南司法警官职业学院学报，2015(1):27-31.

[5]邸振龙.关于我国社区矫正立法的探索[J].净月学刊，2015 (1):95-98.

[6][27]高峰.刍议检察机关开展社区矫正检察监督的困境与出路[J].法制与社会，2015(16):123-124.

[7]张绍彦.社区矫正的基础、目标和发展方向[J].政法论坛，2015(6):174-180.

[8]申心刚.我国社区矫正制度的确立与完善[J].天津师范大学学报（社会科学版），2015(3):48-54.

[9][13]林仲书，金晓流.关于推进社区矫正体系建设的探索与思考[J].中国司法，2015(2):75-78.

[10]吴宗宪.中国大陆社区矫正法的立法进展与官民互动[J].河南警察学院学报，2015(4):53-60.

[11]陈光，路新宇.论规范与理念双重视角下社区矫正制度之改进——基于规范文本和实践维度的分析[J].云南行政学院学报，2015(2):136-143.

[12][20]王应强.我国社区矫正制度之完善[J].公民与法，2015 (7):39-43.

[14]蔡韵.刑法中的社区矫正非监禁刑罚制度探索[J].法制博览，2015(4):199-200.

[15]石东洋，翟婷，刘新秀.试论社区矫正制度的构建与完善[J].中共四川省委党校学报，2015(1):84-88.

[16]李跃虎.社区矫正制度实践中面临的困境与出路[J].法制与社会，2015(11):38-39.

[17][24][30]简龙，杜珂，唐远汉，李婷婷.我国社区矫正法律监督的问题及对策[J].湖北警官学院学报，2015(7):57-61.

[18]林子坚.域外社区矫正制度辨析及对我国的启示[J].法学论坛，2015(4):77-83.

[19][21]骆东平，任燕.社区矫正运行状况实证研究——以鄂西某市为例[J].三峡大学学报，2015(2):98-102.

[22]罗玲，李云.社区矫正法律监督的问题与出路[J].湖南行政学院学报（双月刊），2015(2):91-94.

[23]周伟，吴宗宪，王平，刘强.创新监督方式完善监督机制强化社区矫正检察工作[J].人民检察，2015(15):41-48.

[25]闵丰锦.部门联动，加强社区矫正检察监督[J].重庆交通大学学报，2015(2):44-47.

[26]王晓蓓.基层检察院社区矫正检察监督形势分析[J].山西省政法管理干部学院学报，2015(3):47-50.

[28]徐盈雁，高融.核查纠正社区服刑人员脱管漏管虚管问题[N].检察日报，2015-04-17(1).

[29]郑宝女，罗伟敏.谈如何提高社区矫正检察成效——从准确统计基础数据入手[J].法制与社会，2015(15):139-140.

[31]田露.社区矫正检察监督机制的未来程序设计与构建设想[J].山东社会科学，2015(S1):196-198.

[32]童鹂鹂.利用社会资源提升社区矫正监督实效[J].法制博览，2015(13):170-171.

[33]邓陕峡.我国社区矫正审前社会调查评估研究——以法院委托调查为视角[J].昆明理工大学学报，2015(4):37-43.

Research Overview of Legislation of China Community Correction and Related Coordination and Restriction among the Public Security Organs

Cheng Yuanyuan
(Criminal Justice School of Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai 201701)

In 2015,the research on legislation of China community correction involves legislative principle, scientific legislative requirements,how to improve all legislative aspects,the related coordination and restriction among the public security organs.Though the research has achieved great improvement in 2015,it is still not perfect,and can provide larger space for the future research and development.

in 2015;community correction;research overview

DF87

A

1671-5101(2016)02-0001-04

（责任编辑：孙雯）

2016-01-06

程园园（1991-），女，安徽安庆人，上海政法学院刑事司法学院2014级刑法学专业硕士研究生。