新型城镇化理念下户籍制度与农民工市民化改革研究

倪　麟，范毓婷

（1. 中国纺织建设规划院，北京，100742；2. 中国科学院地理科学与资源研究所，北京，100101）

新型城镇化理念下户籍制度与农民工市民化改革研究

倪麟1，范毓婷2

（1. 中国纺织建设规划院，北京，100742；2. 中国科学院地理科学与资源研究所，北京，100101）

农民工市民化是推进新型城镇化所面临的重大课题。研究认为户籍制度是农民工市民化的制度性障碍，二元户籍管理制度违背社会公平、阻碍中国经济健康可持续发展、不利于市场经济建设、不利于社会稳定；目前我国户籍改革模式不利于农民工市民化进程，很可能会带来“二次市民化”问题；理想的户籍管理制度是以保障国民自由迁徙为基本原则的居民户口登记制度。为促进户籍制度彻底改革，实现农民工市民化，本文提出了四点建议：统筹城乡社会保障体系建设、深化国家财税体制改革、农民工宅基地异地换取保障房、政府职能服务化转变。

农民工市民化；户籍制度改革；户籍价值化和等级化；财税改革

工业经济论坛 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2016.05.010

引言

随着经济的高速增长，中国城镇化已经进入到高速发展阶段。我国城镇化虽然发展速度惊人，但发展质量却不容乐观，诸如半城镇化、土地城镇化快于人口城镇化、环境污染、社会矛盾加剧等问题日益严峻，逐渐成为威胁中国经济可持续发展的关键因素。经济增长与城镇化是中国发展过程的两个方面，两者高度交织融合在一起，具有不可分割性。因为过去中国选择了不可持续的粗放型增长之路，所以只能吞下由此所产生的不健康城镇化。问题多多的传统城镇化之根深植于弊端多多的传统经济发展模式之土壤。新型城镇化就是要深挖传统城镇化所存在的诸多问题的制度性根源，通过深化改革，挣脱扭曲的制度束缚，释放制度红利，使我国城镇化走上健康可持续发展之路。半城镇化是传统城镇化模式产生的不健康城市现象。新型城镇化是以人为核心的城镇化，尽快实现农民工市民化是新型城镇化的内在要求，探索农民工市民化的制度性障碍并寻求破解之策具有重要现实意义。

一、半城镇化及产生的制度性因素

（一）半城镇化

半城镇化是指中国城镇化过程中出现的城市户籍人口远远落后于城镇化人口的现象。2015年，我国城镇化率已经达到56.1%，城镇常住人口为7.7亿，按照户籍人口测算，农业转移人口市民化过程缓慢，城镇化率不是很高。按照城市户籍人口标准仅为35%。这意味着有2.4亿人口已经被统计成为城市人口，却不能享受到城市提供的基本公共服务。这种现象就是中国城镇化的一大特征，它表明中国的城镇化是不健康的、不彻底的。解决半城镇化问题的重要途径就是实现农民工市民化，而户籍制度无疑是阻碍半城镇化问题解决的最大障碍。

（二）户籍制度对农民工市民化的制约

住房、医疗、就业等社会基本公共服务都与户籍制度紧密相关。城乡二元户籍管理制度是中国半城镇化现象产生的制度性因素。户籍制度对农民工市民化的制约就体现在社会生活市民化、政治生活市民化和自我认知市民化等多个方面。

（1）户籍制度提高了农民工融入城市的生活成本。受户籍制度的制约，农民工在城市不能享受到和城市居民同等的就业、住房、医疗和社会保障等公共服务，无形中增加了农民工在城市的生活成本。正是因为不合理的户籍制度存在，非正式劳动力市场和正式劳动力市场并列存在于城市劳动力市场。受自身素质不高和户籍制度性质的限制，农民工往往不能获得地位高、待遇好的工作，例如政府机关、国企和事业单位等等，他们只能选择城市人不愿干的脏、累、差的工作种类。由于历史原因，城市居民往往都拥有一套或者几套住房，相比之下在目前高房价的市场环境下，农民工要圆自己的城市“住房梦”几乎没有可能。除此之外，与户籍制度挂钩的医疗制度、教育制度、保险制度等等都增加了农民工市民化的成本，成为农民工市民化的现实障碍。

（2）户籍制度不允许农民工在城市过政治生活。按照我国法律规定，公民的政治生活受户籍制约。以选举权为例，公民的选举资格与户籍所在地有关。当选举的时候，农民工行使权力，只能回到户籍所在的农村进行投票。由于人户分离，农民工行使选举权往往要付出较高的经济成本，因此，他们往往委托他人代为投票，或干脆放弃权利，这种情况无意中降低了农民工参与国家政治的热情。为了使农民工不放弃在城市里面行使自己地政治权利，各级政府必须加大改革户籍制度的力度，使政治权利的行使不受户籍制度的制约。

（3）户籍制度的等级化和价值化趋势阻碍农民工融入城市社会。不同的户籍制度带来了不同的利益分配，农村户口和城市户口的不同隐藏着等级和价值的差距。人们往往认为城市人要比农村人优越。城市社会普遍对农民工采取“经济上吸纳、社会上排斥”的做法，在身份上看不起他们，拒绝承认农民工作为城市市民。由于不能享受到城市户口所带来的很多利益［1］，农民工往往觉得自己只是城市的二等公民。农民工与城市居民虽然都生活在同一个城市，但却被户籍制度这样一个似乎难以逾越的无形鸿沟所隔离开来，他们将自己视为与城市居民不同的群体，不愿与城市居民交往，最终造成难以融入城市社会的情况发生。

（三）户籍制度改革的必要性

（1）违背社会公平。户籍制度将中国公民区分为城市户口与农村户口的同时，也制造了诸多社会不公平。与农村户口相比，拥有城市户口的市民享有更好的就业、住房、教育、医疗和社会保障等公共服务。因附带着太多的利益，户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级化”现象，即户口具有了价值和等级属性。户籍已经成为城里人、乡下人身份和地位的差异象征。户籍制度使拥有不同户籍的人享有不平等的社会福利，有违社会公平正义。为了加快构建和谐社会的进程，户籍制度改革势在必行。

（2）户籍制度阻碍中国经济健康发展。出口、投资和消费被形容为拉动中国经济增长的“三驾马车”。金融危机以后，国际贸易形势趋紧，基于调整产业结构的需要，我国大幅提高产业工人工资，加上人民币升值等诸多因素影响，我国出口产品成本提高，外向型经济受挫，净出口对我国经济的拉动作用减弱；而环境污染加重及资源短缺使得以投资大幅增长为特征的粗放型经济增长方式受到限制，扩大内需成为未来我国经济增长的主要引擎。

长期生活、工作在城市却不能落户成为城市市民，对未来预期的不稳定性使农民工消费行为仍局限在农村模式之下，严重制约其消费能力的释放，不利于扩大内需，不利于中国经济发展模式转型。

（3）户籍制度不利于市场经济建设。市场经济是依靠价格机制配置资源的经济制度，经济要素的自由流动是市场机制发挥作用的基本条件。党的十八届三中全会决定要围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用深化经济体制改革。农民工是我国劳动力的重要组成部分，户籍制度产生“城市关门”现象，从一定程度上减弱了劳动要素的自由转移，阻碍了全国劳动力及人才市场统一化进程，不利于市场机制在配置劳动力资源中发挥决定性作用，不利于我国市场经济建设。

（4）户籍制度不利于社会稳定。目前，我国约有2.69亿农民工，他们是游离在城市和乡村之间的特殊社会群体。一方面，他们生活在城市，是事实上的“城市人”，却不能被城市所认可和接纳，城市部门也没有实现对这部分人口的有效管理。另一方面，农民工长期疏于农作，因农村土地经营制度的悄悄变革，他们不可能再回去经营自己的土地。农民工的这种处境必然使他们丧失社会归属感，一旦城市发展遇到困难，大批农民工失去工作，城市留不住、农村回不去的窘境有可能激发他们对社会不满，如果这种情绪释放出来，对社会稳定造成巨大的冲击。

二、户籍制度改革现状及现有改革模式局限性

（一）户籍制度改革现状

中国的二元户籍管理制度是横在城市与农村之间的一道不可跨越的鸿沟，使得农村公民不能享受到城市公民所拥有的权益，带有一定身份歧视性。随着市场经济飞速发展和民主生活的日益普及，现有的户籍制度已经不能被社会大众尤其是农村公民所接受，加快推进户籍制度的改革的议程已经摆进了各级政府的议事日程。

目前，全国部分地区推行的各式各样户籍制度改革模式主要包括三种类型：严格控制型、有限开放型、全面开放型。第一种类型的改革模式主要出现在以“北京、上海、广州”为主的“一线城市”；第二种类型发生在部分“二线城市”，即各省的省会城市和经济中心城市；第三种类型发生在“三线城市”及数量庞大的中小城镇。

（二）现有户籍制度改革模式的局限性

（1）现有城市户籍开放程度的高低序列与农民工意愿落户的城市序列不相吻合。根据国务院发展研究中心一项调研活动数据，从居住意愿说，25%左右的农民工希望在小城镇和县城定居，约7%希望在地级市居住，约9%在省会或副省级城市居住，15%左右在直辖市居住，另外约36%表示在哪里打工就住在哪里［2］。显然，农民工吸纳能力强的城市正是户籍制度开放程度较低的一、二线城市。农民工意愿定居的城市户籍开放程度较低，而定居意愿较低的城市户籍开放程度较高，户籍改革现状与农民工的现实需求存在较大差距。

（2）没有涉及到隐藏在户籍背后的利益分配功能改革。对现有户籍制度最大的争议点是如何划分农业户口与非农业户口的形式，而镶嵌在户口中的深层次的各种社会福利对接改革还远远没有跟上，离城乡社会福利或公共服务均等化目标还有很大距离。实现城市户籍人口的教育、就业、医疗、住房等社会福利是未来户籍制度改革重点。

（3）户籍制度对落户人员选择具有明显主观性。全国各省市户籍制度改革名义上放宽了落户限制，为农民工市民化提供了可能，但绝大多数城市的落户门槛较高，比如购房落户、投资落户、积分落户等。众所周知，我国多达2.69亿之多的农民工成分复杂、文化素质良莠不齐，能够达到城市落户标准的比例非常有限。较高的落户条件将绝大多数普通农民工挡在了城市门外，尤其是吸纳农民工就业人数最多的一、二线大城市户籍制度改革力度对农民工市民化问题无能为力。

（三）警惕农民工市民化的不彻底性所带来的“二次市民化”问题

目前，大城市过高的落户门槛使农民工就地市民化（在务工城市落户）成为难以企及的目标，而异地市民化（在大城市务工到中小城市落户）成为许多农民工的现实选择。但这种市民化路径存在天然的缺陷：长期内仍会维持人户分离的状况，即在小城市购房落户，却在大城市打工。目前，在新农村建设大背景下，许多地方撤并乡村，农民工被迫提前选择市民化城市，新的人户分离现象正在东部地区大量出现。显然，这与以人为本的新型城镇化理念是相背离的。一个在大城市工作生活了大半生的农民工，当他失去劳动能力时却要到另一个陌生的小城市去生活，再重新建立邻里关系和适应周围的环境，包括气候等自然环境和区域文化等社会环境。这对已是老年的“农民工”是不公道的。更糟糕的情况是农民工不得不再进行一次市民化过程，即通过各种努力（几十年后，户籍必定会更加开放，迁徙将更加自由），把户籍再迁移到务工城市，这将带来社会资源浪费问题。

三、新城镇化理念下的户籍改革及农民工市民化的政策措施

当前我国户籍制度改革的重点与难点是在不打破原有利益格局的基础上创造良好的社会环境，减少不必要摩擦，逐步实现对城乡人口进行登记管理、革除其利益分配功能，在不增加地方财政负担的基础上合理配套城市教育、医疗、社会保障等三项福利。户籍管理的理想模式是实现社会公平与政府有效管理，废除现有的城乡二元户籍管理制度，保障我国公民自由转移迁徙为基本原则的全国居民户籍登记制度。

（一）统筹城乡社会保障体系建设

完全放开户籍限制会招致大城市人口规模暴增，大大超越城市人口承载力，从而带来灾难性的后果，包括交通拥挤、资源短缺、住房紧张、生态环境退化等一系列问题。这种担心也不无道理。党的十八大报告提出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系［3］。只有当城市户籍和农村户籍之间的价值化和等级化属性被完全消除之后，中国居民的居住地选择才会趋于理性，户籍改革的最终目标才能够水到渠成。户籍价值化和等级化的去除需要以积极、稳妥、渐进的模式推进，也需要假以时日才能够取得成功。

（二）深化国家财税体制改革，修正土地财政对城镇化的扭曲

现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。分税制给我国地方政府带来约三成的财政缺口，导致地方政府不能依靠自有的财政收入、上级政府的转移支付来满足自身运作的各项支出经费，这直接导致地方政府寻求各种非正式财政收入来源，土地财政就是在这种背景下产生的。土地财政虽然切实增加了地方政府的可支配财力，推动了地方城市化进程，但土地财政也蕴藏着巨大的风险：增加银行贷款风险、剥夺农民利益、增加失业农民数量、推高房价、使土地城镇化快于人口城镇化等等。深化财税体制改革，建立和完善与事权相匹配的地方财政体制，弥补地方政府财政收支巨大缺口，消除地方政府寻找非正式财政收入的动机，有利于防范土地财政危机，有利于保障农民利益，降低农民工市民化成本，也有利于城镇化的健康发展。

（三）探索农民工以宅基地异地换取保障房的政策

目前，为保护城市快速扩张对耕地的占用，国家对建设用地指标控制很严。大城市有巨大的建设用地需求，但建设指标有限；农民工长期在城市务工造成日益严重的农村空心化现象。一方面，大城市建设用地紧张，另外一方面，农村却存在严重的建设用地浪费现象。基于土地占补平衡理念，在我国正在施行的城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩政策框架下，可以探索农民工以宅基地异地换取保障房的政策，帮助农民工就地（务工地）市民化。这要求国家允许农民工可以以放弃农村宅基地为条件换取在大城市落户的许可和经济补偿，并允许接受农民工的大城市按一定标准增加建设用地指标。具体操作过程如下：大城市首先要大幅度放宽农民工落户标准，允许农民工（可以设定一些条件）以宅基地换取一定比例的保障房，如4：1的比例，即4平方米宅基地换取1平方米的保障房，土地增值幅度大的城市可提高兑换比例；其次，大城市根据国家政策获得建设用地指标，通过土地市场出让土地获得土地出让金并建设保障房；再次，地方政府在根据相关规定对农民放弃的宅基地进行集中整治。从国家层面考虑，大城市增加的建设用地可以被空心村土地整治复垦的土地所抵消，甚至有可能使总的耕地面积增加。

（四）转变政府职能，增加社会管理与服务的职能

在传统城镇化进程中，地方政府较多地发挥了经济管理的职能，却忽视了社会管理与服务的职能，忽视流动人口的管理和不同阶层的管理，使社会不同阶层之间的隔离和矛盾日渐增长，严重影响了社会的和谐发展。新型城镇化理念下地方政府应该由“管理型政府”向“服务型政府”转变，把向社会提供“低水平、广覆盖、均等化”的公共服务作为基本职能。地方政府不仅要对国务院负责，更应该对为数众多的老百姓负责，主动保护人民群众的合法权力，尤其是易被社会所忽视的、处于弱势地位的农民工群体，帮助他们尽快市民化，尽快享受到城市发展的文明成果。

［1］杨莉芸.农民工市民化的户籍制度障碍［J］.山东农业大学学报（社会科学版），2013，（1）：60-63.

［2］李强，胡宝荣.户籍制度改革与农民工市民化的路径［J］.社会学评论，2013，1（1）：37-41.

［3］马明超. 新时期党群关系问题研究［D］. 新疆师范大学， 2013：34-37.

［4］王承强. 新型城镇化进程中城镇综合承载能力评价指标体系构建［J］. 山东商业职业技术学院学报， 2011， 11（3）：13-18.

Research on New Urbanization of Migrant Workers and Reformation of Household Registration

Lin Ni1， Yuting Fan2
（1.China Textile Planning Institute of Construction， Beijing， 100742， China；2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， CAS， Beijing， 100101， China）

Urbanization of migrant workers is an important subject in face of pushing new urbanization. The thesis maintains that household registration system is the institutional barriers for migrant workers to be citizens， dual household registration impede the sustainable development. China's economic construction，social stability. At present， ideal household registration system is not on behalf of the migrant workers，it is likely to bring “second urbanization” problem. Ideal household registration management system is the guarantee of national free immigration. In order to reform the household registration， this paper puts forward to four suggestions： coordinating urban and rural social security， deepening the reform of national fiscal and taxation systems， migrant workers housing land in the exchange of affordable housing，transferring the government service.

Urbanization of Migrant Workers； Household Registration Transformation； Household Evaluation and Gradation； Fiscal and Taxation Reform

F061.5

A

2095-7866 （2016） 05-549-07

倪麟（1981-），男，江苏省无锡市人，经济学博士，中国纺织建设规划院，经济师，研究方向是产业经济学。

范毓婷（1986-），女，江苏省淮安市人，博士研究生，中科院地理科学与资源研究所，研究方向经济地理与区域规划。