城镇化背景下贵州农民市民化问题思考

谢定国

(贵州民族大学民族科学研究院，贵州　贵阳550025)



城镇化背景下贵州农民市民化问题思考

谢定国

(贵州民族大学民族科学研究院，贵州贵阳550025)

城镇化背景下贵州农民市民化存在融入难、就业难、教育缺失、社会保障不力等问题。只有在实现户籍与福利脱钩、建立起完善的社会保障体系、消除影响城乡平等就业的一切障碍、高度重视农民工及其子女的教育、多渠道解决农民工的住房问题、加大中央的支持力度后，贵州农民市民化才真正走上健康发展的道路。

城镇化；贵州农民；市民化

一、农民市民化的内涵及其重大意义

随着户籍制度改革的滞后性，由于城乡分割的社会保障机制和公共服务制度的现状，在统计中，使许多进入城镇的农业转移人口被统计为城镇人口，但这类人并没有与城镇居民享受相同的就业和福利待遇政策待遇，加之中国的市民化程度低。因此，过去逐步形成的城乡二元结构未得到根本消除，现在又在城市内部产生了新的二元结构，导致了社会的畸形发展，这在一定程度上影响了社会的和谐发展和阻止了我国城镇化水平的提高。为了在一定程度上破解这种双重二元结构体制，中共十八大报告提出了要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖[1]。2013年中央经济工作会议又进一步提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓紧抓好。2013年年底中央城镇化工作会议更是将农业转移人口市民化作为城镇化的首要任务。在新的形势下，如何采取有效的政策措施，有序推进农业转移人口市民化，已成为当前积极稳妥推进城镇化、着力提高城镇化质量的重点和难点。

二、城镇化背景下贵州农民市民化存在的问题

1、融入问题

一方面是新市民(农业转移人口)对城市文化难以适应。我们知道，进城农民与市民的文化差异主要是地域差异，或者是城乡文化差异。自新中国成立之初到改革开放几十年的制度隔离，人为地造成城市居民与农村居民交往的断绝。由于缺乏交往，城市文化和农村文化各自沿着自己的运行轨道发展演变。发达城市文化已经发展到后现代化、后工业化的阶段，而农村居民依然生活在传统社会当中。贵州进城的农民工或失地农民受教育程度都非常的低，80%都在初中或初中以下。改革开放的浪潮把他们吸引到城市，在城市这样一个崭新而陌生的环境当中，自己原先的文化与这个城市格格不入，承受着无比的煎熬，人生观、世界观、价值观、爱好、兴趣、时尚、消费都需要重塑和适应。

另一方面是老市民对新市民的偏见。这种偏见是主要源自长期以来的城乡二元制度，这种二元制度使部分城市居民形成了城市中心主义的心理优越感。具体表现为：部分城镇居民对新市民持有偏见，在某种场合把他们视为“外地人”“乡巴佬”，认为他们在素质方面较差、“小农思想”强烈，属于城市的二等公民，他们不能很好地融入现代化发展的城市，在思想和行动上都出现一定的排斥性。个别农民工的扰民、违法犯罪、不遵守社会公德等行为导致部分城镇居民对农民工的整体产生偏见。

2、就业问题

新市民们的就业能力普遍低下，就业十分困难。原因有两个，一是受教育程度较低。据国家统计局2012年调查，2011年外出农民工中，初中及以下学历的占74.5%，而贵州更在80%以上[2]。二是缺乏工作技能培训，特别是长期以来农民工就业主要集中在制造业、建筑业和传统服务业中的无技术或半技术工种。 就业能力的低下，极大地限制了农民市民化的进程。一是长期从事传统行业，工作技能较低，导致农业转移人口收入较低，难以承受较高的城镇定居、生活和发展的成本。2011年全国外出农民工月平均收入不到城镇单位就业人员的60%；农民工家庭人均收入为10508元，仅相当于城镇居民人均消费支出的69%[3]。由于文化水平不高，许多农民工工资较低，他们难以承担举家定居在城市里的生活成本，所以只能让老年人、妇女、儿童留守在农村，形成规模庞大的留守老人、留守妇女、留守儿童。二是受教育程度和工作技能较低，使大部分农业转移人口被挡在“积分入户”的门槛之外。贵州许多城市的积分入户的最低教育程度都为高中学历，90%的农民工就被挡在了大门之外。

3、教育问题

这里所讲的教育包括两个部分，一是农民工本人的教育，二是农民工子女的教育。随着工业化和城镇化的推进，贵州省近年农村转移人口达500万之众，随迁子女有近38万[4]。目前，贵州省各级各地对农民工的培训机构是健全的，但培训机构的师资、培训水平、培训质量却难以保障，参训人员也不多，80%以上的农民工在就职以前均没有通过正规的职业技能培训。

农民工子女的教育也是一个需要让全社会关注的问题。首先，农民工子弟入学较为困难，在城市许多农民工子女不能就近入学，或者只能到农民工子弟学校就读，导致了入学难问题的存在。由于是一个数量庞大的弱势群体，其权益保护不容忽视。其次，就读费用较高导致家庭无法承受，就读私立学校费用太高，一般家庭根本无法负担。再次，由于我国实行学区制，公办学校却因为户口不在学区内而无法就读，使得孩子根本不能和同龄人享受同等的受教育权利。最后，一些农民工子学校，由于费用等问题导致了此类学校与其他公办学校的教育水平存在较大差距。

4、社会保障问题

近年来，国家出台了一系列鼓励农业转移人口加快市民化进程的政策和措施，但由于农民市民化制度涉及较大的成本和利益问题，所以农业转移人口市民化的制度障碍依然根深蒂固，主要体现在户籍制度及其附属的公共服务和社会保障、土地制度等方面。据测算我国西部地区农民工市民化的人均公共成本为10.6万元，人均个人支出成本为1.6万元[5]，若按贵州近500万农业转移人口来算，高达6000亿的投入是贵州这样一个欠发达的省份所无法承担的。2015年5月18日，贵州省已经实施城乡统一的户口登记制度、调整放宽户口迁移政策、健全完善居住证制度等。改革内容更加注重务实高效，进一步放宽了户口迁移政策，简化户口迁移办理程序，注重保障农业转移人口合法权益。客观地说，户籍制度改革的出发点确实是好的，但原城乡人口在最低生活保障、保障性住房、社会保险等方面的待遇差别依然存在，且在短时间里无法实现真正的平等。

三、城镇化背景理贵州农民市民化路径探索

1、实现户籍与福利脱钩

在一定程度上，城乡户籍制度的差别在于它们之间的“含金量”问题。户籍制度已越来越影响城乡发展的瓶颈与社会问题。目前，在贵州与户籍相关的权利有许多方面，涉及政治方面权利、就业问题、教育福利、社会救济、国家计划生育等多个方面，也还包括义务兵退役安置补偿标准、在交通事故中的人身赔偿等问题。要使人口的城市化真正地健康发展，应该以去差别化、真正实现城乡一体化、以户籍的迁徙自由为目标和方向，逐步消除户籍人口与非户籍人口的不平等待遇等问题，逐步还原户籍登记方面的功能。贵州省尽管出台了城乡统一的户籍登记制度，但要实现以上这些权利的城乡平等却绝非易事。

2、建立完善的社会保障体系

对具备市民化条件的农民工，应纳入城镇职工基本养老保险体系、城镇职工基本医疗保险体系、城镇职工失业保险体系、城镇职工工伤保险体系、城镇职工生育保险体系。保障农民工与城镇职工平等参与并享受相应待遇。对流动性较强的农民工群体，可积极探索建立缴费较低、覆盖面广和领取方便灵活的过渡性养老保险及保障办法。逐步建立惠及农民工的社会救助机制，逐步将所有农民工群体纳入城市最低生活保障范围之内。

3、消除影响城乡平等就业的一切障碍

城乡平等就业是指城乡劳动者享有平等的就业权利和平等的就业机会。长期以来，城乡分割的二元户籍制度和劳动力市场，造成了严重的城乡就业歧视。最为突出的是对农民工的就业歧视，表现为就业机会不平等和就业待遇不平等。今后，各单位要面向城乡劳动者统一招聘，禁止对农民工的各种形式的就业歧视，赋予和保障农民工同等的劳动权益，依法保障工农民工同工同酬和同等福利待遇，建立和完善城乡平等的一体化就业政策体系。

4、高度重视农民工及其子女的教育

农民工要在城市立足，并成为真正的市民，首当其冲的就是要有一定的就业技能，才能够顺利就业，而现实的情况却是农民工进城后，许多人是没有任何专业技能的，因此对他们的技能培训就显得尤为重要。其次，进城后的农民工普遍缺乏对城市的适应性和归属感，急需通过必要的教育和培训提高他们在城市的生存能力。同时，真正保障农民工子女在城市享有同等受教育的权利。各级政府要将农民工随迁子女的教育纳入财政保障范围进行帮助；基本普及农民工随迁子女的九年义务教育；全面实行农民工子女享受所居住地的全日制公办中小学教育的政策，禁止一切针对农民工子女的歧视性教育政策；尽快出台对全国性异地高考农民工子弟的施行办法，允许其参加在所在地的中考和高考。

5、多渠道解决农民工的住房问题

住房是贵州城镇化推进过程中转移农村剩余劳动力、鼓励农民进城必须越过的“门槛”。一要采取提高收入、发放住房补贴、发展住宅金融业、开放住房二级市场、健全住房法规体系等措施和办法提高进城农民的住房消费能力，千方百计扩大住房的有效需求。二要通过建设经济适用住房、廉租房和价格适中的商品房等途径，增加住房有效供给，切实解决住房市场供求矛盾，使城镇住房市场形成新的均衡。三要出台适合农民工的住房公积金使用办法，使住房公积金惠及农民工。

6、加快推进特色城镇建设

小城镇是吸纳农民转移的前沿阵地，是富有特色的贵州城镇体系的重要组成部分。推进城镇化，离不开小城镇的健康发展。一是突出优势，打造产业支撑强的实力强镇。结合地方实际，大力发展拥有比较优势的产业，逐步做强。二是突出特色，打造民族风情浓郁的文化强镇。贵州各族人民“大杂居、小聚集”的特征，形成了多元并兼、独具特色的民族文化，要着力保护和弘扬民族优秀传统文化，提高贵州小城镇的文化品位，为大力发展旅游业及相关产业奠定基础。三是突出旅游资源，打造旅游强镇。

7、加大中央政府的支持力度

贵州是欠开发、欠发达的西部省区，2014年贵州省财政总收入仅为2132.16亿元，2014年我国人均GDP约为7485美元，而贵州为4634美元[6]。以这样的财力，要在近期实现高达近500万之巨的农业转移人口的市民化任务，无疑是不可能的，只有得到中央在财力上的大力支持方能解决这一难题。

[1]胡锦涛·坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告(2012年11月8日)[N].人民日报，2012-11-18(001).

[2][3][5]魏后凯·中国城镇化和谐与繁荣之路[M].北京：社会科学文献出版社，2014：115、65、110.

[4][6]陈敏尔·政府工作报告——2015年1月26日在贵州省第十二届人民代表大会第三次会议上[N].贵州日报，2015-02-02(001).

(责任编辑：郑朝彬)

On the Problem of Guizhou Farmers’ Becoming Citizens under the Background of Urbanization

Xie Dingguo

(The Academy of National Sciences, Guizhou Minzu University, Guiyang 550025, Guizhou, China)

Under the background of urbanization, it is difficult for the Guizhou farmers to integrate into the city due to the problem of unemployment, lack of education, social security and other issues. Only by the achievement of separating social welfare from the household registration, by the establishment of a sound social security and eliminating the impact of urban and rural equality, by paying high attention to the migrant workers and their children’ education, using many kinds of channels to solve their housing problems and increasing the intensity of government’s support, can Guizhou farmers really go on the road of healthy development.

urbanization，Guizou farmers，becoming a citizen

2015-12-08

贵州省教育厅2014年高校人文社科基地项目(项目编号:JD2014072)中期成果。

谢定国(1968～),男，彝族，贵州毕节人,贵州民族大学教授。研究方向：社会学。

C912.81

A

1673-9507(2016)01-0091-03