编制突发环境事件应急预案及风险评估中应注意的几个问题

尹 洧 周小凡 李文洁



编制突发环境事件应急预案及风险评估中应注意的几个问题

尹 洧 周小凡 李文洁⋆

【摘要】本文就突发环境事件应急预案和风险评估报告编制中存在的一些问题进行了提示，并对其中存在的一些问题提出了笔者的看法。

【关键词】突发环境事件；环境风险评估；存在问题

李文洁：高级工程师，原北京市安全生产监督管理局危险化学品处处长

1　对突发环境事件定义的理解

《突发环境事件应急管理办法》文件中，对“突发环境事件”作了如下定义：“是指由于污染物排放或者自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或者放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或者可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或者造成生态环境破坏，或者造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件。”我们理解为：突发环境事件主要是导致危及公众身体健康和财产安全，或者造成生态环境破坏，或者造成重大社会影响，强调的是环境质量下降的严重后果。后面的“大气、水体、土壤”是并列关系。在《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》中的定义为：“是指突然发生的，造成或可能造成环境污染或生态破坏，危及人民群众生命财产安全，影响社会公众秩序，需要采取紧急措施予以应对的事件。”笔者也是同样理解。

有些预案的编制者对突发环境事件的定义理解不清，认为违法排污是突发环境事件的风险源，引发突发环境事件的发生。笔者认为只有违法排污造成上述三种后果时，才是突发事件的起因。违法排污是导致发生突发环境事件的因素之一，但不是必然的结果。可以将污染源的初始浓度（未经净化处理前的产生浓度）作为源强，利用《建设项目环境风险评价技术导则》[1]的推荐方法进行计算，来计算污染影响的范围和程度。

安全生产事故的次生灾害经常是突发环境事件，2005年11月3日，吉林石化公司双苯厂新苯胺装置发生爆炸，引起化工原料火灾，造成约100t化工原料（硝基苯、苯系物等）流入松花江，成为著名的松花江水污染事件。其环境影响在于火灾爆炸时产生的含有有毒有害化学物质的消防退水进入松花江，而单纯的火灾爆炸对环境的影响主要是物理因素，即冲击波和热辐射，并不是突发环境事件定义中的污染物质。这起突发环境事件的直接原因是：吉林石化公司双苯厂没有在事故状态下，有效地防止受污染的“清净下水”流入松花江的措施，爆炸发生后，未能及时采取有效措施，防止泄漏出的部分物料、循环水及抢救事故现场消防水与带有物料的混合物进入地表水体松花江。因此，在突发环境事件风险评估中，主要目标在于防止有毒有害污染物进入地表水体，没有必要对火灾爆炸热辐射和冲击波作过多的分析。

2　企业主要负责人应担任指挥部总指挥

企业突发环境事件应急指挥部由企业主要负责人（法人代表）任指挥部总指挥，办公室、环保、安全、保卫、设备、生产、医务等部门组成指挥部成员单位。

企业突发环境事件一般都是由于生产安全事故造成的，因此，企业突发环境事件应急预案与企业生产安全事故应急预案是相衔接的。《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定，生产经营单位的主要负责人负有“组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案”的职责。参考天津、江苏、浙江等省市的《突发环境事件应急预案编制导则》，都明确企业主要负责人为指挥部总指挥。

企业主要负责人一般是指企业营业执照中的法定代表人或负责人，而在预案编制过程中，有些企业，特别是一些合资、独资、股份制企业，往往以法定代表人不经常在企业为由，提出由总经理、厂长，甚至主管厂长等为指挥部总指挥。

笔者认为，董事会聘任的总经理，或股东理事会聘任的厂长，只要不是企业营业执照中的法定代表人或负责人的，就不能对企业的环境污染事件负主要责任。因此，不能担任突发环境事件应急指挥部总指挥。

3　制订应急预案与风险评估的主体是企业

在评审应急预案中，发现有些企业对应急预案的编制非常不重视，将风险评估和应急预案的编写完全推给中介机构，企业不积极配合，致使编制出来的应急预案脱离企业实际，许多应急处置措施企业根本实施不了。

笔者认为，尽管好多企业或单位的应急预案和风险评估都是请环保咨询单位协助编写，但其实施主体，仍是企业或单位。最熟悉生产工艺和风险源的就是企业本身，环保咨询单位则是根据企业或单位的实际情况，依照环保安全部门的规范格式来进行编写，最终的落实、实施还得由企业或单位来完成。

因此，企业应认真对待应急预案的编写，要成立专门的编写小组，由主要负责人牵头，要有工艺、设备、环境、安全等部门人员参加，要经过企业内部评审、专家评审，反复修改。真正做到风险评估有准确性、应急预案有实用性、基本方案有完整性、预防措施有针对性、组织体系有科学性、响应程序有操作性、应急保障措施有可行性、应急体系有衔接性。

4　事故的分级

经过十多年的发展历程，我国已经形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，取得显著成效，但是目前还存在着预案体系“上下一般粗”的现象，应急预案缺乏针对性、预见性、实用性和可操作性，数字化程度低等问题[2]。

在为数不算少的应急预案中，将一个中小型企业的事故分级照搬《国家突发环境事件应急预案》[3]的分级方法，按照突发环境时间严重性和紧急程度，将突发环境事件分为四级：特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）和一般环境事件（Ⅳ级）。其中属于Ⅱ级的情况之一是：发生30人以上死亡，或中毒（重伤）100人以上。

作为各级政府的突发环境事件应急预案，这样对事件进行分级有利于政府对突发事件的统一管理，但是对于具体企事业单位的应急预案就不一定合适了。

事件分级的意义在于依据事件的严重程度分别采取不同的应急措施。依据风险评估的结论，对于可能发生的环境突发事件的预测后果及影响范围，确定事件级别，对应预警级别和响应级别，不同的救援人员和救援设备投入应急救援行动。因此，事件分级应当结合企业具体情况进行分级，并针对实际情况对事件予以分级。如，对于小型企业一般可以分为两级：厂外级和厂内级，厂外级事件发生时污染物已经扩散至厂界外，厂内级事件发生时污染物虽然泄漏，但尚可控制。若事件进一步发展，事件可能升级。

5　编制依据不充分，未与相关预案进行联动

有些企业的应急预案缺少与纵向管理部门、横向相关单位相关预案的衔接与联动，结果会造成事故发生时，制定的预案无法与其他部门联动，不利于与外部信息及时沟通，易造成各行其事的局面，错过应急的有利时机。如有些企业的应急预案没有周边风险保护目标的联系方式和联系人，尤其企业周边的居民区，没有物业或居委会的联系人和联系电话，一旦事态扩大，会造成严重后果。

6　企业危险源辨识和风险评估不全面

在风险评估中，对于危险源有临界量作参考的物质，需要对涉及具有临界量的环境风险物质计算Q值，将这些风险物质按Q值的大小排序。但有的风险评估，未能全面识别企业的风险，忽略了生产、运输过程中的设备老化、故障、不正常运行，操作不当，极端天气下的风险识别等。对环境风险物质缺乏理化性质、毒理性质、风险特征及应对措施的内容。

7　企业的基本情况内容不全面，有缺项

在风险评估指南中已经明确编写应急预案需要包括的内容，但有些企业的应急预案中生产工艺及产排污分析中，未能全面概括工艺中所涉及的危险化学品，对“三废”的收集、处理和处置情况介绍的不清楚，缺少各种污染物的产生量与排放量的说明；未明确周边环境敏感点与企业的距离、敏感点的人数、联系人与联系方式；许多内容照搬环境影响评价中未更新的陈旧的内容。笔者认为，企业基本情况的介绍，不单单是企业注册地址，员工人数等项目，关键是企业的生产工艺、原辅材料，以及三废（水、气、渣）的处理。所有信息都要有数字支持。这些企业的基本情况对于风险评估分析和应急处置措施对策，都是至关重要的。

8　应急组织机构分组不明确，职责分工不够全面

有些应急预案在组织机构的设置中，没有能根据企业规模的大小和可能发生事故时间的危害程度设置分级应急救援机构，没有应急组织机构图。有些企业员工人数不到20人，也分成了7、8个现场应急小组，致使应急组织机构各小组成员“身兼多职”，职责不清，有交叉，未能全面合理地进行分工。如有的汽车加油站总共才不到10个人，还要分成7个现场应急小组，实际每班也就2、3个人，根本不能完成7个现场应急小组的职责。有的小企业根本没有环境监测能力，还设有环境监测组，结果就形同虚设。笔者认为，应急组织机构的设置要充分考虑企业实际，要充分发挥每个人在应急状态下的作用，但不能只有职责，没有执行人，致使应急抢险工作不能正常进行。

我国应急预案体系经历了从“从无到有”、“从有到全”到“从全到优”的发展历程，实现里程碑式的历史跨越发展。针对目前应急预案体系中存在的许多问题以及新形势下我国应急管理面临的新形势与新挑战，未来我国至少需要在以下5个方面重点改进与完善现有应急预案体系：坚持差异化原则，构建立体化的应急预案体系；树立科学的基于风险评估的应急预案编制理念；健全以情景构建为主线的应急预案流程管理；完善以应急演练检验为重点的应急预案优化机制；提高以个性化服务为特征的应急预案数字化水平。

笔者觉得，在预案的编制过程中需要特别注意基本要素的全面描述，各类关键点位风险源的全面分析。应急预案需要在人员配备、各部门职责、应急设施、应急措施、应急物资及相关制度方面更为具体、细化，具有针对性、实用性和可操作性。应急响应机制要灵活，切实贴切企业级单位的实际情况。同时，还需要重视环境应急培训与演练，通过实战演练真正检验应急预案的有效性，从而更好地完善应急预案，把制定的应急预案落到实处。

参考文献

[1]国家环境保护总局.HJ 169-2004建设项目环境风险评价技术导则[S].2004

[2]董泽宇，宋劲松.我国应急预案体系建设与完善的思考[J].中国应急管理，2014，（11）：17-21

[3]国务院.国家突发环境事件应急预案（国办函[2014]119号）.2014年12月29日

作者简介：⋆尹洧：高级工程师，原北京市化学工业研究院总工；周小凡：高级工程师，原北京市环境保护局副总工，应急工作办公室主任；