依法治校背景下现代高校章程法治化建设：困境、归因及突破——基于福建省部分高校章程文本的分析与思考

施彦军

(华侨大学 校长办公室，福建 泉州 362021)



依法治校背景下现代高校章程法治化建设：困境、归因及突破
——基于福建省部分高校章程文本的分析与思考

施彦军

(华侨大学 校长办公室，福建 泉州 362021)

随着“依法治校”理念不断深入，现代高校法治治理日益重要且已被提上议程，而高校章程是现代高校法治治理的重要载体，因此高校章程自身法治化建设凸显重要性和关键性。尽管福建省部分高校已经创制了正式章程或章程(草案)，但不论是在高等教育管理实践中，还是在维护校内师生主体合法权益方面，其发挥作用甚微。基于此，文章通过对福建省部分高校章程文本的分析，从效力位阶、实体内容、程序操作以及监督实施层面找到问题所在，针对这些问题以及结合它们产生的原因，最终提出了现代高校章程法治化建设困境的突破路径。

依法治校；高校章程；法治化建设

21世纪以来，随着中国法治化进程的不断深入，作为当代社会最重要的缩影之一——高校，与此相关的治理模式也正悄然地从传统治理模式向现代治理模式转变，而现代高校的治理模式从根本上讲就是“依法治校”。它不仅关注现代高校治理过程中微观师生权利的保护，更强调和突出现代高校宏观制度规范的建设，而高校章程的建设无疑成为构建现代高校制度的重中之重。中共中央、国务院于2010年7月发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，其中就高校章程的建设提出了专门的要求，各类高等院校应依法建立健全并彰显其特色所在的章程与制度规范，要严格按照章程与制度规范的具体要求治理学校[1]。之后，教育部于2011年11月颁布《高等学校章程制定暂行办法》(教育部令第31号，以下简称《办法》)，具体细化了高校章程制定的各环节与内容要素，为各高校章程制定指明了方向。在此背景下，我国各高校章程建设工作进入了“大学宪法”时期。在这股春风的吹拂下，福建省部分高校已然创制并发布了正式的、成文的章程组织规范，例如厦门大学、福州大学、福建师范大学、武夷学院等；部分高校亦已制定了章程(核准稿或草案)，如华侨大学、福建农林大学等；当然，更多的高校章程还处在构思酝酿阶段。由此可见，福建省高校章程的建设尚处于初级阶段，其法治化建设的程度如何值得我们深思。

一、 现代高校章程法治化建设的现实困境

高校是国家教育法律、法规明确授权的社会组织，是承担人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承与创新四大功能的社会团体。章程是社会团体得以运行的最基本的规范依据，没有章程，则无以为社会团体。可以说，高校章程是现代高校内部行为实施的“最高法”，高校的各项规章制度都必须以章程为制定依据，否则无效。因此，高校章程自身建设是否法治化，不仅直接决定了现代高校制度是否具有合法性与合理性，同时也关系着各高校能否加快推进依法治校的进程。近年来，尽管福建省部分高校已经制定了章程或章程(草案)，但仍处于起步阶段，而对于现有的高校章程或草案文本而言，只要我们从法治化建设视角细心审视，就会发现这些既有的高校章程文本着实存在着不少法治瑕疵。

(一) 效力位阶层面：高校章程法律效力层次不明确，难以保障法律效力

高校章程法律效力层次是指高校章程在国家整个高等教育法律法规体系中的效力等级关系。从效力位阶上看，高校章程位于国家教育法律法规之下即“下位法”，同时又是一校之中的“最高法”——“大学宪法”，其“下位法”的法律效力层次主要通过章程的制定依据(法律法规)加以体现，而“大学宪法”法律效力层次则主要通过章程条文本身的宣誓予以彰显。然而，对福建省部分高校现有的章程或者章程(草案)条文进行审视，能将高校章程法律效力层次明确化的少之又少。

尽管现有的高校章程条文中都提出制定依据，明确了“下位法”的效力层次，但由于我国目前教育法律体系尚未对高校章程的“上位法”(制定依据)做出明确规范，因而福建省现有的高校章程条文在表述制定依据时不尽相同，缺乏明确的法律效力来源。譬如《厦门大学章程》规定“依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等国家法律法规，结合学校实际，制定本章程”；《福建师范大学章程》规定“根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》及《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规和规章，结合学校实际，制定本章程”；《华侨大学章程》(核准稿)规定“根据《中华人民共和国教育法》，《中华人民共和国高等教育法》，《中华人民共和国教师法》，中共中央、国务院批复《关于进一步办好暨南大学和华侨大学的意见》(〔1983〕24号)，中共教育部党组《关于华侨大学、暨南大学继续实行校长负责制的复函》(教党函〔1998〕13号)和教育部《高等学校章程制定暂行办法》等有关法律法规和文件精神，制定本章程”。由此可见，不同高校所制定章程的依据各不相同，既有法律(按照法律所调整的内容不同，有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教师法》等)、法规以及规章，也有中央、国家及部门规范性文件，这就使得高校章程的法律效力来源不明，在司法实践中，各种教育规范极容易与高校章程发生冲突。

当然，现代高校章程完整的法律效力层次最重要的体现还在于一校之中的“最高法”，其法律效力层次理应在高校章程条文中加以明示并给予充分肯定。由于“最高法”是“高校校规”制定的依据，高校的任何规章制度都不能有违“最高法”的规定，否则其将失去规范效力。然而就福建省现有高校章程文本考察，几乎找不到专门的条文就“最高法”的法律效力层次像宪法自身法律地位那样做详细阐述，再加上我国高校特殊的校情正处于先有“校规”后有“章程”阶段[2]，致使高校章程“最高法”的法律效力层次很难在高校实际运行中体现出来。

(二) 实体内容层面：高校章程内外部关系规定过于抽象，缺乏可操作性

由于现代高校制度是一个事关高校与政府、高校与社会关系以及高校内部治理结构的有机整合体，而高校章程不仅是现代高校制度的重要介质，而且是现代高校制度的具体表现形式，因而高校章程应涵盖高校内外部法律关系。高校内外部法律关系是指高校同内外部相关法律关系主体的权利与义务关系，内部法律关系主要包括高校内部行政权力与学术权力以及高校与师生之间的关系等，外部法律关系则主要涉及高校与政府、高校与社会、高校与其他兄弟院校的管理、交流与协助关系等[3]。现代高校不仅肩负着培养人才与科学研究的重要职责，同时还要承担服务社会与文化传承创新的历史使命，这就使得高校在国家各类主体中具有特殊的地位，不可避免地会与“政府”扯上关系，当然也会与社会上各种主体发生各种各样的关系。根据《中华人民共和国高等教育法》规定，政府为公立高等学校的举办者，而高校则是具体实施高等教育的办学者，关于举办者与办学者之间的权利义务关系及其举办者的行政管理权与办学者的自主办学权二者的界限如何划分，二者的关系如何维持，都应当在高校章程中予以具体规定。当然，关于高校内部的行政权力与学术权力之间的利益关系如何处理以及涉及高校损害师生合法权利如何救济等，亦应在高校章程中明确具体化，不能以简单而抽象的方式加以规定。

反过来，从福建省现有部分高校章程文本内容来看，关于高校内外部法律关系的规定，可谓是简单而抽象。具体来说，有些章程只是笼统地规定高校与政府、其他科研机构及企业、校友之间的关系，而对外部主体如何参与高校的管理根本不提。如《厦门大学章程》规定“学校由国家举办，国务院教育行政部门主管，国务院教育行政部门、福建省人民政府和厦门市人民政府共建。举办者、主管部门和共建者支持学校依照法律和本章程自主办学”；又如《福建师范大学章程》规定“学校由福建省人民政府举办，福建省人民政府对学校进行宏观指导、依法监督，为学校提供办学经费，保障办学的基本条件，支持学校依照法律、法规和学校章程自主办学，保护学校的合法权益”；再如《武夷学院章程》规定“学校积极与校外科研机构和企业开展合作，共建研究基地和教学实体、互聘人员、联合培养学生等”。有些章程压根就不涉及外部法律关系。还有些章程对师生的权利义务有所体现，但对损害师生权利的救济规定过于抽象。如《福州大学章程》规定“学校建立完善教职工权益保护机制，依托校工会设立教职工申诉机构，受理教职工申诉，维护教职工合法权益”；又如《华侨大学章程》(核准稿)规定“对纪律处分和涉及自身利益的相关决定提出异议和申诉”。

高校章程对高校内外部法律关系规定过于抽象，缺乏可操作性，从源头上为相关“高校校规”建立的缺失埋下了隐患，久而久之，无疑将会给校内外各主体合法权益带来更大的侵害，且会造成高校内部运行管理混乱的局面。

(三) 程序操作层面：高校章程中程序性条文缺失，无法保证实体公正

程序是正义的“蒙眼布”，实体正义的实现需要程序正义做后盾，程序正义被视为“看得见的正义”[4]。所谓的“看得见的正义”是指裁判过程的公平和法律程序的正义。现代高校法治可以说是通过程序正义实现的法治，是以正当程序进行抗辩、严格限制高校行政权力滥用的法治。而高校章程作为“大学宪法”，其程序性条文内容的重要地位应得以体现，事实上，近年来大学生多次起诉高校并最终胜诉的案件足以说明程序正义在现代高校教育管理领域中的地位。

纵观福建省部分高校已制定的章程或者章程(草案)，着实存在程序性规范条文严重缺失的现象，章程中绝大部分的条款都是针对高校系列管理的实体内容而展开的,而对行政权力的限制行使以及相关主体权利救济程序方面的规定有的一笔带过(如《福建师范大学章程》，该章程规定“全委会由常委会召集，必须有三分之二以上委员到会方能召开。表决事项时，以超过应到会委员人数的半数同意为通过”“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及学院主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2”，通篇也就只有这两处程序规范，对章程的修改程序并未提及)，有的只字未提(如《厦门大学章程》，该章程几乎没有程序性规范条文的存在，通篇全是相关主体的权利义务规范),即便部分章程有所规定，也大多是在章程的结尾或者附则条文中就章程的修改程序进行简要提及[5](如《莆田学院章程》规定“本章程的制定和修改须提交教职工代表大会讨论，经校长办公会讨论审议后，由党委会讨论审定，报福建省教育厅核准”)，但章程在什么情况下启动修改程序、由谁提议、章程修改如何通过等具体程序问题未加涉及。

高校章程中程序性规范条文的缺失，其在规范程度上将可能使高校章程本身失去正当程序性与民主性根基，无法保证相关权利主体的实体正当性，这样很难赢得社会大众的认可和校内广大师生的自觉践行。

(四) 监督实施层面：高校章程监督实施机制欠缺，难以保证实施效果

高校章程作为高校的“最高法”，只有通过校内外相关主体的有效执行，其法律效力才能充分体现出来；倘若高校章程创制出来以后不能被执行，那它就只能作为理论和文本层面意义的“最高法”形式而存在，如同一堆废纸，没有任何实际意义。要想使高校章程文本在高校实际教育管理过程中发挥应有的法律效力作用，我们就必须在章程文本中专门规定监督章程实施的机构，形成有效的监督实施机制；就必须在章程文本中明确规定有权处理违反章程内容规定的管理行为与办学活动，切实维护高校章程的法律效力。而《办法》第三十条也规定：“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”，该规定的出台无疑为现代高校章程如何监督实施提供了可行性思路。

但是，就目前福建省部分高校已出台的章程文本或者章程(草案或核准稿)来看，大都没有对高校章程监督实施的主体(机构)或者相关监督实施制度做出明确而细致的规定(例如《厦门大学章程》《福州大学章程》《福建师范大学章程》《武夷学院章程》等)，只有一部章程对此有相关规定(如《莆田学院章程》规定“学校办公室监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为和活动的举报和投诉”)。

在实践运行中，高校章程监督实施的责任主体往往落在教职工代表大会以及纪检监察部门身上，由于高校的领导体制主要是党委领导下的校长负责制，党政领导权力过度膨胀，致使目前福建省部分高校章程监督实施流于形式，实施效果根本无法保障。

二、 现代高校章程法治化建设现实困境的归因分析

任何事物的发生发展都有原因可循，既没有“无果之因”，也没有“无因之果”。在依法治校的大背景下，高校章程法治化建设之所以会暴露出众多法治问题，只要我们运用法治思维悉心查找，就不难发现法治问题背后隐藏着较为深层次的原因，其主要分析归纳如下。

(一) “行政权力主导”型的高等教育管理体制影响深远

现代高校章程法治化建设之路之所以不畅，当然是与我国传统“行政权力主导”型的高等教育管理机制分不开的。在高等教育管理体制中，高校内部主要有行政权力与学术权力两大权力主体，所谓的“行政权力主导”型的高等教育管理体制就是在高校内部行政权力决定学术权力以及其他权力，占主导地位；而学术权力及其他权力受制、服务于行政权力，占次要地位或从属地位。新中国成立后，我国高校教育管理体制主要借鉴苏联模式，该模式强调“政府对高等学校实行集中统一管理，行政权力是最高权力的主导”，这就使得学术权力及其他权力曾长期被高校领导层所轻视甚至忽视。直到20世纪80年代，中央倡导高等教育管理体制改革，要求各高校应建立学术委员会与学位委员会，要邀请部分学术权威来参与高校学术性事务的研讨和决策，然而这些学术性主体并未独立，仍然依附于行政权力主体，其学术权力未能切实充分发挥应有作用。再后来，不论是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》中提出的“高等学校办学自主权”，还是21世纪以来提出“依法治校”思想，再或是十八届四中全会进一步凝练的较为成熟的法治理念，均未从根本上转变“行政权力主导”型的高等教育管理体制。

就拿福建省来说，政府权力对高校的影响异常明显，有些高校一经政府设立就肩负着特殊的历史使命(如华侨大学)；有些高校是政府为了促进当地经济文化发展而成立的，通常是政府在原来院校的基础上通过升格、重组、合并等方式所建的新升本科院校(如莆田学院、武夷学院、龙岩学院等)，且数量较多。不论是哪种性质的高校，也不论是出于何种目的成立的，政府的行政权力都对当前高校教育管理产生了深远的影响，致使目前福建省高校仍然采取“行政权力主导”型的教育管理体制，具体表现在高校章程文本里就是重点突出各种职能机构(如党代会、校长、学术委员会、教务委员会、学位委员会)的职责，很少提及甚至忽略高校内外部法律关系的规制，尤其是对能够突显现代高校制度灵魂的“教授治校”制度根本未能明确规范。

(二) 高校教育管理人员法治意识欠缺

“法制”和“法治”二者均是法律文化中不可或缺的重要内容，无论是“法制”，还是“法治”，只有实施到位，二者才能相互发生作用，才能发挥出它们应有的法律价值。高校法治化的实施，不得不依赖于作为主体的“人”充分发挥主观能动性，尤其是对法律与法治的理解程度以及采取什么样的社会行为模式。所谓的“法治意识”是指人们熟知法律、信仰法律且能够自觉按照法治精神来评判与把握自身的行为[6]。高校教育管理人员作为“依法治校”方略的主要实施主体，身上肩负着创制高校章程的重要使命，因而他们是否具有法治意识与法治思维直接关系着高校章程法治化建设水平的高低。尽管我们不能主观臆断地认为，具有较高法治意识与较强法治思维的高校教育管理人员就一定能够创制出合乎法律规范且具有较高法治色彩浓度的高校章程，但与缺乏法治意识与法治思维的管理人员相比，至少在一定的法律层面，他们所创制的高校章程能够经得起相关法律法规的推敲与检验。从效力位阶来看，“高校章程”不同于“高校校规”，“高校章程”属于“高校校规”的上位法，“高校校规”须严格依照“高校章程”而制定。由于对“高校章程”和“高校校规”法律内涵层次理解的不同，当前福建省部分高校出现“文本上的章程，运行中的校规”或者“有校规而无章程，用校规代替章程”的局面也就不足为奇了。

此外，福建省部分高校现有章程的起草制定主体，通常是高校相关职能部门(主要有校长办公室、发展规划处、纪检监察办公室、工会等)，如《华侨大学章程》(核准稿)是由发展规划处的工作人员起草的；而高校章程的最终解释权主体主要有校党委常委会(如《福建师范大学章程》《福州大学章程》等)、学校党委会(如《莆田学院章程》《厦门大学章程》等)以及校长办公会议(如《华侨大学章程》(核准稿))等。不论是起草制定主体还是最终解释主体，他们中大多数都不具有与法律相关的专业素养，严重缺乏法治意识与法治思维，对权力、权利、义务、职责、程序等法律概念及具体法理要求不理解或者理解不深，因而在起草制定或解释章程过程中，要么按照自己的主观意愿或大篇幅照搬他校做法进行起草制定，要么字面解释、空洞解释等，这些事实的存在也是当下福建省部分高校章程出现法治问题的重要影响因素。

(三) 国家教育法律法规对高校相关权利界定的不确定性

如今，尽管部分高校都已创制了属于自己的章程，但在实施过程中难免还会碰到为数不少的法律盲区和各种各样的官司。例如高校究竟有没有诉讼主体资格，如果有，那么高校是作为民事主体资格出现，还是作为行政主体资格应诉，再或是作为第三主体资格参与诉讼，这些问题一直都是教育界和司法界争论的焦点问题。由于上述问题的无法定论致使高校章程在制定与实施过程中难以入手,再加上国家相关教育法律法规对高校相关权利界定的不确定性，更加剧了高校章程明确界定与诉讼相关的一系列权利义务关系(如高校章程对惩罚权的具体规定)的难度，几起大家熟知的由学生向高校发起的诉讼案件(如田永诉讼北京科技大学拒发毕业证书案件、刘燕文诉北京大学不授予博士学位案件等)正说明了这些问题。

此外，高校到底享不享有开除学生学籍的惩戒权力，大学生的受教育权以及与此相关的权利究竟应不应该纳入司法审查范围,国家相关教育法律法规对此也没有明确界定，因而高校章程也就无法对此做出明确规定。如《莆田学院章程》第四十六条规定“对学校给予的处分或者处理有异议的可向学校、上级教育行政主管部门提出申诉”，又如《华侨大学章程》(核准稿)第五十三条规定“对纪律处分和涉及自身利益的相关决定提出异议和申诉”。可见，在很大程度上，国家教育法律法规对相关权利界定的不确定性确实阻碍了高校章程法治化建设进程。

三、 现代高校章程法治化建设困境的突破路径

现代高校章程法治化建设过程中暴露出的诸多法治缺陷，不仅损害了校内外相关主体的合法权益，而且难以维护高校章程作为一校之中“最高法”或“根本法”的法律地位，更有违背国家倡导“依法治校”的法治原则与法治理念之嫌疑。针对诸多的法治缺陷并结合其成因，我们必须且一定能够找到现代高校章程法治化建设困境的突破路径，进而建立健全合法有效且能得以充分实施的现代高校章程。

(一) 积极邀请国内外立法专家来校辅导，增强高校章程建设主体的法治意识与法治思维

现代高校章程法治化建设是一个庞大而复杂的系统工程，并不是高校中任意一个教育管理人员所能驾驭的，而是只有具备较高的规范建设理论水平和技术的专业人士才有可能完成这项系统工程。建设主体在建设高校章程时选择什么样的形式、结构与内容直接关系着高校章程法治化建设的整体质量与水平。建设主体要想创制出合法有效的高校章程，首要的是提高章程创制的理论水平，尤其是立法知识。虽然高校章程的建设与法的建设有所不同，但二者毕竟具有较高的相通性，因此，提高建设主体的立法知识，增强他们的法治意识与法治思维，无疑会对高校章程法治化建设的顺利进行起到积极作用。

高校可以邀请国内外著名的立法专家或多年从事立法研究的科研人员来校辅导,增强现代高校章程建设主体的法治意识与法治思维。其具体表现为：一是邀请国内外著名立法专家来校讲学，侧重讲解部门法的具体的立法环节、多年来在立法实践中积累的经验与教训及其具体的操作方法等，让高校章程建设主体掌握较丰富的立法实践操作经验；二是邀请多年从事立法理论研究的科研人员做报告，侧重讲解立法背景、立法功能、立法主体、立法权、立法行为、立法程序、立法质量等内容，让高校章程建设主体掌握较深厚的立法理论知识；三是利用现有的法律资源提高建设主体的相关法律知识。由于现代高校章程涉及的内容众多，有些内容难免会与部门法发生这样那样的联系，好在福建省大部分高校都设有法学院系，建设主体可以充分利用现有的法律资源来丰富自己的法律知识。

(二) 建立“教授治学”制度规范，有效弥补“校长治校”的不足

教授是高校的高端人才，代表高校教学科研的最高水平，是现代高校实现跨越式发展与内涵式发展的中坚力量，那么“教授治学”的合理性与可能性理所当然是由学术问题的专业性和高深性来决定的。可以说，“教授治学”是教授参与高校教育管理的重要途径，是“校长治校”模式缺陷的有效弥补，更是现代高校在学术领域治理的必然发展趋势。由于高校章程是现代高校之“根本法”，是高校之最高行动纲领与基本行为依据，因此有必要建立“教授治学”制度规范。该制度规范主要包括以下三个方面。一是教授治教学。教学仍然是高校培育人才的主渠道，高校教学质量的高低直接决定着高校教育质量的高低。因此，为了提升高等教育教学水平，保证高等教育质量，就须让教授直接参与本硕博教学过程，赋予教授对学生培养方案设定、课程设置、教学组织形式创新等方面的决策权。二是教授治学科。学科建设是高校生存发展的生命线，而高质量的学科建设就必须依靠该领域的学术带头人形成学科建设团队，充分发挥团队成员的优势力量，这就决定了教授理应在学科宏观发展规划、专业设置、硕博点申报、教师职称评定等方面享有决策权。三是教授治学术。治学术就要增强学术实力，坚持学术公认标准，严格遵守学术道德规范，要完成这项任务，就必须赋予教授相应的权威，允许相关组织机构具体制定操作性强的制度规范，坚持以学术真理为标准，真正形成学术自由之良好风气。

(三) 明确细化高校内外部法律关系，保障高校内外主体的合法权益

众所周知，宪法是一张写着人民权利的纸，意思是说宪法是人民权利最重要的保障[7]。高校章程作为高校“宪法”，理应保障校内外各相关主体的权利，这就要求高校章程必须细化内外部法律关系，可以从以下两个方面进行着手。

其一，明确高校自主管理权(高校外部法律关系)。高校自主管理权是指各高校在国家教育法律法规规定的基础上，结合自身的实际情况，对高校内部事务进行自主决策、执行以及承担责任的资格。自主管理权是现代高校自治的权力来源，按照高校自主管理权的内涵分析，高校事项只要不违反国家教育法律法规的强制性规定，就都属于高校自主管理的范围。从国家现有的教育法律法规规定来看，现代高校享有自主办学权(高校章程要细化专业设置、教学、科研与社会服务、对外交流合作等方面的规定)、自主管理权(高校章程应主要从机构设置与人事管理、内部管理具体规章制度、教师和学生管理等方面进行细化规定)等多项自主内容。尽管高校有许多自主管理事项，但高校是社会发展的产物，在教育管理过程中免不了会与高校外部法律关系主体政府以及其他社会机构打交道，也就会产生相关的权利义务关系。关于高校与政府的关系，高校章程应明确高校行使自由裁量权的合理性与合法性以及政府不得以任何理由非法干涉或者剥夺高校自主管理权等；关于高校与社会机构的关系，高校章程应基于高校自主管理权“不受社会非法干预”原则，明确建立与其他社会机构合作、支持与服务制度。

其二，明确高校内部师生主体的权利(高校内部法律关系)。高校内部主体是现代高校自主管理权行使的主要对象，也是高校作为法律法规授权组织行使抽象行政行为或者具体行政行为的行政相对人。在高校内部法律关系中，高校内部师生主体用法律赋予的法定权利对抗高校教育管理者，高校教育管理者要重视高校内部师生主体的法定权利，应当在高校章程中给予明确与细化。此外，高校教育管理权力在运行过程中就内部师生主体权利的限制义务的设定以及其他管理决策的出台都要严格按照“法律保留”原则在高校章程中予以具体化，否则，高校章程将是一张毫无意义的废纸。

(四) 设定正当法律程序，保障相关主体公平实现实体权利

高校章程不仅是高校的实体法，也是高校的程序法。但是这里所指的“程序法”不同于部门法意义上的程序法(如民事诉讼法、刑事诉讼法等)，而是将“程序法治”原则贯穿于校内外各组织、师生权利、教育管理权力实际运行中的“程序法”。程序法治原则既是依法行政的必备要件，也是高等教育管理领域所必须坚持的法治精神，而现代高校治理是通过高校章程的实施来实现的法治，也是通过程序正义实现的法治。因此，高校章程不仅要以实体法的形式明确规范校内外各相关主体的权利义务，而且还要以“程序法”的形式明确设定高校教育管理者行使各项权力的正当法律程序，并将其视为现代高校教育管理领域里的“行政程序法”。

为此，作为程序法意义上的现代高校章程理应明确几项重要的正当法律程序。一是高校章程修改的正当法律程序。高校章程的修改是对高校章程内容规范违反国家最新法律法规的规定以及与高校实际管理运行产生严重脱节的部分做出适当的必要的修改，只有通过正当法律程序做出的修改，才有可能获得校内外各主体的广泛认可。因此，有关高校章程修改的条文应明确修改主体(什么主体有权修改章程)、修改程序(章程修改会议须有多少成员出席才有效，多少成员赞同方能通过章程修改)、章程修正案的发布渠道等要素。二是高校重大行政决策的正当法律程序。凡是校方做出对校内外影响重大的或者与全校师生切身利益相关的事项时都应当使用重大行政决策的正当法律程序，对此，高校章程有必要设专款进行规定。高校重大行政决策的正当法律程序主要有决策规划程序、调查程序、听证程序、可行性论证程序、咨询与协商程序、审议与审批程序、公布和备案程序等。三是高校一般事务处理的正当法律程序。高校一般事务处理虽然不像高校重大行政决策那样涉及人员众多、范围广泛，但这些事务处理不好同样会损害师生合法权利以及减缓依法治校的进程，因而高校章程中也应设定听证制度、告知制度、公开制度、证据制度、回避制度、时效制度等一般事务处理的正当法律程序。四是高校师生申诉的正当法律程序。申诉权是宪法赋予高校师生的法定权利，是一种权利受侵害而得以救济的程序权利，对此，高校应该充分尊重和维护师生的申诉权，比如校内如何申诉、校外如何复议与诉讼等这些均应在高校章程中予以体现。

(五) 建立健全监督实施机制，保证现代高校章程实施到位

制度规范是形成监督机制的前提，监督机制是制度规范有效实施的强力保证。高校章程作为高校“最高法”，只有得到有效的实施或执行，才能维护其应有的法律层次效力。高校要想保证章程有效实施到位，就必须建立健全高校章程监督实施机制，可以从以下几点着手。其一，高校要根据国家法律法规制定和完善高校章程创制的程序，严格按照正当法律程序创制高校章程，充分发挥民主参与的力量，增强创制过程的民主性，进一步落实民主监督。其二，高校章程要明确规定章程实施或执行情况的具体监督管理机构，要明确与细化章程监督的有效原则，审核高校内部各种规章制度与现有章程内容规定相冲突的制度规范，违反章程规定的处理与责任等。监督管理机构要做到客观公正，发现一起，处理一起，绝不姑息，从而为现代高校进行依法治理提供机制上的保障。其三，高校可以尝试引入独立于校内各主体及教育主管部门的其他社会主体进行监督。其他社会主体的监督应是一个综合性监督主体，其成员构成要有代表性，主要包括教育主管部门代表、高校相关利益群体代表、行业专家代表等[8]。由于其他社会主体的监督具有较大的独立性，所以它更能从较为客观公正的立场来监督高校章程的实施或执行情况，从而有利于真正保证高校章程实施到位。

高校章程是现代高校教育管理制度的载体，是现代高校法治治理的基本依据，预示着现代高校未来发展的前景。可以说，没有章程的高校是高等教育管理体制不完善的高校。现代高校章程法治化建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及诸多系统要素，其法治化建设可能会经历相对较长的过程。要想尽快建立合法有效且能得以充分实施的现代高校章程，我们必须深省目前高校章程建设的法治困境，就必须沉思现代高校教育管理的理念脉络，只有牢牢抓住“依法治校”的法治理念，才能找到现代高校章程法治化建设困境的突破口，也才有可能缩短现代高校章程法治化建设的漫长过程，进而实现高校章程的终极价值目标——现代高校法治治理。

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(责任编辑刘伦)

Legal Construction of Modern University Charter under the Background of Managing University by Law:Difficulties, Attributions and Breakthrough——Analysis and Thoughts Based on the Text of Some University Charters in Fujian Province

SHIYanjun

(President’s Office, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

With the ideal of “managing the university by law” deepening, the govern of the modern universities by law turns to be more and more important, and has been put on the agenda. University charter is an important carrier of the governing of the modern universities by law, therefore, the legal construction of university charter becomes important and crucial. Although formal charters or charter drafts are made by some universities in Fujian Province, they exert limited influence in the management practice of the higher education and in protecting the legitimate rights and interests of teachers and students. Based on the analysis of some universities’ charter text, the article finds the problems from the perspectives of the effectiveness of rank, the entity content, program operation and supervising implementation. Finally, breakthrough path is proposed to help universities to leave the predicaments of the legal construction of the modern university charters.

managing university by law; university charter; legal construction

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.011

2015-10-08

福建省教育厅科研项目(JA13037S)

施彦军，助理研究员，从事高等教育政策法规、高校学生工作管理、高校教育管理、高校信访理论与实践研究。

G647

A

1673-8381(2016)03-0079-08

网络出版时间: 2016-04-17

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0925.022.html