大学章程制定的几个基本理论问题探讨

2016-03-18罗泽意

高校教育管理 2016年3期

关键词：章程相关者权力

罗泽意，何　蓉

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

大学章程制定的几个基本理论问题探讨

罗泽意，何蓉

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

大学章程是现代大学的“宪法”，其本质应当是利益相关者意志的体现。大学章程的制定权大于大学章程本身，其实质是大学所有利益相关者意志的博弈和表现形态，是一种主权者所驾驭的、用以实现其根本意志的具体的、制度化的权力。大学章程的制定主体则是大学章程制定权得以运行的首要元素。它必然是利益相关者的联合体，而并非仅囿于大学内部。大学章程的制定应当遵循民主、自由、以人为本和权力制约原则。

大学章程；本质；章程制定权；章程制定主体；原则

大学章程建设是现代大学制度建设的重要内容。当前国内许多大学制定了自己的大学章程。但是，无论是理论界还是高校本身对它的认识却似乎仍然犹如“雾里看花”，似有所知，细想却又模糊不清。这些模糊认识主要源于对大学章程的本质、制定权、制定主体和制定原则缺乏系统的清晰把握。在此种情况之下，探讨大学章程的本质、对大学章程制定的相关基本问题进行学理性探讨，对现阶段的大学章程建设具有重要意义。

一、大学章程的本质

大学章程是一个历史性的动态概念，随着社会环境和大学的发展进行演进[1]。大学章程虽然需要根据内外部环境的变化进行动态发展，但是大学章程中的那些根本性质是其自身组成要素之间相对稳定的内在联系，由大学章程本身所具有的特殊矛盾构成，从总体上规定了大学章程的性能和发展方向。

一般而言，学术界普遍赞成大学发端于西方的中世纪。但是中世纪的西方教会势力非常庞大，教育作为统治阶级巩固统治的手段基本上由教会所垄断。同样，中世纪大学也大多被教会通过托钵会等形式所控制。如英国最为古老的牛津大学和剑桥大学早期都有教会的资助，受教会控制。而大学的校长也多由主教担任。但随着世俗权力的逐渐崛起，国王在各方面的权力都得到极大扩展。如1553年，英国国会通过《至尊法案》宣布国王是英国教会的最高首领。从1563年起，英国所有的毕业生都要参加至尊宣誓以作为服从正统国教的证据。后来，英国皇室还要求根据申请人对国教的态度来决定是否授予学位，甚至发展到不信奉国教者不能入学。在世俗权力与教皇权力的竞争与较量中，教皇和国王都将大学视为巩固统治的工具，为了标识自己对大学的统治权，他们纷纷向大学颁发各自的特许状或各自制订相应的大学章程。他们希望能够通过特许状或者大学章程赋予大学各种特权达到拉拢大学、期望大学站在有利于自己一边的目的。

西方国家很多大学的章程都是根据特许状而制定的。可以说特许状是大学章程的雏形或者初始载体。所以从历史演进的角度看，大学章程有两个主要的历史渊源：其一是教皇颁发的特许状；其二是国王颁发的特许状。教皇和国王所颁发的特许状基本都包含特许大学“自主开设课程、聘请教师、制定学术标准”等内容。如弗里德里希(Friedrich Wilhelm Ludwig)一世1155年应博洛尼亚大学师生的请求而颁布的《完全居住法》的相关规定就授予了学者和学生具有在城市中居住和自由活动的权利[2]。1231年，教皇格列高利九世(PopeGregoryⅨ)颁布的《大宪章》则一定程度上赋予了大学自我管理的权力，使大学在学术和管理方面的自治权力合法化[1]。此外，该宪章还赋予了大学师生罢课权和迁徙权。英国著名的剑桥大学就是这样的，13世纪的巴黎大学也通过教皇的授权获得了包括“大学罢课权、授予制订大学规章制度的权力和惩罚违反规章制度者的权力、限制教堂教务长和主教管理大学事务”等一系列的特权。当然，有人或许会说中国历史上也有大学章程。如由梁启超参照日本和西方学制负责起草的《钦定京师大学堂章程》。《钦定京师大学堂章程》规定了大学的办学宗旨、课程、管理、教师、学生等相关内容。但由于京师大学堂当时既是全国最高学府又是最高教育行政机关，所以该章程的效用范围和力度都和现代意义上的大学章程有很大区别。与其说是大学章程还不如说是一部高等教育法，实际上起着规范全国高等教育办学机构的作用。

现代意义上的大学章程是大学在取得统治者一定的自主权授予之后的事情。因此，从大学章程的历史演进过程看，西方大学章程的本质也可以从两个方面进行归纳：一是神的意志体现；二是君王意志体现。那些由教皇颁布特许状而建立的大学，其特许状中必然带有“神的旨意”的色彩。而那些由世俗君王颁布特许状而建立的大学，其特许状也必然带有“君王意志”的色彩。

虽然特许状是大学章程的初始载体，但是现代大学章程已经和特许状有着本质的区别。它已经成为对外宣布大学自治权，对内进行学校管理的“宪章”。它既需要考虑现行法律的规约，又需要考虑本校的实际，是反映所有利益相关者意志的文本契约。

近一百多年以来，在政治论哲学的指导下，大学不断向“黄金岛”嬗变，逐渐演变成为由许多利益相关者组成的利益共生体。利益共生体中的利益共生关系在共生过程中促使利益相关者与大学间的利益相关性程度越来越紧密的同时，也使得大学各利益相关者共同推进大学的进化和发展。

所以，大学章程的本质应当是利益相关者意志的体现。同其他学校内部的规章制度相比，大学章程不仅体现了大学内部各种利益相关者的力量对比，还体现了大学组织作为一个整体同外部利益相关者的利益博弈关系和力量对比关系。也正是因为如此，才有学者做出了“大学章程是连接大学内外制度的纽带, 具有高于大学本身的法律效力”[1]的论断。与此同时，由于大学章程还体现了大学内部各种利益相关者的力量对比，是大学内部各利益相关者关于大学价值和利益的分配契约，所以它又是大学的“宪章”。

因此，大学章程虽然在一定程度上会体现统治者的意志，但其本质的利益相关者意志论应当说是揭示了大学章程质的规定性，因为统治者本身也被包含在利益相关者之中。它须是经过共同体相关利益者充分协商、广泛参与制定出来的[3]。

二、大学章程的制定权

虽然我国已经有几十所高校制定了大学章程，还有部分高校正在制定自己的大学章程，但很少有学者专门对大学章程的制定权进行深入而详尽的研究。无论是理论界还是高校本身对它的认识仍然犹如“雾里看花”，似有所知，细想却又模糊不清。因此，研究大学章程制定权的概念不仅有助于从历史和现实两个角度认识大学章程的真正价值，为大学章程的规范与大学行为的协调提供理论依据，还有助于厘清大学章程制定的主体、大学章程制定权的行使等基本理论问题。

大学章程的制定权是大学章程的制定主体按照一定原则创造作为一所大学“宪章”的大学章程的一种权力。如同制宪权那样，从抽象的角度看，它可以被视作一种价值体系，既包括制定大学章程的事实的力量，又包括大学章程正当化的权威与价值。因此，大学章程的制定权也具有两个方面的属性：其一是事实上创造的力量；其二是将大学章程加以正当化的权威性，即制定的大学章程具有合法性与现实基础*权宁星在其《宪法学原论》中认为宪法的制定权具有两个方面的属性：其一是事实上创造的力量；其二是将大学章程加以正当化的权威性。此处借鉴宪法学的相关知识，认为大学章程的制定权也具有这两方面的属性。。这两个方面的属性从逻辑上讲实际上包含大学章程制定权的两个重要领域：价值领域和规范、事实领域。完整的大学章程制定权的性质应该是由这两个方面的领域所构成。二者有着密切联系却各自又有着不同的指向和内涵。大学章程制定权的价值领域体现的是大学自治、自由的理想目标和内在精神信念；而规范和事实领域则表现为大学章程制定权的实际存在形态及其运作。对于大学章程的制定权而言，价值领域和规范、事实领域的双层结构缺一不可。价值领域的大学章程制定权不仅蕴含着大学对自身的理解、信念和感悟，还蕴含着大学自身对大学与政府间、大学与社会间关系的合理定位以及大学对自治、自由的追求和信仰。所以，大学章程制定权必然涉及价值领域的内容。而从规范和事实领域来看，大学章程制定权实质上是大学所有利益相关者意志的博弈和表现形态，是一种主权者所驾驭的、用以实现其根本意志的具体的、制度化的权力。规范和事实是大学章程实际存在形态及其运作过程的结果，也是大学章程的现实意义所在。因此，它也是大学章程制定权不可或缺的一部分。

关于大学章程的制定权，这里还需要讨论两个重要问题：其一是大学章程制定权与大学章程及大学其他规章制度三者的关系问题；其二是大学章程的制定权超脱于大学还是存于大学内部的问题。这两个问题的讨论都将十分有助于进一步加深对大学章程制定权性质的理解。

从大学与作为大学章程初始载体的特许状的起源来看，大学的诞生明显要先于特许状。从大学一词的词源上追究，“University”本意是指行会，并且其内部成员通常将它认定是以知识为核心愿景和凝结核心的学者行会，是以学问为职业的教师和学生组成的行会[4]。由此看来，大学本身要先于大学章程产生。可以想象，大学作为一个行会存在时，必然有它的行业内部规约。这些内部规约应当就是原始的大学内部的规章制度。从“大学先于特许状产生”的历史事实似乎可以得出一个这样的结论：大学规章制度与外部的教权及王权无关。因为教权和王权还没有将触角伸入大学内部的时候大学已经产生，并有了自己的内部规章制度。根据这个结论和前文“特许状是大学章程的初始载体”的论断，我们似乎又可以推导出另一个结论，那就是“大学章程及大学其他规章制度要大于大学章程制定权”。但是，这个推断结果忽视了一个重要的问题，那就是特许状的获得才使这些行会大学获得特权和合法性。无论是在教权高于一切的时代，还是教权和王权相互博弈的时代，又或是世俗王权战胜教权取得领导地位的时代，统治阶级都有着巨大的将大学的规章制度加以正当化的权威性。如果大学的规章制度被统治者所否定，那它们将很难具有合法性和现实基础。而将大学章程加以正当化的权威性恰恰是大学章程制定权的两个属性之一。显而易见，大学章程的制定权要大于大学章程本身。

此外，大学章程对大学来说类似于宪法，但毕竟不是宪法，还需要体现很多大学外部利益相关者的意志。如果肯定大学章程的本质是利益相关者意志的体现，那么结论就很容易得出。由于包括政府在内的众多外部利益相关者的意志和干预，大学章程的制定权必然超脱于大学本身。尤其是在公立高校，政府还是大学的最大出资人。并且，政府作为“政治共同体”的执行机构和核心代表，没有政府的支持，大学章程的正当化的权威性将受到巨大挑战，甚至失败。因为大学章程不仅是处理大学内部事务的纲绳，还是大学处理其与外部关系的基本依据之一。

三、大学章程的制定主体

大学章程制的制定主体是指大学章程制定过程中所有直接或者间接参与者的总称，因此涵盖范围非常之广。《中华人民共和国高等教育法》对于大学章程的制定权和大学章程的制定主体无明确规定。目前其他法律也未见明确规定享有章程制定权的机构或人员。

探讨大学章程制定权首先要讨论的就是制定主体问题。因为制定主体的合理性将在很大程度上影响大学章程的合法性和科学性，决定大学章程的运行效果和效率。

有学者归纳了大学章程制定主体的呈现形式，认为主要包括大学成员代表会议、大学决策机构、大学党委三种；并且进一步认为，大学章程的制定主体——大学的相对独立性和法人身份以及大学章程自身的法律属性，决定了大学章程的制定主体归属于大学内部[5]。也有学者依据法治说理论和功能说理论将大学章程的制定主体划分为决策主体(依法有权进行章程制定的机构或人员)和影响主体(有权进行或实际参与章程制定活动的机关或人员)两类。虽然，根据相关法律规章可以推定大学举办者是大学章程的制定主体，当前人大及其常委会、政府和大学都在履行制定大学章程的职能。但是，只有大学作为大学章程的制定主体，才可能充分体现大学办学主体的地位[6]。这是两种对大学章程制定主体的研究中比较具有代表性的观点，但是，如果以大学章程制定权的本质作为逻辑起点来进行纯粹的逻辑推演，似乎此两种观点都具有一定的局限性。

第一种观点认为大学章程的制定主体——大学的相对独立性和法人身份以及大学章程自身的法律属性决定了大学章程制定主体归属于大学内部显然不太合适。古老大学具有行会属性并具有相对独立性不假，但从大学的演进历史来看，大学从未真正实现独立而免受外部干预。而大学所享受的特权最初则来自于作为大学章程初始载体的特许状。而无论是来自教会的特许状还是来自世俗王权的特许状都是政治斗争或者为了达到一定政治目的的结果。从政府对待高等教育的态度和现实行为来看，其对高等教育的干预力度和方式早期受到过教会的制约。在教会权力溃退和衰落之后，政府对高等教育的干预力度受到经济发展状况和管理理论发展、高等教育行业总体发展状况以及国家领导人的执政理念的影响，但确实是几乎没有受到过某一所大学内部力量的直接影响。

由此看来，最为体现大学内外部利益相关者意志以及各利益相关者的力量对比的大学章程的制定主体完全集中于大学内部似乎不大可能也不大合适。历史上，各国政府从未完全放弃过其对大学(尤其是公立大学)干预力度的最终解释权和行动权。而在中国的高等教育行业，公立大学占绝大多数。政府作为高等教育最重要的出资人，毫无疑问是大学的核心利益相关者之一。并且，作为组织和发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业的公共权力实际行为体，政府也不可能放弃大学章程的制定权。这一点从政府保留大学章程验收权和大学审批权的《中华人民共和国高等教育法》第27条和第29条可以得到确定。如此看来，掌握大学章程的终审者是政府而非大学。因而，政府成为大学章程的制定主体合法成员。

第二种观点认为根据相关法律规章可以推定大学举办者是大学章程的制定主体也不全面。此观点实际上是仅从价值层面认为大学章程的制定主体应当集中在大学内部。而事实上，现代大学已经由以前的“象牙塔”演变成“黄金岛”，除了一些政治需要，还能在很大程度上促进经济社会的发展，成了一个“利益共生体”。并且，由于大学演变成了“利益共生体”，现在世界各国的高等教育大多实行成本分担。所以，在当前的现实环境之下，将大学章程制定的主体完全囿于大学内部显然是不妥当的。

大学的核心必然是知识，大学的基本功能必然是教授高深知识和技术。社会期望使大学使命不断增加；使命增加促使大学功能扩展：围绕知识逐步发展出科学研究和社会服务职能，并且还正在生长出其他的职能。德国大学曾经由于洪堡(Wilhelm von Humboldt)贯彻其“教学和研究一体”的大学理念而成为世界高等教育的宠儿；美国大学由于适应社会发展需要发展出大学服务社会的第三大职能，倡导产学研三位一体而成为世界高等教育的中心。大学职能的不断扩展过程本身就是大学利益相关者不断扩展的过程，这意味着大学的外部关系日趋复杂，与外界的利益关系日益紧密。这种利益相关的复杂外部关系在知识成为土地、劳动力和资本之外的第四个财富之源的知识经济时代正在被进一步强化，大学由“象牙塔”演化为“黄金岛”。可以说，现代大学已经完全步入社会的中心，成为关系从个人利益到社会利益再到国家利益的多层面、广覆盖的利益共生体。

此外，大学的准公共性质和成本分担的现实也决定了现代大学的章程制定主体不能局限于大学内部。其组织性质不能用单一化的姓“公”或是姓“私”来进行界定，应视之为准公共部门。对大学的管理就应该采用与中国特色社会主义市场经济相匹配的管理模式，由权力和权利来共同影响大学的决策。那么，大学章程作为大学管理和决策最重要依据自然也应当由权力和权利来共同影响和制定。按照利益相关者理论的逻辑，在高等教育实行成本分担制的现实情境之下，大学章程的制定主体很显然至少需要将包括政府、学生家庭以及其他具有直接委托代理关系的外部组织或个人等在内的众多利益相关者吸纳进来。因为利益相关者作为大学这个利益共生体的参与者，其利益如果因为大学决策行为中的“垄断”现象而受损，他们将不再愿意投资大学，用行动解除利益相关关系。从长远看，这必然阻碍大学效能的实现，进而影响所有利益相关者的利益。制定大学章程的根本目的在于使大学行为更加规范化和长期规范化，以使大学能够更加科学有效的发展，帮助现代大学达至卓越和长青。由此看来，大学章程的制定主体必然是其利益相关者联合体，而不应当完全囿于大学内部。当然，大学的完全自治是大学一直以来的理想；完全自治的大学是一种理想中的大学。当一所大学的德性完全超脱于世俗的时候，或许大学章程的制定主体才可能和可以完全存在于大学内部。

四、大学章程基本原则

大学章程基本原则是指在制定和实施大学章程过程中必须遵循的最基本的准则，是贯穿于大学章程制定和实施整个过程的基本精神，也是构成大学章程规范和行为基础的综合性、稳定性的原理和准则。

(一) 大学章程必须遵循民主原则

遵循民主原则,一是教育民主，二是大学内部管理民主。正如杜威(John Dewey)所言：“民主主义和教育的关系是一个密切交互的关系，……民主主义本身便是一个教育的原则，一个教育的方针和政策。”[7]

随着全球教育事业的不断发展，教育民主思想越来越受重视，甚至教育民主已经成为世界教育事业发展的主要趋势之一。从词源上讲，“民主”一词是由“人民”和“权力”二词组合而成，意为人民的权力，也称之为“多数人的统治”或者“多数人的意志”。按照亚里士多德(Aristotle)的话说，“所谓民主就是‘容许任何公民一律参加’的制度”。罗素(Bertrand Russell)就特别强调教育民主。他认为：“明确民主和教育的关系是非常重要的，……我们所应追求的未来的教育制度是一种能使每个儿童都获得最优机会的制度。理想的教育制度必定是民主的。”[8]教育民主应该是教育事业永恒追求的目标之一。中国的高等教育已经步入大众化阶段，并且高等教育毛入学率还在不断膨胀，甚至在未来不长的一段时期以内有可能步入高等教育普及化阶段。虽然如此，但是教育民主依然是大学发展所需要遵循的重要原则。因此，教育民主也是大学章程所必须遵循的民主原则的题中应有之意。

民主原则还体现在大学内部管理的民主。大学内部管理的民主也必然成为大学章程所必须遵循的民主原则的重要组成部分。《中华人民共和国高等教育法》第11条明确规定了高校应当实行民主管理。大学章程虽然是大学内部管理的最高规范条文，还负有沟通外部关系纽带的重要作用，但毕竟不是法律，效用等级显然低于国家制定的法律，需要遵守现行的法律，不得同相关法律有抵触。《中华人民共和国高等教育法》明确规定了大学要实行民主管理，那么，民主管理也应当是大学章程需要贯彻的重要精神之一。

在管理中采用民主的方法虽然表面上是管理对象被赋予了制订、制定、评估决策与措施的权力，实际上使其对自己要完成的任务承担了更多的责任[9]。当然，赞成集权者或许会批评民主管理所带来诸如权力分散和决策成本过高等弊端。如果将民主管理视为一种工具，从纯粹的经济成本角度进行分析，那么权力分散和决策成本增加的问题的确会存在。权力分散是显而易见的，不需要过多解释。而决策成本根据决策经济学的观点一般被认为有两个重要的解释变量：决策信息的丰裕程度和决策目标的一致性。但是，大学确是最适合采用民主方式进行管理的地方。因为国内外大学的目标本身就十分模糊和多元化。中国自从接受西方的观点将大学进行研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学及教学型大学等定位时，就在一定程度上缓解了过去高校那种千篇一律的状况。它们的目标也开始变得模糊和多元化。这并不是一种历史的倒退，反而是大学发展和进步的表现。另外，大学之所以在现存的各种社会组织中是最适合实行民主管理，还同它的内部人员特征有着十分密切的关系。在大学内部，被管理对象大多具有较高的文化水准。他们一般都具有理性思辨的习惯和特长。在常态社会里，他们的工作自觉性相对更高，而盲目性相对更少。大学教师，特别是那些具有真才实学的资深教授，长期与知识、学问和学生打交道。由于知识的专业性和大学传播知识的属性，教师们对自己所从事工作的意义的理解是在这一职业之外的人难以匹敌的，甚至也是许多领导或干部难以企及的。即使曾经是学生、高校教师甚至曾经是教授的人，后来成了管学校、管教师、管政府教育部门的专任干部或专任领导，从总体上或从统计意义上进行比较，他们对学校、教育、教学、科研工作的理解，也远不及学校教授群体深刻[9]。

(二) 大学章程必须遵循自由原则

大学章程所要遵循的自由原则，其一是指大学内部人员作为自然人的自由权利不受侵害，需要在大学章程中得到体现；其二是指大学内部人员作为职业人的自由权利不受侵害，需要在大学章程中得到体现；其三是指大学本身作为独立法人，其自由的权利需要在大学章程中得到体现。

大学内部人员包括教师、学生以及管理人员等所有工作人员首先都是自然人。作为自然人他们享有一定的权利，也即他们作为一个自然人为满足其生存和发展需要而应当享受的权利。而自由是自然人所应该享有的基本权利。当然，包括自由在内的基本权利在各国的宪法中都有一定的体现，虽然有些国家的宪法并未明文规定。由于自然人的自由在各国宪法中都有体现，所以保障自然人的自由权利更加应当在大学章程中得到体现和遵循。不过，在此不再过多地讨论大学章程中自然人的自由权利问题。

大学内部人员作为职业人的自由权利不受侵害在当前中国大学的现实情境中更多的是指学术自由，或者说学术自由是大学内部人员作为职业人的自由权利的核心部分。大学需要学术自由是由大学的组织和社会功能所决定的。学术自由的实现包含两部分重要内容：“外在自由”的实现和“内心自由”的实现。所以它不但体现为保障学术自由的政策法规在多大程度上得到完善，还表现为学术自由作为一种理念在多大程度上得到认同[10]。由于学术自由的实现与现代大学制度的建构密切相关，所以作为现代大学制度载体的大学章程无论如何都要体现学术自由，遵循学术自由原则。罗素认为学术自由就是指学术讨论的自由。“学术讨论自由的实质就是选拔教师要根据他们对于任教的那一学科的精通程度，而对于这种精通程度做出判断的又是其他专家。”[11]南京大学学者冒荣则基于中国大学的现实情况认为，现代大学办学中的学术自由，指称的是学术活动主体在个人治学中免于外部干涉。学术自由的思想之所以能获得普遍支持，不仅在于它具有促进知识发展的工具价值,更重要的还在于它反映了学术活动中主体个人的正义权利诉求。在当代民主社会，相当一部分学术自由所受到的侵害并非来自学术组织外部的强制，而是来自学术组织的内部强制。当前，大学学术自由面临的最严重威胁恰恰是来自诸如学术道德规范正在受到严重的侵蚀和损坏等不正当的内部强制。这意味着需要在学术效率与学术自由的价值选择上进行新的权衡,多一些对学术人员自由权利的尊重,才能有真正的知识生产效率[12]。

此外，大学本身作为独立法人，其自由的权利需要在大学章程中得到体现。大学章程作为大学的“宪章”，要使大学通过知识创新能力进一步获得社会的认可和“合法性”地位，就必须体现大学自治原则。

(三) 大学章程必须遵循人本原则

人本原则主要是指包括管理在内的大学行为要始终彰显以人为本的思想。就中国大学当前的现实来看，迫切需要的是在大学内部管理方面更多地突出人本要求。

所谓人本教育即以人为本的教育，是一种把人的发展置于教育的核心，教育体制的创设、教育内容的选择与教育方式的取舍以更好地促进人的发展为旨归[13]，包括教育理念、教育方法、课程体系设计、教育管理方式和理念在内的活动过程。与之相对的是物本教育。与人本教育相对应的管理便可称之为人本教育管理。而所谓的人本管理是指以人的发展为核心，强调人的个性、自尊、主观能动性和发展自觉，以人和组织和谐统一发展为目标的协调活动及协调过程。

以人为本是中国教育发展长期以来坚持的战略主题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)多次出现和强调“以人为本”。可以说，“以人为本”的理念贯穿了整个《纲要》的始终。对于教育而言，管理作为一种工具性质的元素，其首先要遵循教育的基本规律、教育发展的指导思想和教育工作方针，依循某一阶段的教育发展战略目标和战略主题行事。因而，人本教育管理是当前和今后相当一段时期内为确保以人为本教育改革和发展目标得以实现的重要促进元素。换言之，在当前和今后相当一段时期内，教育管理在思想、方法和手段方面都要体现以人为本，为以人为本战略主题的实现提供有力支持。如果管理思想、方法和手段不能贯彻以人为本，那么，以人为本的教育战略主题的实现将大打折扣，甚至面临失败之危险。

(四) 大学章程必须遵循权力制约原则

权力制约原则是指有关大学的权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障大学及大学组成人员权利的原则。建立权力制约机制是现代大学制度的基本环节，也必然要求在大学章程中得以体现。

对于现代大学制度和大学章程所必须遵循的权力制约原则而言，主要有两个方面的权力制约机制需要建立。其一是大学内部利益相关者的权力制约，主要体现为大学内部学术权力和行政权力的制约；其二是大学外部利益相关者的权力制约，主要体现为对政府干预大学事务的权力的制约。

学术权力和行政权力是大学内部的两大主要权力。学术权力和行政权力关系的处理是现代大学制度建设实践过程和大学章程不容回避的话题。只有使有限型的学术权力系统和服务型的行政权力系统边界明晰，并在各自场域有序运行、权力相互制约才能维持大学内部权力秩序，使二者共生共荣，共同促使大学更有效率地发展和完成使命。作为现代大学制度载体的大学章程只有体现了大学内部两大权力相互制衡的原则，现代大学制度在微观层面才有可能得到真正实现。

对政府干预大学事务的权力的制约主要是通过弱势利益相关者的联合制约加以实现[14]。但是，在现阶段，国家权力是社会权力得以完全行使的重要保障，一旦失去国家权力的支持和保障，社会权力很难建立和维持其统治。也就是说，社会权力的强制性权威来自于国家权力。很多时候，社会权力的统治意志和利益要借助于国家权力才能实现[14]。自然法学家们认为，国家权力作为公权力，是社会中个人舍弃其部分自然权利并以社会契约形式让渡给国家或者社会整体，以便保障个人自然权利，国家或者政府的权力来自于人民的授予。在一个充分发展的民主社会里，社会权力不容小视。当一个社会发展到一定程度，有些权力在社会可以自行行使便足够保障社会中自然人的权利时，社会已经没有必要将那些权力让渡给国家，再委托给政府行使。因为增加一级委托代理管理不仅意味着增加权力行使成本，还必须承担更多权力滥用的风险。因此，在理想状态中，国家与社会应当处于并立位置。国家虽然仍然是统治社会的主要力量，但社会也应该拥有强大的权力左右国家。作为市民社会主体的人们掌握着各种社会资源，拥有巨大的社会资本，他们可以借此制约国家。

改革开放以来，中国国家经济生活、政治生活走向民主化、法制化，国家权力在总体上进入了健康运行轨道。尤其是市场经济体制改革以来，国家完全统治社会的弊端受到巨大冲击，国家—社会一体化的格局被逐渐打破，城乡经济自主权与相对自由得到确认，人民对社会资源配置拥有一定的自然权利。国家权力虽继续保留在宏观调控的必要功能，但已经逐步在某些领域把许多不当把持的权力归还给社会机体[15]。社会主体开始拥有供自己直接支配的经济力量，社会权力不断扩展，多元社会利益群体逐步形成并进一步形成多方面的“压力集团”。

近百年以来，大学在政治论哲学的指导之下发展，大学与外部系统之间的藩篱日渐消失，成为维系众多利益相关者共同利益的利益共生体。并且在大学独立法人地位得到法律确认之后，大学自主权已经不仅仅停留在理论层面，而是扩大到了实践层次。因而，大学获得政府财政支持之余争取社会资金支持的行动的合法性得到提升。合法性问题得到解决，大学必然受效率作用力的驱使，不断扩充自我场域，加强与外界联系，争取外部行动者的支持，以寻求更多更优的发展资源。这些大学受效率驱使而寻求到的众多外部行动者都是利益共生体成员。成本分担使数以百万计的学生家庭成为大学的利益相关者；产学研合作等方面的影响使许多企业和外界精英的利益也同大学的发展状况联系越来越紧密。由此可以看出大学除政府之外的利益相关者是如此之众。并且，由于大学的利益相关者遍布全国各个行业和各个阶层，他们所掌握的社会资源对社会的支配力十分巨大。而共同的利益可以使他们彼此联合起来，抵制一切可能导致他们利益受损的决策和行为。此外，大学本身作为重要的社会团体，其中不乏各种精英人物，当所有大学联合起来，对包括政府在内的外部利益相关者的权力也能起到很大的制约作用。

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[14]郭道辉.论国家权力与社会权力——从人民与人大的法权关系谈起[J].法制与社会发展,1995(2):18-25.

(责任编辑刘伦)

Discussion on Some Basic Theory Questions in Enaeting the Charter of University

LUOZeyi,HERong

(School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Charter of the University is the “Constitution” of a modern university. Its essence should embody the will of the stakeholders. The right to enact the university charter is more important than the charter itself. The essence of the right to enact the charter reflects the game between all stakeholders and it’s a kind of concrete and institutionalized power charged by sovereign to achieve its fundamental will. The main body to enact the charter is the the primary elements for the right to run. The main body should be their stakeholders of the commonwealth, exist not only within the university. The enact of the charter should follow the principles of democracy, freedom, people-oriented and power constraint.

charter of university; essence; the right to enact the charter; main body to enact the charter; principle

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.007

大学章程

专题主持/陈立鹏

2015-11-05

湖南省教育科学“十二五”规划重大委托课题(XJK011ZDUT002)

罗泽意，副教授，从事教育管理与知识创新管理研究。

何蓉，硕士研究生，从事高等教育管理研究。

G640

1673-8381(2016)03-0071-08

主持人简介：陈立鹏，教授，教育部民族发展中心综合研究室主任，从事教育政策法规、少数民族教育、学校管理研究。

网络出版时间: 2016-04-17