美国有线电视规制走势探究

侯瑞华（河南大学，河南开封475000）



美国有线电视规制走势探究

侯瑞华
（河南大学，河南开封475000）

摘要：美国有线电视产业发展过程中，其规制政策出现了相应的变化。其实，美国有线电视规制的变化过程是紧随着有线电视产业矛盾的变化而相应变化的，有线电视与无线广播电视、消费者、电信产业之间的三对矛盾是促进规制发展的动力源泉。新时期，媒介融合、OTT视频业务对有线电视的发展产生了强烈的影响，引导着有线电视未来的规制重心。

关键词：美国有线电视；规制；走势

美国有线电视系统源于1948年，起初它是作为广播电视的补充，旨在改善地方电视台广播信号的接收效果。经过近70年的发展，美国有线电视已经成长为与广播电视相抗衡的媒体行业。目前，美国有线电视运营商除提供基本的电视节目业务外，还积极拓展HDTV、视频点播、数字视频录像、DVR宽带接入等领域。根据2013年SNL Ka⁃gan的统计，美国有线电视用户总量在5400万户左右，占付费电视市场份额的54%。三大有线电视系统控制着美国的有线电视市场：康卡斯特公司2170万户；时代华纳有线电视公司1140万户；考克斯传播公司430万户。美国最大有线电视及宽带业务服务供应商康卡斯特在2015年第一季度财务报告中透露：第二季度该公司的在线互联网宽带业务已经赶超了其传统的有线付费电视业务。

美国有线电视规制立法基本原则是，保护消费者利益；有利于有线电视行业健康发展；防止垄断寡头出现。1791年12月15日美国国会通过《宪法第一修正案》规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”奠定了美国新闻自由的法律根基。1927年美国议会制定广播法并成立联邦广播委员会，1934年议会通过更完善的《通讯法案》，并将广播委员会改组为联邦通讯委员会（FCC）,FCC被赋予规制有线和无线通讯的权利，特别是对广播电视的规制权。这两个法案作为基础法案，一直在对有线电视的发展起到制约作用。

一、美国有线电视的规制历程

美国有线电视的规制可以划分为三个时期：基本无规制时期、正式管制初期、法律法规逐步完善时期。

（一）1948-1965年：基本无规制时期

1948年有线电视作为广播电视的补充产生于美国，起始目的是帮助偏远地区的人们接收电视信号。出现初期，有线电视的力量过于弱小、又不占有稀缺的频道资源。FCC当时认为，有线电视既不是广播电视机构，也不是有线公共事业，为此，它甚至不愿接受对有线电视的规制权。这个时期有线电视基本处于无规制时期。

（二）1965-1984年：正式管制初期——政出多门，无基本法

1965年，美国已有近1400个有线系统为边远地区的家庭传送信号，有线电视开始影响无线电视公司的收视率。在无线电视公司的压力下，1965年4月，联邦通讯委员会开始对使用微波传输的400个有线电视系统实行管制。次年3月，联邦通讯委员会又将使用电话线传输的1200个系统纳入自己的控制之下（钟新，2010：5）。此后的20年中，FCC、地方政府、各级法院围绕有线电视的管理权、有线电视的义务、节目类别、公众和政府如何进入频道、节目版权等问题展开争论，许多规定都缺乏稳定性。此期可谓美国有线电视的正式规制初期。该期又可以分成两个阶段：法规集中出现阶段；行业迅速发展阶段。

1.20世纪60年代中期到70年代中期——法规集中出现阶段

美国有线电视行业早期比较重要的规定大都出现于该阶段：FCC 1965年提出“必须传送法”；1969年要求有线电视台制作自己的“有线电视节目”；1976年规定电视市场中的排名前十的有线电视网至少要具有20个频道的容量，同时要设置供公众使用的“进入频道”并提供相应设施。1976年国会重新修改了版权法，不仅对有线电视系统的特许经营权征收费用，而且还授权版权裁判机构在节目经营者之间分配税收指标，地方政府也通过复杂的许可证程序来控制有线电视。因为有线电视属于“自然垄断”行业，另外还有“规模经济”的特点。在自然垄断行业，只有一个经营厂商才能达到最高成本效率，但是如果在非管制情况下的单独厂商经营，势必会造成预期价格高于垄断价格，这样潜在竞争者为了分享垄断价格，一定会进入市场，从而使价格下降的同时，亦使平均成本升高（王海，2007：18）。可见单个有线电视公司的存在能够拥有更低的社会总成本。为了使具有规模经济特点的有线电视达到行业成本最小化，社会福利最大化，就不能重复建设，进而就形成了自然垄断，最终以州政府和地方政府授予“特许经营权”的形式出现。

2. 20世纪70年代中期到80年代中期——行业迅速发展阶段

截止1984年，很多对于有线电视的规制基本解除，有线电视业得到迅猛发展。美国有线电视订户数量超过了5300万户，占了美国近58%的家庭。这个时期有线电视面临的最大问题是与电信、报纸为控制通讯系统而展开的竞争。最终联邦法院出于维护宪法第一修正案的核心原则，以及对于AT&T垄断地位的忧虑，而禁止电信公司从事电子信息服务，并将AT&T进行拆分(王四新，2014：23）。这一案例体现了有线电视作为规模经济的优势，可以通过游说对政治体系实施产生更大影响，谋得更好的政策环境（喻国明，2009）。直到1996年新的法案出台以后，才允许电信公司和有线电视互相经营对方的业务。这段时间给了有线电视绝佳的发展机会。

（三）1984年至今：法律法规逐步完善时期

1.《1984年有线电视通信政策法》

该法案是美国国会正式通过的第一部有线电视法令，第一次较全面地规定和确立了有线电视基本管理标准，包括对管理和经营机构、许可证制度、专用“进入频道”、抵制色情和下流内容、保护隐私等内容的明确管理标准。1984年有线电视法的核心是确立有线电视的媒体地位并建立特许权的程序，这实质上是保护了有线电视运营商的权益。

2.《1992年有线电视消费者保护与竞争法》

1992年规制法核心内容是保护消费者权益和促进竞争。媒体的交叉拥有实际上造成了有线电视产业从“垄断”到“寡头垄断”的转变，引入了竞争机制——允许媒体的交叉拥有，美国三大广播公司可以拥有有线电视系统，有线电视运营商也可以拥有地面电视台。后期的《1996年联邦通信法》又允许有线电视经营电信业务，与电信实行非对称开放。自此，有线电视运营商、电信运营商、无线电视运营商同时进入了有线电视产业，实现了有线电视产业由“垄断”向“寡头垄断”的转变（喻国明，2009）。

3.《1996年联邦通信法》

到1996年，美国有线电视订户发展到5600万，即9/10的美国家庭拥有线电视，近8000个有线系统共11340个运营终端将电视服务送到5600万订户家庭（钟新，2010：255）。该法允许有线电视与电信实行非对称开放，鼓励有线电视开展电信服务，同时提倡节目渠道的多样化，减少对有线电视收视费的限制，以确保美国有线电视业的良性发展。该法案包括有线电视和电信的非对称开放政策、促进有线电视节目渠道多样化的政策、放宽收视费管理、加强对节目的规制等内容。

二、影响美国有线电视行业规制走势的行业矛盾

有线、无线广播电视之间，有线、电信之间，有线与消费者之间的这三对矛盾是促进美国有线电视规制发展变化的原始动力。

（一）有线电视与无线广播电视之间的矛盾

有线电视产业刚刚产生时过于弱小没有产生相应的规制问题。随着有线电视产业的发展，有线、无线电视产业这一对矛盾开始发展，产生了1965年“必须传送法”，1976年对于“进入频道”等的系列法规。随着传媒产业的发展，这一对矛盾亦发生新的变化，进而催生了1992年法中“义务转播与协议转播”的内容，地面电视台可在“义务转播”“协议转播”间自由选择。1992年法中另外一项重要规定是允许媒体的交叉拥有，美国三大广播公司可以拥有有线电视系统，有线电视运营商也可以拥有地面电视台。1992年法实施后，FCC允许美国三大广播公司拥有有线电视系统，同时也允许有线电视运营商拥有地面电视台。广播公司可以拥有全国覆盖率达10 %的有线电视系统和在同一市场中覆盖率达50 %的有线电视系统。如果广播公司拥有的有线电视系统与当地的有线电视系统处于竞争状态，则50%的上限可以突破（胡正荣，2001：157），这开启了媒介融合的先河。

（二）有线电视与电信之间的矛盾

随着有线电视的成长发展，到20世纪末期的时候，有线电视公司发现他们面临的最大潜在威胁是电信公司可能对通讯系统的全面控制。当时电信公司铺设的线路遍布全国各个角落，他们除了提供电话服务亦提供电子信息服务。报纸担心电信公司的电子信息服务会极大地影响自己的业务，有线电视担心稍加改造即可传输有线电视的电信网络会对自己的业务产生极大影响，最终报纸在有线电视及国会的帮助下成功劝说联邦法院阻止了电信公司从事提供信息服务业务，并将贝尔系统拆分，彻底消除了有线电视的后顾之忧(王四新，2014：23）。

发展到新的时期，为了使行业良性发展，媒介融合的呼声越加强烈，《1996年联邦通信法》在媒体融合的脚步上更进一步，允许有线电视和电信的非对称开放政策。在这种政策中，对电信公司进行较严格的限制，对有线电视给予政策上的优惠。这是因为美国的电信市场也存在垄断，只有实行非对称开放政策，竞争才能开展起来。

（三）有线电视公司与消费者权益之间的矛盾

有线电视公司与消费者之间的矛盾主要体现在收视费管理方面。在“有效竞争”（有线电视公司所在地区存在三个以上电视信号）缺失的情况下，《1984年有线电视通信政策法》允许当地政府对有线电视收视费进行规制，但是该法管理得并不彻底，之后的收视费一路高涨，侵害到了消费者的利益，最终为了解决好有线电视与消费者之间关于收视费的矛盾，促使《1992年有线电视消费者保护与竞争法》的诞生。《1996年联邦通信法》中规定1999年3月31日以后，FCC应取消对有线电视收费频道及其附加业务的收费管理，有线电视公司被允许自行定价，但是基层的节目、网络基础费用依然进行统一规定。可见对有线电视收视费的管理随着有线电视公司与消费者之间矛盾的发展变化亦相应进行变化，基本上经历了：“松-紧-松”的变化过程。另外在节目内容方面，《1992年有线电视消费者保护与竞争法》中对淫秽节目、成人节目进行相应规制，传播淫秽节目的要受到刑法处罚，处理了收视率与有线电视作为大众传媒应具备相应社会服务功能之间的矛盾。

由以上分析可见，美国有线电视规制变化的过程实质上是处理矛盾变化的过程。

三、结语：美国有线电视规制之展望

美国有线电视规制发展趋势主要表现在以下两个方面。

（一）有线电视在“媒介融合”环境下的规制问题

《1996年联邦通信法》允许有线电视与电信实行非对称开放，鼓励有线电视开展电信服务，促进了媒介融合。媒介融合使原来有线电视、电信产业纵向一体的产业架构向新的横向一体的产业架构转变，其价值链节纵向分离、横向融合，强化了市场竞争，全面重塑了市场竞争格局，带来了极大的产业革命。传统的规制理念核心是分产业进行规制，在这次媒介融合的产业背景下，规制的市场基础不复存在，所以规制面临的新问题就是面对媒介融合新的法规制定问题。《1996年联邦通信法》针对媒介融合现象提出的指导理论思想是融合性业务对其单独实施轻度规制，或者免于规制。将通信服务区分为信息服务、电信服务，对信息服务免于规制（或轻度规制），对电信服务严格规制。这样基于内容的分类方法，使得融合性业务不管是基于什么样的技术方式，均能进行合理的分类，进行相应的规制(肖叶飞，2013：121）。

可以预见，在“媒介融合”环境下美国有线电视未来的规制完善主要在以下三个方面：有线电视业、电信业之间如何实现公平进入问题；对融合性业务如何实施更加完善的规制；原传统产业的某些规制理念如何刚好实现（如普遍服务）。

（二）0TT视频业务对有线电视冲击带来的规制问题

美国有线电视2001年达到高峰的6690万户，此后受互联网电视冲击、经济萧条等因素的影响，美国有线电视用户数量略有下降，至2013年有线电视网络用户基数已降至5400万(王宁，2015）。

随着0TT视频业务的发展，越来越多的人开始放弃订阅有线电视，而从网络上收看电视新闻及娱乐节目，导致有线电视运营商从电视服务中所获得的盈利不断减少。近一两年，美国参议院和众议院针对修改《1996年联邦通信法》，承认OTT视频运营商与有线电视、IPTV、卫星电视的平等竞争地位召开了多次听证会，在2013年美国FCC新任主席上任后，相关讨论更为激烈。可以预见，在未来几年，有线电视网络所提供的基础视频业务将遭受更大冲击，所以目前正在努力尝试进行收益模式变革。因此，针对0TT视频业务的立法、针对有线电视运营商进行网络传播的立法会成为未来有线电视规制的重点方向。

可见美国有线电视规制走势的发展历程是在克服行业的主要三对矛盾进而逐步完善、与时俱进的过程，期间有线电视媒体规模经济和范围经济的特点、媒介产品的公共属性特点等规律也时刻影响其规制走势。面对新时期媒介融合、0TT视频业务的兴起，可以预见，未来规制的重点会在这两个方面。

参考文献：

[1]胡正荣.中国传播论坛[M].北京：中国传媒大学出版社，2001．

[2]王海，张云平.美国有线电视的管制走势[J].新闻与传播研究，2007（1）：17-21．

[3]王四新.美国有线电视管制研究[J].四川理工学院学报（社会科学版），2014（6）：20-39．

[4]王宁.媒体融合背景下美国电视业的现状[J].视听界，2015（3）：57 -61．

[5]肖叶飞.三网融合时代美国有线电视产业的运营与监管[J].中国有线电视，2013（2）：119-123．

[6]喻国明，丁汉青，支庭荣，等.传媒经济学教程[M].北京：中国人民大学出版社，2009．

[7]布朗，奎尔.广播电视管理[M].3版.钟新，宋晶，王海，等译.北京：中国人民大学出版社，2009．

（责任编辑：陈丽娟）

Explore the Tendency of the Regulation of American Cable Industry

HOU Ruihua
(He'nan University, Kaifeng 475000, China)

Abstract:With the development of the American cable industry, the regulation goes through a bound of change. Through analysis we can find out that the regulation keeps changing with the changes of contradiction. Three prin⁃cipal contradictions among cable TV with broadcast network, customer and telecom are the progress of the regula⁃tion's source of power. Media convergence and OTT video have a strong influence on the development of cable TV in the new period. And we can predict that the future regulation emphasis of the American cable industry will be the two parts.

Key words:American cable industry; regulation; tendency

作者简介:侯瑞华(1987-)，男，河南新乡人，河南大学新闻与传播学院研究生，研究方向：广播电视。

收稿日期：2015-10-13

中图分类号：G229.19

文献标志码：A

文章编号：1673-2928（2016）01-0050-04