2016年中国能源政策调整方向及重点研判

郭海涛( 中国石油大学（北京） )



2016年中国能源政策调整方向及重点研判

郭海涛
( 中国石油大学（北京） )

摘要：2015年，中国能源政策在加快市场化改革、开放行业准入、出台能源价格机制改革顶层方案、提升能源品质、变革能源使用方式、淘汰落后产能等多个方面都取得了一系列的重大进展。2016年将是落实中国新的能源战略思想和推动重点能源领域顶层设计落实的关键一年，政策内容的主要特点和任务是适应发展新常态的要求，编制“十三五”能源规划、加快推进能源市场机制建设、进一步理顺价格形成机制、发挥价格淘汰落后产能的作用，鼓励清洁生产。

关键词：能源政策；市场化；市场准入；价格机制；顶层设计；产能过剩

2015年是中国能源产业发展史极其不平凡的一年。一是世界经济低迷和中国经济发展中的深层次矛盾凸显，国际能源市场格局发生剧烈震动，总体价格持续走低，给中国的能源产业带来了巨大冲击，能源企业的运行普遍陷入困难境地；二是中国能源产业面对的国内外环境都发生了趋势性的深刻变化，供给侧由过去的保障供给数量转向提升质量，能源结构升级加快，但油气对外依赖度仍在继续提高；三是中国能源领域的改革迈出了新步伐，从原来的局部改革转向整体推进，改革的市场化主线日益清晰，政府与市场的作用边界重新界定，不同层次的框架政策不断推出。

2016年，在消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和国际合作的“四个革命、一个合作”战略思想的指导下，中国能源政策调整的重点将是沿着市场化的主线，进一步推动不同层次的顶层设计，推进价格改革、市场竞争性改革、淘汰过剩产能等，以促进中国建设绿色低碳、安全高效的现代能源体系总体目标的进一步实现。

1　2015年中国能源政策回顾

2015年，中国“四个革命、一个合作”的能源战略思想进一步得到贯彻，能源经济政策的内容主要体现在以下四个方面。

1.1行业准入开放步伐加快，竞争趋向市场化

在能源领域，油气与电力行业的准入一直是被广为关注的焦点问题。这些行业长期以国有资本为主导，限制民间资本的进入，在一定程度上保障了国家能源供给安全，但是行业整体资源配置效率不高，企业竞争力不足是不争的事实。在能源供给不足时，行业内企业普遍利润较高，这种市场格局尚能维持。但随着市场呈现供过于求的局面，行业内企业盈利能力大幅下降，甚至经营困难，而社会发展又对能源的供给质量、服务质量等提出了更高要求，行业管理体制的市场化是无法回避的选择。

1.1.1石油行业

2015年，石油行业在上游勘探开发和进口环节的准入限制开始松动。中国油气上游勘探开发市场实行的是资质管理基础上的备案制。但在2015年7月，经国务院同意，国土资源部在新疆6个油气勘查区块开展油气勘查开采招标试点工作，包括国有石油企业、地方能源公司、民营石油化工相关企业在内的13家企业参与竞标，这标志着中国石油行业上游开放改革迈出了重要一步。在原油进口环节，中国原油进口权由国营企业专营，原油国营贸易配额主要用于国有石油企业的炼厂加工。但从2013年政府释放原油进口放开信号后，2014年5月国务院办公厅印发《关于支持外贸稳定增长的若干建议》，正式赋予符合条件的原油加工企业原油进口和使用资质；2015年2月，国家发展改革委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，允许符合条件的地方炼油企业在淘汰一定规模落后产能或建设储气设施前提下使用进口原油；8月，商务部发布了《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，明确已获得进口原油使用权的地方炼油企业如果再获得非国营贸易进口资质，就能自主进口原油，不需要再通过中国国际石油化工联合有限责任公司、中国联合石油有限责任公司等5家国营进口单位代理进口。随着这些政策的逐步推进，放开准入已经成为油气行业体制改革的基本方向，市场在配置资源中发挥决定作用将会落到实处，油气行业运行效率将会得到较大提升。

1.1.2电力行业

在电力领域，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（9号文）是2002年《电力体制改革方案》（5号文）发布以后关于电力体制改革的一个纲领性文件。由于环境的变化和文件自身的原因，5号文并没有得到很好的执行，2015年的9号文就内容而言也未超出5号文的范围，但从可操作性来看，新文件显著优于旧文件。在最为关键的准入开放方面，9号文明确要求区分竞争性环节和垄断环节，按照放开两头、管住中间的原则，有序放开竞争性业务，包括放开配售电业务、公益性和调节性以外的发电计划等，这为公用事业改革提供了一个改革蓝本。从供给安全的角度出发，9号文对准入的市场主体标准进行了一定限制，这有助于维护市场的有序开放。

1.2能源价格机制改革顶层方案出台

在20世纪90年代，中国大多数商品的价格机制实现了市场化，但作为国民经济的重要投入要素，各类能源价格仍一直受到较多的政府管制。事实上，中国能源价格形成机制的市场化改革一直没有中断过，但由于能源价格市场化形成机制远较一般商品复杂得多，因此，这些改革（例如成品油价格改革、居民用天然气阶梯价格改革等）都是借鉴国外经验，结合中国的实际情况，在局部领域逐步推进。这种渐进式的局部改革有利于维持市场稳定，减小风险，但也带来了推进不平衡、各市场间价格信号混乱的弊端，使得进一步改革的困难和阻力加大，未来需要提高改革的高度、广度和深度。

为适应这一需要，价格机制改革的顶层方案政策《关于推进价格机制改革的若干建议》明确了六大重点领域改革方向，对于政府与市场在价格形成中的作用进行了基本规范。在能源领域，基本改革方向是按照“管住中间、放开两头”的总体思路，推进电力、天然气等价格改革，促进市场主体多元化竞争，稳妥处理和逐步减少交叉补贴，还原能源商品属性。总体目标是，到2017年竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年市场决定价格的机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。不仅如此，这次《若干建议》更是明确提出确立竞争政策在国家经济政策中的基础性地位，明确了竞争政策相对于其他经济政策的一般优先地位，这为价格机制的市场化改革奠定了基础。为积极推进能源的价格市场化，国家发展改革委在2015年两次推出天然气价格改革措施，非居民用存量气和增量气真正完成并轨，将最高门站价格管理放宽为基准门站价格管理。

《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》扩大了输配电价改革试点范围，改革对电网企业的监管模式，把输配电价与发售电价在形成机制上分开，积极稳妥地推进发电侧和售电侧电价市场化，分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成。鼓励电力用户或售电主体与发电企业通过自愿协商、市场竞价等方式自主确定市场交易价格，并按照其接入电网的电压等级支付输配电价。此外，《输配电定价成本监审办法（试行）》、《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》等文件为政府改善和加强在能源价格形成中的监管职能及如何施政提供了依据。

1.3提升能源品质，变革能源使用方式，降低污染程度

近年来，中国环境污染程度加剧，雾霾频发，对国民经济发展和居民健康都造成了巨大损害，能源结构层次低、使用粗放是导致污染的重要原因。因此，防治大气污染也成为推进能源领域“四个革命”的重要抓手。

2015年，国家颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》，规定燃煤、石油焦、生物质燃料等产品的质量标准中应当有大气环境保护要求，还要求各级政府部门采取措施，推广清洁能源的生产和使用；优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放，对民用散煤的管理也做了特别强调，因为煤炭的散用比集中使用污染物排放更多。该法律还要求石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。与此相配套，《加快成品油质量升级工作方案》提前了国V标准车用汽油、柴油的供应时间，并支持炼油企业加快办理升级改造项目审批事项，抓紧启动第六阶段汽油、柴油国家（国Ⅵ）标准的制订工作，力争2016年年底颁布并于2019年实施。

能源消费方式的变革也有利于降低污染物的排放。新能源汽车的应用有利于缓解中国能源与环境压力，有利于推动汽车产业结构优化和消费升级，但是充电设施供给不足的现象更加突出。在新能源汽车产业发展导入期，规模经济性差，需要政府的适度干预和支持。因此，政府出台了《关于加快电动车充电基础设施建设的指导意见》，大力推进充电基础设施建设，统一充电标准，以降低社会成本，并明确了七大扶持政策，为下一步电动汽车的使用和推广铺平了道路。再加上国家早已将新能源电动汽车的开发列入《中国制造2025》战略，一系列有利于消费者购买电动汽车的补贴政策陆续出台。在政策助力下，中国电动汽车销量出现了井喷式增长，2015年中国电动汽车销售量为18.8万辆，较2014年增长230%。

1.4淘汰落后产能得以进一步推进

在过去10年快速发展期，煤炭行业供给侧规模急速扩张。目前，中国经济增速已经进入新常态，转向中高速增长，环境约束日趋强化，能源结构调整步伐加快，煤炭需求已从高速增长转换为低速增长，在能源消费中的比重呈下降趋势。与此同时，进口煤炭的竞争力不断增强，国产煤炭的增长空间不断被压缩，供过于求的局面严重降低了煤炭行业的运行效率。在竞争趋于白热化的同时，中国煤炭市场却没有建立起公平开放透明的市场规则，市场主体间的公平竞争得不到保障，市场优胜劣汰的功能不能正常发挥，淘汰落后产能还需要政府这只有形之手。对此，国家能源局发布的《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》提出，完善煤炭落后产能标准，淘汰产能在9万吨/年及以下的煤矿，支持具备条件的地区淘汰产能在30万吨/年以下的煤矿，加快关闭煤与瓦斯突出等灾害隐患严重的煤矿。国家能源局、国家煤矿安全监察局发布的《关于做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》、《关于下达2015年电力行业淘汰落后产能目标任务的通知》提出2015年淘汰煤矿1254处、落后产能7779万吨、落后小机组423.4万千瓦的年度目标。这一目标在年终基本实现，取得了淘汰落后产能的阶段性成果。

2　2016年能源政策前瞻

供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构的变化。供给侧结构性改革的基本思路将是2016年中国能源行业各项政策指向的根本指导，继续通过强化改革的顶层设计、市场化等，促进能源行业资源配置效率的提升。

过去几年，能源政策在局部推进行业发展的同时，也加强了顶层设计，将局部政策纳入改革的整体推进中。例如，《能源发展战略行动计划（2014－2020年）》、《关于推进价格机制改革的若干建议》、《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）等的发布。2016年，中国能源政策将会在多个领域加强顶层设计，同时在局部领域继续推进改革。

2.1按照能源发展新常态要求，编制“十三五”能源规划

过去几年，中国能源政策在强化顶层设计上特点日益突出。目前，中国能源发展战略和目标都已经确定，能源“十三五”规划将是接下来具体落实这些战略和目标的又一个具有顶层设计性质的纲领性文件。顺应中国经济发展进入新常态、经济结构调整优化和国内外能源供需形势的变化，中国能源行业的发展路径将从原来的保供给转向控制消费总量和优化质量，这将是中国能源产业史上的一次重大转变。调控手段将从行政强制转向通过提高能源价格、减少补贴、征收环境税等来实现，更具市场性和法制性。

需求侧方面，关注重点主要是控制能源消费总量，尤其是煤炭消费量。在供给侧，政策内容将主要集中于优化能源结构，提升能源质量，重视煤炭的清洁利用以及发展水电、核电、风电、太阳能等可再生能源和新型能源。大力发展新兴能源、可再生能源，提高这些能源在中国总体能源中的供给比重，提高对传统能源的替代能力，是中国能源发展的一项基本战略，也是治理污染的关键长效措施，有利于中国能源结构的优化升级，也有利于提升国民经济的总体竞争力。但是中国风能、太阳能等可再生能源还处在产业发展的起步阶段，前期投资非常大，成本非常高，需要通过持续的技术进步和规模扩张来降低成本。如果完全靠市场自发调节，这些能源在经济性上与传统化石能源相比没有竞争力，需要在政策扶持下才能越过这个进入门槛。

当前，中国政府对新能源的支持力度在不断增加，在前期政策支持的基础上，《关于提高可再生能源发展基金征收标准等有关问题的通知》规定，自2016年1月1日起，将大部分省市的居民生活和农业生产以外全部销售电量的基金征收标准由每千瓦时1.5分提高到每千瓦时1.9分。据估算，2014年底，中国可再生能源补贴资金的缺口约有140亿元，这项政策实施后，约可以多征收190亿元的补贴资金，将对可再生能源的发展起到更好的支持作用。但补贴不是目的，最终目的是要实现新能源行业的健康发展，总体目标是2020年可再生能源发电走向市场化运作，国家在用户侧不再给予其补贴，实现平价上网。对新能源汽车的补贴，2017－2018年将在2016年补贴标准的基础上下调20%，2019－2020年下降40%，2020年以后补贴政策也将退出。以上对新能源领域政策的动态调整将会配合能源行业的“十三五规划”进行，给予企业更加明确的预期，让企业把精力更多地投入技术创新、提高质量和降低成本的竞争。

能源体制改革方面，重点继续集中在还原能源商品属性，构建油气和电力领域有效竞争的市场体系。在建立健全能源法治体系的基础上，政府对能源的监管将改变以往的审批方式，公开审批流程，变事前审批为事后监管和服务等。在上游，油气矿业权准入、民资进入油气领域等将是改革重点；在中游，电网、油气管网建设运营机制改革是重点；在价格机制方面，成品油价格市场化已经渐行渐近，天然气和电价市场化改革将继续推进，煤电联动机制将会进一步得到完善，市场调节将发挥更大的作用。

2.2打破行业垄断，推进市场机制建设

能源领域改革是中国本轮改革的重点，其中油气改革又为社会各界所广为关注。2015年，国家发展改革委和国家能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经多次征求意见，预计将在2016年正式推出，这将是中国油气领域改革的顶层设计方案，是中国油气领域体制改革的总体纲要。此项改革是围绕油气行业全产业链进行的立体改革，主要包括油气价格形成机制、矿权、管网、原油进出口权和使用权、政府职能以及国有企业改革推进等。

价格形成机制方面，中国成品油定价机制已经接近全面市场化，天然气定价机制的改革将是关注重点。一方面是天然气由政府定价转向市场定价，实现这一目标的重要举措是国家发展改革委2015年7月推动建设的上海石油天然气交易中心，而且明确要求非居民用气加快进入交易中心，由供需双方在政策允许范围内公开交易形成价格。另一方面是逐步理顺天然气价格中的交叉补贴问题。与世界范围内居民用气价格高于工商业用气价格的普遍规律相反，中国对居民用气反向提供了过多的交叉补贴，同时国产井口气价严重低于进口气价。这些交叉补贴严重扭曲了天然气价格形成机制，不利于资源的有效配置。今后的政策取向应该是在建立对生活困难居民和公益性事业定向补贴和救助机制的基础上，纠正各种交叉补贴，理顺天然气价格形成机制。

上游矿权方面，随着改革试点的推进，今后准入政策将会逐步出台，上游勘探开发监管模式将从目前以国有企业内部监管为主转向以政府职能部门为主的外部监管，市场主体也将从国有企业为主转向多种所有制并存。

管网方面，网运分开的方向已经明确，在改革重点上，“新36条”已经部分解决了管道建设的公平参与问题，但管道第三方公平准入和运营的政府监管模式亟需破题。中国国有石油企业原来上下游高度一体化、完全主导油气田—管网—终端用户一对一的模式将会发生根本性的变化，油气市场结构将会走向竞争。

原油使用权方面，随着地方炼油企业打通进口和加工进口原油通道，原油非国营贸易进口量是最后的限制。随着市场的进一步放开，贸易配额预计会被逐步取消，国产油和进口油之间会产生竞争，国有企业、非国有企业和进口原油贸易商之间的市场行为将会增加，资源配置更加市场化。政府管理将集中在进口的合规性和市场秩序上。

国有企业改革方面，按照《国有企业功能界定分类的指导意见》，三大石油公司应该被界定为商业类，主要功能是提高竞争力，提升中国油气行业的国际竞争力。

政府职能方面，在油气改革加快推进的过程中会面临较多难题，例如新的市场秩序的建立、人员的调整和安置、政策的稳定性等，这些都要求政府的监管必须跟进，而且要更加有效，这是一项新的课题。

2.3适应经济新常态，进一步理顺价格形成机制

经济发展的新常态不仅要求改革要有顶层设计，更要求这些设计能够陆续落地，发挥实效。因此，2016年应该是在坚持“市场决定”和“稳慎推进”的原则下落实《关于推进价格机制改革的若干建议》。《关于完善煤电价格联动机制有关事项的通知》明确了煤电价格联动机制依据的电煤价格按照中国电煤价格指数确定，在进行煤电价格区间联动调整时，电煤价格和上网电价分别与基准煤价、基准电价相比较计算，后两个价格可根据实际情况进行调整，在销售电价上，工商业用电价格相应进行调整，居民生活、农业生产用电价格保持相对稳定。这一新的煤电联动定价机制更具透明度和可操作性，为进一步推进放开竞争性环节电力价格创造了条件，有利于将发电成本向上下游传导，避免煤企或电企一方独大，社会用电户也将受益，更重要的是市场供需弹性会得到提高，应变能力增强。根据《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》，陆上风电、光伏发电上网标杆电价实行随发展规模逐步降低的价格政策。同时政策更加注重引导作用，制定提前量，陆上风电一并确定2016年和2018年的标杆电价；光伏发电先确定2016年的标杆电价，2017年以后的价格另行制定。与此同时，鼓励各地通过招标等市场竞争方式确定陆上风电、光伏发电等新能源项目业主和上网电价。

考虑到国际油价持续走低，《关于进一步完善成品油价格形成机制有关问题的通知》设定了国际原油价格低于40美元/桶时的成品油价格调控下限，这在一定程度上有助于维护当前的市场形势，但此举引发到底是为了维护石油市场稳定还是为了维护石油企业利益的争议。为弥补不足，该政策提出建立当国际原油价格低于调控下限时的调控风险准备金，成品油价格未调金额全部纳入风险准备金，主要用于节能减排、提升油品质量及保障石油供应安全等。放开液化石油气出厂价格，由供需双方协商确定价格，简化成品油调价的操作方式，调价信息由文件改为以信息稿的形式发布。与此同时，修订了《石油价格管理办法》，按照国际市场原油价格低于40美元/桶（含）、40～80美元/桶（含）、80～130美元/桶和130美元/桶（含）以上四个区间，加工利润率呈“S”曲线形式的计算方法。这些新政策总结了过去十年中国油价调控的经验和教训，兼顾了生产者和消费者的利益，以保持国民经济的平稳运行。但这种区间划分，尤其是调控下限是否合理，还需要经受国内外市场的检验。

2.4以价格手段淘汰落后产能，鼓励清洁生产

供给侧结构性改革的一项重要任务是减少不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准以及长期亏损的产能过剩行业的企业，目标是到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。在政府发挥“有形之手”调整的同时，“无形之手”将会越来越受到重视。

《关于水泥企业用电实行阶梯电价政策有关问题的通知》决定对水泥生产企业生产用电实行基于可比熟料（水泥）综合电耗水平标准的阶梯电价政策。国家将根据情况适时调整水泥企业用电实行阶梯电价政策的电耗分档和加价标准。因实施阶梯电价政策而增加的加价电费，10%留给电网企业用于弥补执行阶梯电价增加的成本，90%留给地方政府用于奖励水泥行业先进企业、支持企业节能技术改造。为鼓励燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本符合燃气机组排放限值要求，《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》对2016年1月1日以前已经并网运行的现役机组的统购上网电量每千瓦时加价1分钱（含税）；对2016年1月1日之后并网运行的新建机组统购上网电量每千瓦时加价0.5分钱（含税），电价加价标准暂定执行到2017年底，2018年以后逐步统一和降低标准。税收手段也将用于鼓励清洁生产，限制污染排放。《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》规定，对于应税大气污染物、水污染物、固体废物等征收环境保护税，环境保护税按照重点监控（排污）纳税人和非重点监控（排污）纳税人进行分类管理，能源、钢铁等重化工业和污染排放较多的轻工业企业都是重点监控对象。如果企业排污大幅度低于国家标准的50%，可以减半征收环境保护税，以鼓励企业降低排放。

2016年将是落实中国新的能源战略思想和推动关键领域顶层设计落实的关键一年。除了上述政策外，预计还会有更多的相关配套财税政策、科技政策等给予支持，以更好地促进中国能源产业的转型升级。

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[23]国家发展改革委.石油价格管理办法[S/OL].2016-01-13.http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201601/W020160113570572817108.pdf.

[24]国家发展改革委，工业和信息化部.关于水泥企业用电实行阶梯电价政策有关问题的通知（发改价格〔2016〕75号）[S/OL].2016-01-14.http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201601/t20160121_771976.html.

[25]国家发展改革委，环境保护部，国家能源局.关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知（发改价格〔2015〕2835号）[S/OL].2015-12-02.http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201512/t20151209_761945.html.

[26]国务院法制办公室.中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）[S/OL].2015-06-10.http://www.gov.cn/хinwen/2015-06/11/content_2877863.htm.

编 辑：庞孟昌

编 审：夏丽洪

Adjustment orientation and key points of China’s energy policy in 2016

GUO Haitao
(China University of Petroleum (Beijing))

Abstract：In 2015, China’s energy policy made great progress in marketization, opening access, introducing the top-level reform program of price mechanism, improving quality and use patterns, and weeding out the outdated capacity.It will be important for implementing new energy strategy and promoting implementation of the top-level design in key energy f elds in 2016.Under China’s New Normal, the main characteristics and tasks of policy include working out the 13thFive Year Plan, accelerating the construction of market mechanism, optimizing the price formation mechanism, playing the role of weeding out outdated capacity through price mechanism, and encouraging cleaner production.

Key words：energy policy; marketization; market access; price mechanism; top-level design; eхcess production capacity

收稿日期：2016-01-31