基于河南省国土资源“十三五”规划的土地整治模式研究

刘晓丽

(河南省国土资源科学研究院，河南郑州 450016)



基于河南省国土资源“十三五”规划的土地整治模式研究

刘晓丽

(河南省国土资源科学研究院，河南郑州 450016)

土地整治活动是提高农业综合生产能力、优化用地结构布局、改善人居环境、破解建设用地难题的重要手段之一。河南省国土资源“十三五”规划对土地整治活动提出新的要求，该研究在重新审视土地整治目标和任务的基础上，结合河南省实际情况，以生产、生活、生态多重功能及服务经济社会发展的视角构建了3种土地整治模式——农业土地整治模式、新农村建设整治模式、生态型整治模式，并根据各模式内涵提出土地整治措施。

国土资源“十三五”规划；农业土地整治模式；新农村建设整治模式；生态型整治模式

土地整治可以弥补土地利用和土地条件之间存在的差距，达到土地资源生产、生活和生态状况的最优化。已开展的土地整治活动在保证耕地占补平衡的前提下，为城乡统筹发展、生态环境改善做出了重要贡献。土地整治是一项复杂的系统工程，任何一个环节都将影响土地整治效果，土地整治模式是在规划设计的基础上，对融资方式、管理机制及运行模式等环节的综合考虑，是土地整治的重要环节。国内专家、学者、业内人士对土地整治战略[1-5]、整治潜力[6-8]、整治效益评价[9-11]、整治分区[12-13]、整治模式[14-15]、整治融资体系[16-18]等不同角度进行了分析研究；但现有整治模式研究有一定的局限性，缺少基于“十三五”国土开发战略考虑的土地整治模式研究。因此统筹国土资源“十三五”规划的河南省土地整治模式研究，明确不同地区土地整治模式，有针对性地实施土地整治活动，主动引导和保障“十三五”国土开发部署，是非常必要的。笔者将土地整治模式与国土资源“十三五”规划统筹考虑，在分析国土资源“十三五”规划对土地整治提出要求的基础上，针对河南省各地不同的资源禀赋，提出不同的土地整治模式。

1　研究区概况

河南省地处沿海开放地区与中西部地区的结合部，是我国经济由东向西梯次推进发展的中间地带。国家促进中部地区崛起的战略部署，更加凸显了河南省独特的区位优势。全省总面积16.7万km2，居全国各省区市第17位，占全国总面积的1.73%。地势西高东低，北、西、南3面由太行山、伏牛山、桐柏山、大别山沿省界呈半环形分布；中、东部为黄淮海冲积平原；西南部为南阳盆地。平原和盆地、山地、丘陵分别占总面积的55.7%、26.6%、17.7%。2014年末河南省总人口10 662万，常住人口9 436万，为我国户籍人口最多的省份。河南省交通区位优势明显，是全国承东启西、连南贯北的重要交通枢纽，拥有铁路、公路、航空、水运、管道等相结合的综合交通运输体系，形成了纵横交错、四通八达的道路网。

河南省下辖郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、濮阳、许昌、漯河、焦作、三门峡、商丘、驻马店、周口、南阳、信阳、济源等18个省辖市。河南遵循不同国土空间的主体功能定位，构建以下3大战略格局：第一，构建城市化战略格局。打造核心发展区域，提升郑州区域中心服务功能，推进郑汴一体化；促进郑州、开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源9市经济社会融合发展，形成高效率、高品质的组合型城市地区和中原经济区的核心区域。第二，构建农产品主产区战略格局。构建以城市近郊都市高效农业区、黄淮海平原和南阳盆地优质粮食生产核心区、豫南豫西豫北山丘区生态绿色农业区为主体，以区域特色农业基地为依托的现代农业布局。第三，构建生态安全战略格局。建设桐柏大别山地生态区、伏牛山地生态区、南太行生态区、平原生态涵养区，构建横跨东西的黄河滩区生态涵养带、沿淮生态走廊和纵贯南北的南水北调中线生态保护带，形成“四区三带”的区域生态格局。

2　河南省国土资源“十三五”规划概述

2.1规划原则和目标概述国土资源“十三五”规划是落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来5年(2016～2020年)国土资源事业改革发展的基本依据和行动纲领。 “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，国土资源工作必须深刻认识战略机遇期内涵变化，适应、把握和引领经济发展新常态，加快供给侧结构性改革，坚持国土资源工作在经济社会发展大局中的定位，顺势而为，主动作为，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念开创国土资源工作新局面。“十三五”时期国土资源工作要坚持“保护保障并重、节约高效利用、增进人民福祉、全面深化改革、建设法治国土、加强党的领导”的基本原则，实现国土资源保护更加有效、国土资源保障能力显著增强、国土资源节约集约利用水平普遍提高、国土资源服务民生和生态建设成效明显、国土资源创新取得实质性进展、国土资源管理水平总体提升等6大主要目标。

2.2国土资源“十三五”规划对土地整治的安排

2.2.1落实国家粮食安全战略及耕地保护目标，加大土地整治力度。河南省发布《关于河南粮食生产核心区建设规划的实施意见》，规划到2020年全省粮食生产能力达到650亿kg，成为保障国家粮食安全的支柱力量。新常态下，要为经济社会发展提供强有力的农业保障，就需要不断加大土地整治力度，围绕高标准基本农田建设、粮食生产和高标准粮田“百千万”建设工程等，持续推动现代农业快速发展。以粮食主产区和基本农田保护区为重点，实施土地整治重大工程，鼓励社会资金投入，实施耕地质量保护与提升行动，大力开展高标准农田建设，加强高标准农田建后管护，将整治后的耕地划为基本农田，纳入国土资源综合监管平台，经整治的基本农田质量平均提高1个等级。耕地事关国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须始终坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线。河南省灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减，也要求加大土地整治力度，土地整治补充耕地12.25万hm2以上，确保耕地数量基本稳定，质量有所提升，实现耕地保护目标。

2.2.2落实集约节约用地，加大土地整治力度。对闲置、低效建设用地收回盘活，倒逼企业集约用地；深挖内部潜力，向空间、地下要地，提高利用效率。推进农村土地利用空间格局优化，迁村并点、旧村改造、整体搬迁等，优化格局，治理“空心村”“废弃地”等，实现村庄集中有序合理分布。以土地整治和城乡建设用地增减挂钩相结合为平台，整合资金，统筹推进田、水、路、林、村综合整治，进一步加大存量建设用地挖潜力度，促进土地节约集约利用，改善农民生成生活条件，发挥土地整治综合效益。

2.2.3落实生态文明战略，加大土地整治力度。通过农业生态环境治理，改善农业生产条件；完成历史遗留矿山地质环境治理恢复任务，工矿废弃地复垦力度不断加大，改善矿区生态环境状况，发挥生态保护重点区域调节功能，构建河南省稳定的生态安全战略格局。

3　河南省土地整治模式构建

河南省各地区之间的自然社会经济及土地利用条件不尽相同，不同地区土地利用战略也不相同。农业用地主要整治内容是增加耕地面积，形成大规模集体化种植，完善农业种植的基础设施；建设用地主要整治内容是要结合旧有的建设模式大力发展新型的建设形式，优化人口布局和居住布局格式；生态用地主要整治内容是要依据整治区域的实际情况，对土地进行必要的生态管理与维护以实现可持续发展。在面临经济新常态、生态文明新要求、新型城镇化、新农村建设、全面建设小康社会新目标的新形势、新要求下，土地整治为使土地整治达到预期效果，在总结前人有关土地整治研究经验的基础上，根据国土资源“十三五”规划对土地整治的安排、河南省3大战略格局以及土地整治的不同类型和区域特点，构建3种适宜河南的土地整治模式。

3.1农业土地整治模式此模式适用于河南省农用地整治，特别是以提供农产品为主体功能，承担国家粮食生产核心区建设重要任务的农产品主产区。该模式以高标准基本农田建设项目为载体，将耕地、园地、坑塘水面、田坎及道路、水利等农用地利用类型，通过土地整治，为农业产业化与现代化提供资源载体，创新土地及其附属资源要素的配置模式，构建土地适度规模化、农业机械化、种植产业化、服务信息化的集约高效的生产空间。土地整治应采取农用地整合技术以保障粮食安全、食品安全，推动农业现代化发展。

为发挥当地农业产业资源优势，改善农业生产条件，实现资源要素整合和优化配置，应采取以下土地整治措施：依据农业地理环境、种植传统、农作物种植适宜性等因素，确立农业特色优势产业；依据土地、劳动力、资金、技术、机械等生产要素的投入和使用情况，以土地调整、土地流转、田块归并等为杠杆，实现农业资源要素整合与优化配置；以特色优势产业对田块和配套基础设施的要求为导向，针对影响农业生产的障碍性因素开展规划设计和施工，实施田块整形工程、农田水利工程、田间道路工程及必要的农田防护工程等。最终，将低效粗放的生产方式转变为高效集约的生产方式，将资源优势转变为产业优势、增收优势。

3.2新农村建设土地整治模式此模式适用于河南省各地的农村，特别是农村居民点用地不集约的地区。该模式通过农村居民点拆旧，建设新型农村社区，推进农村居民点建设逐步集中、集约，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境，营造和谐的人居环境。应结合城镇体系规划，重点改造农村居民点，完善基础设施和公共服务设施，实现农村社区化管理。采取置换方式，允许农民“腾旧宅、建新村”，将旧宅基地整治复垦，实行集约化用地。将土地整治过程中新增加的耕地和建设用地分作两部分，新增耕地主要用于农业项目开发，发展绿色、有机、无公害农产品生产、加工；新增建设用地指标通过城乡建设用地增加挂钩，新增建设用地指标收益主要用于解决农村居民点拆旧复垦、农村发展、农业产业化经营的资金短缺问题。

为构建设施配套、环境优美、功能齐全、宜居适度的生活空间，应采取以下土地整治措施：依据农户家庭人口、复垦意愿及农村居民点利用现状、立地条件等因素，明确农村建设用地复垦的地块面积、位置及适宜用途，采取拆除工程、平整工程、农田水利工程、田间道路工程、地力培肥等工程技术措施实施复垦；依据农户建房需求，按相关村镇规划标准进行节地型新居建设，新占土地与腾退复垦土地应占补平衡，节余建设用地指标用于增减挂钩；尊重乡土特色鲜明的自然村落，整治村庄环境，实施风貌改造与提升工程，同时围绕农村新型居住社区构建，实施路、水、电、气及公共服务和环境保护等基础设施配套工程，营造绿色田园生活空间。

3.3生态型土地整治模式 土地整治实质上就是对土地生态系统的重塑，恢复生物多样性，对土地进行抢救性维护与修复，进行必要的生态性基础设施建设与维护。

3.3.1土地复垦要注重生态重建。首先要创造适宜植被生长的土壤环境和地形地貌，对于大型矿山和地形平坦的地区，可采用剥离—采矿—复垦一体化工程技术；在地面标高高于或低于河流水位的情况下，可利用疏排法和挖深垫浅复垦工艺；对于常年积水且洼地多沙质良土的沉陷区，则可采用泥浆泵充填复垦工艺；对于采石场可采用土壤局部充填工艺；如果土壤被污染还要用物理、化学和微生物等污染修复技术，治理土壤污染。其次是恢复植被，根据矿区的气候和再造的土壤条件，在植被恢复的早期演替阶段，应尽可能地使用本地物种，优先选择固氮植物和改良土壤理化性质好的植物，在植被恢复的中期阶段，强化植被的组成、结构、层次和地表覆盖，提高生态系统内稳定提供动植物的食物和养分。最后还要考虑与矿区附近植被的空间配置和格局，如果矿区恢复地距离现存的大型植被斑块比较近，就要构建与这些植被斑块的廊道和连接，为生物多样性的保护和生态功能的持续奠定基础。

3.3.2土地开发应注重生态建设。在土地开发中，要有效避免过度追求新增耕地而无序毁林毁草开荒。如在一些水库的汇水区域或河道的行洪范围内，为了保证水库的蓄水能力和河道的行洪需要，即便是存在宜耕的未利用地或滩涂，在土地整治活动中应把这类地划分为禁止开垦地，禁止开垦或开发。统筹未利用地的综合开发与生态文明建设，在开发建设的原址及周边加大生态作物的绿化；未利用地的综合开发要集城市建设、绿化、现代农业发展、地质灾害防治等各项功能于一体，统筹兼顾、综合开发。充分利用山体进行生态建设，增加生态绿化社会服务功能。低丘缓坡土地可用于生态用地、建设用地、休闲景观用地、经济作物用地、耕地等，低丘缓坡土地开发利用必须将地质灾害和水土流失防治、生态环境保护置于优先地位，合理确定开发规模、布局和强度。

3.3.3土地整理应注重景观生态建设。农田防护林建设应该有效利用乡土植物，一定程度上模拟地域自然植物群落，尽可能增加绿色植被，并且重视恢复自然植被斑块，同时秉承因地制宜的原则，适当增加绿色廊道和分散的自然斑块、灌丛等，建立有效的生态经济型、生态景观型防护林体系。

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Land Consolidation Mode of Henan Province Based on the Thirteenth Five-Year Plan of Land Resources

LIU Xiao-li

(Henan Academy of Land and Resources Science, Zhengzhou, Henan 450016)

Land consolidation is an important means of raising the overall agriculture production capacity, optimizing the land resources structure, improving the living conditions, and solving the building land problems. The Thirteenth Five-Year Plan of land resources puts forward new requirements. Based on re-examination of the purpose and task of land consolidation, three modes of land consolidation were put forward from the views of production, living, ecological multi-function, and promoting local economic development. These three modes were agricultural land consolidation mode, new countryside construction consolidation mode, and ecological consolidation mode. Land consolidation measures were put forward according to the connotation of mode.

The Thirteenth Five-Year Plan of land resources; Agricultural land consolidation mode; New countryside construction consolidation mode; Ecological consolidation mode

刘晓丽(1981- )，女，河南郑州人，工程师，从事土地规划编制与土地调查研究。

2016-06-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)21-179-03