地市级政府应积极探索第三方评估稳步推进政府管理方式的重大创新

赵金波



地市级政府应积极探索第三方评估稳步推进政府管理方式的重大创新

赵金波

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出立法领域引入第三方评估。2014年6月初，国务院办公厅启动全面大督查，并在自查和实地督查的基础上，委托国家行政学院、中科院、国务院发展研究中心和全国工商联4家机构分别对国务院重点推动的5项工作开展评估①，首次在国务院层面上引入对一些重点政策执行情况的第三方评估，为评价决策提供了丰富真实、原汁原味的第一手情况，获得了满意的评估效果，也释放出了第三方评估今后将会成为政府管理中的一个常态的强烈信号。

目前，众多省级政府积极主动作为，在推进政府治理能力现代化、创新政府管理方式上进行新尝试。湖南、江苏、江西等省份在省级层面已经陆续推出关于第三方评估的实施意见和办法。湖南省在全国率先制定《湖南省全面深化改革第三方评估办法》（试行），该办法在2014年11月已经湖南省委深改组讨论通过，正待进一步修改后出台。江苏省政府办公厅在2015年11月27日下发了《关于开展重大政策举措第三方评估的实施意见》，在全国率先对开展重大政策举措第三方评估的相关事项进行规范和明确。江西省《地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》自2015年8月1日起施行。

引入第三方评估对提高政府治理现代化，包括国家治理水平，是一种有意义的探索，对建立服务型政府、法治政府、有为政府也是不可或缺的，各个地市级政府应当积极探索第三方评估的方式，有效配合中央和省级政府来推进我国政府管理方式实现重大改革创新。

一、正确认识第三方评估在政府管理中的作用

一个科学高效的政府绩效管理体系对加快政府职能转变，建立服务型政府，提高政府公信力，具有积极意义。第三方评估作为公共政策评估中的一种类型，在我国政府管理创新实践中被赋予了比西方更为宽泛的理解。第一方评估是指政府部门组织的自我评价；第二方评估是指政府系统内，上级对下级做出的评价，也称为“督查”，这都属于内部评价；第三方评估是指由独立于政府及其部门之外的第三方组织实施的评价，也称外部评价，通常包括独立第三方评估和委托第三方评估。第三方的主体可以是多样的，包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、中介组织、舆论界、社会组织等多种。②大多数情况下，都是政府委托评估。评估主体的确定影响着评估结果的真实性和有效性，对平衡各方利益，提高政府执政水平有重要作用。

政府部门传统的考评方式，单纯的政府督查导致评估主体单一，不论是上级对下级的考评，平级部门之间、同事之间的互评，还是自评等，都属于内部评估，大体上多为听汇报，查资料，看现场，搞调查，其中甚至不乏形式主义。虽然督查在一定程度上发挥了极大的促进作用，但由于督查本身缺乏技术支撑和标准，再加上各种因素下的督查独立性不足，这些都在一定程度上使得政策执行大打折扣，政策实施的预期目标和群众的实际感受往往有较大差距，导致其得不到社会的一致认同和支持，影响评估结论的有效性，致使政府公信力下降，上级决策权威降低，从而使政府形象大打折扣。

打破原有的评估方式，改变既有的路径依赖，提高政府绩效评估的规范化程度，才能在治理方式上有所创新。第三方评估的介入，淡化了社会组织评估的行政色彩，以其独有的独立性、技术性、专业性、权威性、组织性，确保了评估结果的客观性、公正性和科学性，能够有效发现问题，找准症结，得出客观公正的结论，从而对症出招，有利于增强社会组织评估工作公信力，为提高督查的效果提供制度性和手段性的支撑。

第三方评估以科学评估支撑科学决策，以科学决策引领科学发展。作为一种必要而有效的外部制衡机制，第三方评估在很大程度上能够有效弥补政府部门自我评估存在的缺陷与不足，使得政策出台前就有政策评估，最大程度防止一些不负责任的政策出台，完善了政府绩效评估体系，显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性，对合理配置社会资源、提升依法行政能力和工作绩效、促进服务型政府建设，发挥了不可替代的促进作用，迈出了推进政府治理方式改革、打造现代政府的关键一步。

通过加强外部监督，第三方评估可以进一步促进对政策落实的监督、推动，建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，对推进职能转变，增强政府能力，提升政府治理水平，提高政府公信力，改善政府形象，树立政府信誉，培育全新的政府管理理念具有重要意义，同时对政府重大决策民主化与科学化也具有开创性的意义。

当然，第三方评估为政府绩效管理带来积极作用的同时，也存在着发展不平衡、评估机构独立性不强、专业化水平不高、绩效指标体系设置不合理和评估结果运用不充分等问题，这些都要求加以注意，以进一步完善评估工作。主要表现为以下几个方面：

一是真正完全中立的智库数量很少。社会智库的规模还比较小，智库产业在我国仍有待壮大。虽然目前采用招投标的方式来选择第三方评估机构，但是最后还是可能落到那些有研究能力、规模较大的官方和半官方的智库身上。

二是评估质量有待检验。长期研究智库的清华大学公共管理学院教授朱旭峰认为，“社会力量不见得能与决策者的利益剥离开，而体制内的评估者也可视为立场中立”，尽管体制外的第三方能够尽量保证其独立性，但是其评估的质量仍有待检验。

三是被评估方的配合程度。在评估的过程中，一些部门和地方很可能以“保密、没有义务提供这方面资料”为由拒绝，那么即使机构完全独立，最终的评估报告仍有可能是不全面的。

四是评估获得资料的真实可靠性。部分地方政府和企业将第三方评估当作是反映自身诉求的好机会，往往提供的材料多于评估机构的要求，这不仅使评估工作听到真话成为难题，而且还需要评估机构对材料进行进一步核实鉴定。

五是第三方评估机构缺乏监管。第三方评估的评估过程不公开、不透明，导致难以提高评估的公信力和认可度。在缺乏诚信的环境中，评估机构可能会搞权钱交易，可能滋生潜规则，从而导致第三方评估失去意义。

二、有序开展地市级政府的第三方评估工作

在第一方执行、第二方监督之外，引入客观中立的第三方评估，从明确任务到成立评估组再到评估方法的确立，第三方评估机构需要对采用的调查方法进行周密设计，通过走访企业、实地考察、召开座谈会、组织问卷调查等多种形式深入基层，发现最真实的问题，最坦诚地反映民声，从而帮助政府发现问题、找到差距，推动政策实实在在地得到落实。

从国外的情况来看，第三方评估已经成为基本常态和程序式表达，并因为客观科学性而引导决策更科学、改革政策更符合实际、政策更好地落地，也最大化地实现了对政府自身的监督。在我国的政府管理中，一些地方政府也探索实行了委托评估的形式，比如地方政府委托高校评估的“兰州模式”，委托商业公司评估的“武汉模式”“杭州模式”、厦门“思明模式”等。但是这些委托评估形式大多数还不是真正的“模式”，因为它们的持续性、可复制性还不够。③

虽然第三方评估并非新生事物，但其在我国也刚刚开始实施，相关的制度机制尚在探索之中，还达不到在各个层面不同领域全面推行的程度，地市级政府在加强第三方评估工作方面还有相当长的一段路要走。地市级政府应主动积极贯彻落实中央、省政府关于对第三方评估工作的要求，加强第三方评估，在评估主体、范围、程序、过程、方法、结果等方面，提出符合本级政府的具体实施做法，出台相应的指导性意见，完善相应的配套制度。结合当地实际情况，不断进行自我加强、改进与完善，充分发挥第三方评估在地市级政府管理方面的真正作用，不断推动本级政府治理能力不断提升，使第三方评估成为推动提高政府绩效、落实政府政策的利器。

1.科学划定评估内容

划定第三方评估的工作范围，全力配合省政府的工作部署，选取一些对省、市出台的重大政策措施的实施情况，对社会影响力大、群众关注度高的重要政策举措的落实情况开展第三方评估工作。择优选择评估机构。结合当地实际，建议重点考虑高校或研究机构专家评估模式和专业机构评估模式，深度参与政府委托第三方开展绩效评估和管理工作，打造科学规范的第三方评估的特色模式。也可按照公开公平公正的原则，向社会公开评估的项目、内容、周期、评审流程、资质要求等，通过招标、邀标等方式，面向全国招标并由国家级的机构承办。规范评估协议要求。对第三方评估机构的资质和人员提出相应的评估要求。在评估范围、主体、评估者的资质、委托的方式、评估的公开等方面做出规范。明确第三方评估机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评估验收、合同兑现，通过合同等形式确立双方的权利义务关系。

2.注重持续跟踪评估

启动优胜劣汰的动态监督管理模式，依据评估项目和要求，定期检查第三方评估过程的相关资料记录，调查了解第三方评估结果的社会认可度，确保评估流程规范有序，评估过程客观公正。第三方评估机构应自觉接受评估对象和社会公众的监督，防范利益攸关方的干扰甚至收买，保证评估结果客观公正独立。合理运用评估结果。面向社会公开，接受社会监督，通过网站和新闻媒体及时公开评估结果，提高评估工作透明度，加强评估结果的正确使用，促使政府部门结合评估反映出的问题，逐条研究、逐项分解，即知即改、自我纠错，将评估结果作为政府绩效管理和行政问责的重要参照依据。完善评估后续激励政策，根据评估反馈划分评估等级，建立奖优罚劣的竞争机制，提高评估机构参评积极性，激发第三方评估整体活力。试点先行逐步推广。第三方评估工作在绝大多数地市级政府尚属于全新课题，没有先例可循，尤其需要坚持先行试点，示范引导，探索路径，创新突破，有计划有步骤地组织实施，待积累经验后再择机逐步扩大评估工作范围，丰富评估内容。

3.建立资金保障机制

将第三方评估工作纳入政府购买服务目录，确保稳定的经费来源，保障评估工作顺利开展。不断拓展资金来源渠道，倡导社会力量对评估工作予以捐助，弥补资金不足。规范管理评估资金的使用，完善评估资金信用管理，有效提升资金使用效益。建立政策支持机制。在第三方评估工作过程中，政府应协助第三方评估机构，出台相关政策，按规定提供评估所需要的政策文件、工作情况、数据资料等，为第三方评估工作开展提供最大力度的支持。④建立保密制度机制。与选定的评估机构和人员签订保密协议，未经批准不得对外透露任何涉及评估工作的信息，不得接受任何媒体采访或以个人名义对外发表与评估内容相关的言论和文章。严格遵守评估工作纪律，不得利用评估谋取不正当利益，不得弄虚作假、徇私舞弊。在整理评估素材时，要采取技术上的处理，保护好被访人员。

4.加强组织领导

各级政府、各部门要高度重视第三方评估工作，将第三方评估列入重要工作日程，加快建立由主要领导牵头、部门协同配合的运行机制，加强对相关重大事项政策第三方评估的组织领导与统筹谋划，认真总结评估经验，推动重大举措第三方评估工作有效开展，使第三方评估成为今后本级政府工作的常规机制。加大宣传力度。多措并举营造良好的舆论氛围，提高第三方评估工作的公信力和影响力，征得广大群众的认可与理解，吸纳更加广泛的社会力量积极参与，进一步放大这一政府部门自我纠错机制的社会效应，扎实有效推进地市级政府第三方评估工作开展，形成自下而上的制约监督，使评估更加客观、科学、实事求是、卓有成效。加强政府间的交流。加强地市级政府间关于第三方评估工作的学习与探讨，就评估过程中出现的问题进行沟通交流，为更好地开展第三方评估搭建交流平台，提升本级政府第三方评估工作的水平，促进地市级政府评估工作的协同创新发展。

三、稳步推进地市级政府管理方式创新

只有扎实有效地深入推进地市级政府的第三方评估工作，才能打通从决策到落实的整个过程：从“最先一公里”到“最后一公里”，才能确保政令畅通、令行禁止，从而推动各项政策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效，深化政府管理方式创新，推动政府治理能力不断提升，实现政府治理体系的现代化。

1.逐步加快新型智库的建设工作

发挥好新型智库对重大政策的第三方评估作用，有效推动相关政策措施的落实，推动政策决策的科学化。创新人才培养机制。通过将内部培养和外部引进相结合，重点培养关键性领域的领军型人才，培养和吸纳智库所需的高端智囊人才、独立研究型人才和新型综合性人才，打造一批国内领先、国际知名的专业梯队，提升智库对优秀人才的吸引力。鼓励开展研究竞争。坚持实事求是、科学严谨、勇于创新的研究精神，形成既坚持原则又宽松活跃的研究氛围，加大对优秀研究队伍与研究工作的支持力度，科学化管理，现代化运营，释放更多潜力，提升软实力，充分发挥新型智库的智力支撑作用。积极培育评估机构。加强与地方院校、科研机构的合作，尽快扶持一批专业性强、有资质，在政策方面有较多研究，熟知重大政策，具有参与评估基础和能力的评估机构，将更多社会化专业力量引入第三方评估；与国内外知名研究机构开展长期、有明确指向性的交流，形成研究合作网络，对地方的改革探索、指导、帮助、梳理和总结经验和做法，进行更具有前沿性的研究，提出更具前瞻性的建议。

2.逐步建立第三方评估长效化工作机制

大力推进第三方评估的力度和广度，大力加强第三方评估的制度化和规范化，充分发挥第三方评估的独有作用。规范评估。第三方评估从无到有，再从有到优，这是一个递进的过程，评估只是其中的一个重要环节，评估本身不是目的，通过评估反映问题、改进工作才是最终的目的，只有规范化和制度化的第三方评估才能有效促进政府改革。普及评估。建立长效机制还需要多方面摸索实践，积累经验，要及时总结第三方评估的工作规律，在实践过程中不断完善成熟，出台相关指导性文件，通过政府的法律法规保障，推动第三方评估的规范化和普及化，保证第三方评估机构的独立性，完善评估行业规则，建立监管分离的行业发展机制，形成评估需求相匹配的制度体系，使开展第三方评估工作有章可循。全程评估。加强政府决策事前、事中、事后全过程的第三方评估，推动政策举措进入“执行—评估—改进—再评估—再改进”的良性循环，提高评估的质量。

3.逐步建立多重政府绩效评估体系

科学高效的政府绩效管理体系对加快政府职能转变，建立服务型政府，提高政府公信力，具有非常重要的意义。健全监督评价体系。要加大政策落实政府自查与第三方评估相结合的力度，力求评估主体多元化，评估过程科学化，增加评估的真实性和准确性，完善政府绩效评估体系，改进政府绩效评估实效。重视社会公众评价。开启大众智慧，推进政府信息公开，提高社会与民众参与度，畅通民意表达渠道，积极主动建言献策，增强公众对社会组织的关注，充分发挥社会力量的专业优势。关注服务创新模式。准确把握提高政府行政能力的新动力、新走向，充分发挥“互联网+政务”的特点与优势，实现公共服务的信息化、智能化、即时化，提高政府绩效评价的效率和准确性，促进政府公共服务水平提升，帮政府找到差距，改进政府工作作风，进一步推进政府管理的改革创新。

引文注释

①国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况；工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”；中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”。国研中心则承担了两项评估任务，分别是“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”.

②第三方评估：以制度创新避免“自拉自唱”［N］.光明日报，2015-10-11..

③徐双敏，翟玥.国外地方政府委托评估模式比较研究［J］.学习与实践，2012（8）.

④贵州省办公厅要求，在第三方评估工作过程中，如需提供帮助，各市、自治州人民政府，贵安新区管委会，省政府各部门、各直属机构要积极给予支持，按规定提供评估所需要的政策文件、工作情况、数据资料等，为第三方评估工作开展提供最大力度的支持.

（作者单位：盐城市人民政府研究室经济研究处）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.001