美国边境巡逻队的历史演变与启示

王亚宁

（中国人民武装警察部队学院　边防系，河北　廊坊　065000）

美国边境巡逻队的历史演变与启示

王亚宁

（中国人民武装警察部队学院边防系，河北廊坊065000）

美国边境巡逻队作为维护美国边境安全的重要执法力量，在维护美国边境安全中发挥着非常重要的作用。对美国边境巡逻队的历史演变进行初步研究，可以了解和学习美国边境巡逻队管边、控边的相关经验，为提升我国边境管控水平提供有益的启示。

美国边境巡逻队；边境安全；历史演变；启示

边界作为主权国家的象征，是国家管控的重点［1］，这是因为边界不仅是国家主权的分界线，还是国家安全的外围屏障。各国在维护边界安全的实践中不仅积累了丰富的经验，而且建立了适合本国边界情况的边防力量。边防力量的性质、职能和隶属关系在很大程度上反映着一国的政治体制、安全诉求、地缘环境和边境安全形势等，因此系统研究一国的边防力量，既有助于从新的视角来认识这个国家，又有助于探寻一些可资借鉴的边境管理经验。

美国边境巡逻队是维护美国边境安全的重要执法力量，虽然其隶属关系和职能在历史上不断变化，但是其维护边境安全的核心目标却一直没有变。相对于美国海军或海岸警卫队而言，人们对边境巡逻队的关注度比较低。2001年爆发的“9·11”事件一下子使得边境安全成为关注的焦点，同时也把边境巡逻队推到了大众的面前，美国政界、学界对边境巡逻队的研究突然间多了起来。

一、美国边境巡逻队成立的背景

在美国与邻国划定边界后，如何维护边界安全，成为美国政府所面临的迫切任务。1848年《瓜达卢佩-伊达尔戈》条约划定了美国与墨西哥的边界，美墨边界线全长约3169公里［2］。美国独立后，划定与加拿大的边界就提上议事日程，但是由于双方分歧较大，因此美加边界直到1910年才基本划定。美国与加拿大的边界线分为两段：一段为美国本土12个州与加拿大的边界线［3］，长约6 436公里；另一段为阿拉斯加与加拿大的边界线，长约2 555公里，两段边界线加起来长度约8 991公里。早期美国的边境安全不仅面临非法移民问题的困扰，还面临走私、边境冲突的威胁。自美国独立战争始至19世纪20年代，加美边界对峙严重，为此也曾两度大动干戈，其中1812-1814年的战争就是涉及领土争议的军事冲突［4］。此外，非法移民对美国边境安全的危害是常态性的，每天都有非法移民越过边界线，进入美国。虽然早在1904年，美国移民局的骑警守门人已经开始在边界线附近巡逻，打击非法移民。但是当时的边境巡逻多为临时性的行动，巡逻装备和交通工具非常落后。在这种情况下，绕过海关、避开边防检查站非法入境美国的问题日益严重，这使得成立一支专门负责边境巡逻的队伍异常紧迫。

二、美国边境巡逻队的历史演变

（一）成立初期

美国边境巡逻队的英文为United States Border Patrol（USBP），成立于1924年5月28日，隶属于劳工部下的移民局，当时的主要职能是禁止非法移民、妓女、无政府主义者等进入美国；禁止走私酒类制品、打击跨境贩卖毒品活动等成为美国边境巡逻队的重要任务。在边境巡逻队成立初期，边境地区的巡逻路况较差，交通工具主要依靠马匹，巡逻速度比较慢，且补给困难。为了克服上述困难，边境巡逻队在边境地区修建了边境巡逻站。1924年6月，第一个边境巡逻站在密歇根州的底特律（Detroit）建成；1924年7月，第二个边境巡逻站在德克萨斯州的厄尔巴索（ElPaso）建立。虽然当时边境巡逻站的设施非常简陋，但是它的建立开启了美国边境巡逻队驻守边境地区的进程。这不仅有助于随时进行边境巡逻、发现及抓捕非法越境者，而且有助于实时掌握边境地区的安全形势、威慑非法移民。1924年，美国边境巡逻队关注的重点是陆地边境地区，从1927年开始，边境巡逻队的活动范围向沿海地区拓展，负责打击部分沿海地区的非法移民活动。刚成立的边境巡逻队工作效率很低，这主要是因为资金有限、授权较为模糊、工作方法尚在探索中、各项制度尚未形成、缺乏装备和人员训练，所以在其成立初期，边境巡逻队员既没有制服，也没有接受正规培训。正如一位早期的边境巡逻队员韦斯利·斯蒂尔斯（Wesley Stiles）所言：我们根本不知道自己要干什么，更不知道怎么干［5］。边境巡逻队的边境管控能力与边境安全所面临的威胁形成了非常大的反差，在这种情况下，推进边境巡逻队的正规化建设被提上了议事日程。

（二）正规化时期

美国边境巡逻队的正规化建设是从佩戴徽章开始的，徽章标志着其身份属性。1924年12月，移民局开始为边境巡逻队发放制服，穿上制服的边境巡逻队，在外部形象上走上了正规化道路。由于边境巡逻队是维护边境安全的执法队伍，因此其执法权的获得是其正规化的重要内容。由于边境地区非法移民问题日渐严重，为了确保边境巡逻队依法有效管控边境地区，美国国会于1925年2月27日通过法案，成立了边境巡逻执法机构，赋予边境巡逻队执法权。

由于美墨边境和美加边境安全所面临的安全威胁不同，且美墨边境与美加边境在地理位置上相距甚远，再加上边境巡逻队任务量的剧增，分区管理成为边境巡逻队的重要选择。1932年，美国边境巡逻队分成两个办公室，美墨边境巡逻工作由德克萨斯州的厄尔巴索办公室负责，美加边境巡逻工作由密歇根州的底特律办公室负责。由于当时美加边境地区走私酒的问题比较严重，因此美加边境巡逻队的队员要多于美墨边境巡逻队的队员。后来，美国非法移民问题突出，为了有效管控非法移民及确保合法移民的权益，1933年，富兰克林·罗斯福总统颁布6166号行政命令，成立移民归化局，边境巡逻队隶属于移民归化局。

第二次世界大战爆发后，美国边境安全形势紧张，为有效维护边境安全，1940年边境巡逻队队员增加至1 400人。边境巡逻队在扩充队伍的同时，加强边境管控。一方面加强边境巡逻，以便及时拦截和抓捕非法移民；另一方面还肩负保护外交官、协助海岸警卫队搜查破坏边境安全的犯罪分子。20世纪50年代末，一些非法移民开始搭乘私人飞机非法进入美国，边境巡逻队的执法范围从地上、海上拓展到空中，跟踪可疑飞机，降低非法移民搭乘飞机进入美国的几率。这一时期，由于非法移民所搭乘的交通工具发生了变化，且走私、犯罪活动从边境地区蔓延到美国腹地，边境巡逻队的执法领域进一步向内地扩展。1952年，法律赋予边境巡逻队更多权限，即边境巡逻队可以在美国境内搜寻非法移民，其搜寻范围不再局限于边境地区和沿海地区。古巴导弹危机发生后，边境巡逻队肩负起阻止古巴叛逃人员进入美国的重任。

20世纪80-90年代，受世界政治局势缓和的影响，国际经济合作促使人员跨国流动成为必然，美国经济的飞速发展使得美国成为人员跨国流动的主要目的地，一时间大量非法移民涌向美国，使得边境巡逻队的任务量陡增。为了尽早发现非法移民、确定其具体位置、有效抓捕，边境巡逻队不仅增加人力，而且采用先进的技术设备：红外夜视仪、传感器、计算机、直升飞机、无人机、声音定位系统、综合信息监控系统等。先进的技术装备把美国边境巡逻队的正规化建设推向新的高度，正规化建设在很大程度上提升了边境巡逻队的执法能力。这是因为先进的技术装备不仅增强了各部门之间情报、信息和资源的共享，而且使得边境巡逻队各项工作的正规化进程深入推进。

为积极应对美国边境安全面临的新威胁，边境巡逻队在积极开展边境巡逻的同时，还根据边境地区不同的安全形势，开展专项执法活动。专项执法活动既是对特殊边境安全形势的应对，也是边境巡逻队维护边境安全所采取的特殊措施。1993年，第一次世贸中心爆炸案发生，边境巡逻队在厄尔巴索和华雷斯（Ciudad Juarez）边境开展“拦截行动”（OperationBlockade）和“守住边界线行动”（Operation Hold the Line），这些行动不仅有效打击了非法移民活动，而且对潜在的犯罪分子产生了强大的威慑作用。1994年的“看门人行动”（Operation Gatekeeper）主要在加利福尼亚州的圣地亚哥边境地区开展，旨在打击非法移民从这一边境地区进入美国。

虽然美国边境巡逻队的职能和隶属关系发生了诸多变化，但是边境巡逻队的核心精神却没有变，那就是敬业、荣誉感、正直、对生命的尊重和协作。需要强调的是，虽然在特殊情况下，边境巡逻队的执法领域会有所调整，但两个边境检查站之间的边境地区一直是其执法重点。

（三）后“9·11”时期

“9·11”事件发生后，美国边境安全被上升到国土安全的高度，为有效维护国土安全，美国于2002年成立了国土安全部。国土安全部合并了原来农业部的边境执法局、移民归化局、海关等涉边部门，各部门由国土安全部统一领导，有助于各部门共享资源、情报信息、协调合作，有效维护美国国土安全。边境巡逻队也被纳入到国土安全部的框架内，具体归国土安全部下的海关与边境保护局领导。除传统任务外，预防恐怖分子及危险武器进入美国也成为边境巡逻队的重要任务。在美国全面反恐的背景下，边境巡逻队除采取各种措施组织恐怖分子进入美国外，还细化了边境管理措施，在南部边界线160公里范围内设立33个检查站；把西南边境分为9个行动区，2个位于加利福尼亚州，2个位于亚利桑那州，5个位于德克萨斯州。细化边境管理措施就是为了提高边境管理措施的针对性和边境管理的有效性，同时有助于明确各个边境巡逻机构的权力、义务和责任。边境巡逻队在美国和加拿大边境的主要工作是情报和信息收集、杜绝恐怖分子借道加拿大进入美国，协调美加两国在边境地区的执法合作。

边境安全的维护是一项系统工程，因此2005年3月，边境巡逻队制定了国家边境巡逻战略，以便应对“9·11”后美国复杂的安全形势。该战略的主要内容为：采取措施，预防恐怖分子及恐怖武器进入美国；阻止非法移民进入美国；打击跨境贩卖人口和走私活动；采用新技术，深入推进“智能边界”（Smart Border），有效打击危害边境安全的犯罪分子，有力威慑潜在的犯罪分子；降低边境社区的犯罪率，提升边境地区的安全度，进而服务边境地区的经济发展和社会进步。国家边境巡逻战略使得维护边境安全的措施更加系统、更具有针对性。面对复杂的边境安全形势，边境巡逻队在制定国家边境巡逻战略的同时，改变管边控边模式，从反应型边防管理向预防型边防管理模式转变。通过情报、信息共享和新技术的广泛运用，把边境管理线外推到美国本土以外，最大限度降低了危害边境安全事件发生的几率。

三、美国边境巡逻队人员招募与培训

边境巡逻队成立后，招募人员和组建队伍是当务之急。初期的边境巡逻队员来自德州骑警、州治安员和铁路邮递员等。由于没有制服，为了区分边境巡逻队与普通民众，政府给边境巡逻队员佩戴徽章。在当时条件下，边境巡逻队队员自己饲养巡逻用的马匹，政府提供燕麦和甘草，主要武器是左轮手枪，队员的年收入约为1 680美元［6］。1930年，边境巡逻队有450名成员。

随着边境巡逻队人数的增加，对边境巡逻队系统培训的要求越来越迫切。为解决边境巡逻队培训难的问题，1934年12月，第一个边境巡逻学院（Border Patrol Academy）在厄尔巴索的支加斯营（Camp Chigas）成立，这是一个专门培训边境巡逻队的学校。第一批34名边境巡逻队队员在这里接受了射击和骑术训练。边境巡逻学院的建立对于提升边境巡逻队的执法能力有着非常重要的意义。

边境巡逻队人员招募采取申请制，凡18～40岁美国公民、通过测谎仪测试、通过毒品测试、近三年居住在美国、无不良记录、有持枪证、本科学历或有执法经历者，均可以申请成为边境巡逻队员。凡通过美国海关与边境保护局的选拔，都必须到边境巡逻队学院接受培训。边境巡逻队学院的培训堪称美国执法界最好的培训，其全称为美国海关与边境保护局边境巡逻学院（CBP Border Patrol Academy），位于新墨西哥州的阿蒂西亚（Artesia），学员需要在这里接受58天集中培训。边境巡逻学院的培训分为5个部分，分别为：法律培训、枪械使用、体能技巧、驾驶和西班牙语。法律培训包括国籍法、移民法、刑法等，旨在教边境巡逻队员判定哪些人是外国人、哪些人是美国公民、哪些人是美国移民，以及上述这些人出入美国边境是否违反美国法律等。边境巡逻队的任务不是单纯的边境巡逻，还包括打击各种边境犯罪活动，因此枪械使用就显得非常重要。枪械使用培训包括：枪械使用规则、安全范围的判定、射击技术、手枪射击、快速射击等培训。在枪械使用理论课培训结束后，学员们必须进行实战训练，其训练时使用的枪械有：黑克勒-科赫P2000手枪（Heckler&Koch P2000）、雷明顿870散弹枪、柯尔特M4卡宾枪（Colt Arms M4 Carbine Rifle）。边境巡逻学院的体能训练包括耐力训练、速度训练、反应能力训练、协调能力训练、协作能力训练等。与此同时，自信心的培养、心理调节与自我疏导等方面的培训比较系统。此外，驾驶也是边境巡逻队员的必备能力之一。为了确保边境巡逻队员与相关人员的交流通畅，学院还要对他们进行西班牙语培训。所有的培训结束后，学院会对队员进行选拔考试，只有通过选拔考试的队员，才能成为真正的边境巡逻队员，保护美国的边境安全。

四、美国边境巡逻队对中国边防的启示

（一）正规化建设是提升边防管理能力的重要途径

美国边境巡逻队的发展史表明，正规化建设是提升边防管理能力的重要途径。美国边境巡逻队开始佩戴徽章、穿制服使得美国边境巡逻队在着装与外部形象上走向正规化轨道。美国边境巡逻队统一着装既使其明显区别于普通老百姓，又提升了边境巡逻队的使命感和责任感。美国边境巡逻队获取执法权不仅使边境巡逻队的执法地位得到认可，而且也使边境巡逻队管边、护边有了法律依据。换句话而言，边境巡逻队依法管边、护边开启了边境巡逻队执法规范化进程。美国边境巡逻队分区管理边境地区也是其规范化建设的重要内容。需要强调的是，规范化不等于统一化，规范化强调的是管边、控边的程序规范、制度规范、做法规范等方面。由于美国边界线长，且各边境地区的情况差别较大，因此分区管理边境地区既有助于采取针对性措施，还有助于明确各个管理机构的权利与义务，更有助于边境巡逻队间的合作，实际上其也是规范化建设的重要内容。随着美国边防安全形势的不断变化，美国边境巡逻队规范化建设的内涵将不断丰富。综上所述，对于一个陆海兼顾、边界线和海岸线漫长的国家而言，边防部队的正规化建设是提升边防管理能力的重要途径，否则边防管理就会出现责权不明、各项规章制度形同虚设、出了问题相互推诿等一系列问题。

（二）预防型边防管理模式是未来边防管理的重要模式

“9·11”事件使美国深刻认识到有些危害一旦发生，其后果将是无法修复的。为了避免类似事件的发生，边防部门必须转变思想，变事后反应型边防管理为事前预防型边防管理。在这种情况下，美国边境巡逻队提出“边境管理线外推”的思想，即通过提前获取有关出入境人员、交通工具、货物等情报信息，并根据获取的情报信息制定预案，提前采取行动，把将要或者可能发生的危害边防安全的行为扼杀在萌芽状态，最大限度降低危害发生的几率。换言之，美国边境巡逻队“边境管理线外推”并不是要把美国的边界线向外推，而是指把边境管理的触角伸到美国边界线以外的地方，即边防管理工作从事后处理变为事前预防，且预防的重点方向是美国本土以外的地方。预防型边防管理的核心思想是减少危害的发生，具体做法是提前化解各种矛盾和冲突，将危害边防安全的因素挡在国门之外，使其无法产生危害。

全球化背景下，边防安全与国土安全、国民安全的紧密联系凸显了边防安全的重要性，同时也对边防工作提出了新的、更高的要求，即尽量使边防安全不遭受破坏，这种要求必然催生出预防型边防管理模式。虽然预防型边防管理模式在实践中存在诸多困难，但其主导思想却是正确的，即事前预防重于事后处理。随着各国边防管理思想的转变以及边防管控能力的提升，预防型边防管理必然成为未来边防管理的重要模式。

（三）灵活的人才培养模式是提高边防管控能力的重要渠道

边防管控能力的高低在很大程度上取决于管理者的能力，而管理者的能力很大程度上取决于人才培养模式。由于边防管理既涉及行政管理、执法，还涉及涉外、情报等一系列问题，因此边防管理者的能力和学科背景必须多样化，否则很难满足现实需要。为了满足边防管理人才的现实需要，必须采用灵活的人才培养模式。灵活的人才培养模式既要兼顾到边防管理人才的特殊性，又要兼顾其专业性。美国边境巡逻队的人才培养模式就比较灵活，且也兼顾到以上两点。

美国边境巡逻队的人才培养模式为“申请+培训”制，即凡符合边境巡逻队申请条件的人，都可以申请，通过申请后，进行专业培训，培训合格后，便成为真正的边境巡逻队员。首先，这种模式节省了培养成本，即边境巡逻队不需要对队员进行基础知识的教育和培训，只需要对队员进行专业培训，这使边境巡逻队队员的培养速度提高，成本降低。其次，边境巡逻队队员的专业构成广泛，有利于应付各种复杂情况。凡符合申请条件的人，都可以申请成为边境巡逻队队员，这些申请者专业背景、特长各不相同，走上工作岗位后，可以相互取长补短，更好地应对各种复杂情况。最后，专业培训增强了边境巡逻队员的适应性，最大限度地缩减了岗位适应期。一般情况下，边境巡逻队根据其当前的任务需要，招募与岗位匹配度高的人员，并对其进行专业培训。这样，培训结束后，其便可以直接走上工作岗位，几乎不需要适应期。当然，这种模式也有其缺点，如边境巡逻队员之间的协调、配合需要长时间磨合。而申请进入边境巡逻队的人，在成为边境巡逻队员之前，其教育背景和生长环境各异，彼此间不来往，经过短时间培训后，走上工作岗位，彼此间的协调、配合还需时间磨合。综上所述，美国边境巡逻队“申请+培训”的人才培养模式比较灵活，可以根据边防管理任务的需要招聘人才，并对其进行专业培训，这样可以提升人才与边防管理任务的匹配度，降低了人才与任务不匹配而产生内耗的成本。

（四）全球化背景下，边境管理是一项系统工程

全球化背景下，边界可以管控，但不能关闭（Border can be control，but not close）的现实再次凸显了边境管理的困境。不仅美国边境巡逻队面临这样的困境，我国的边防部队也面临同样的困境。边境管理的困境是既要坚持边界有序开放，又要维护边境安全。而要摆脱边境管理的困境，则必须提升边境管理的系统性。边境管理的系统性首先表现在既要关注危害边境安全的显性问题，又要关注危害边境安全的隐性问题，采取各项措施，尽量避免各种隐性问题恶化为显性问题。其次，边境管理的系统性还表现为各涉边部门的系统合作，这种合作不仅包括国内涉边部门的通力合作，还包括与邻国边防部门的系统合作，通过边防合作，提升边境管理的效率。再次，边境管理的系统性还表现为戍边力量的多元化。全球化背景下，危害边境安全的因素多元化，单纯依靠边防部门很难有效应对各种危害边境安全的问题。因此戍边角色多元化，并使多元化的戍边角色形成有效的戍边合力是提升边境管理系统性的重要途径。最后，通过综合治理，逐步消除滋生危害边境安全的因素，这是解决边境安全问题的关键点，也是难点。解决这些问题需要全社会甚至全世界的共同努力。综上所述，全球化背景下，边境管理是一项系统工程。

［1］Deborah Waller Meyers.From Horseback to High-Tech: U.S.Border Enforcement［EB/OL］.（2006-02-01）［2016-03-16］. http://www.migrationpolicy.org/article/horseback-high-tech-usborder-enforcement.

［2］王亚宁.美国边防管理理念及其启示［J］.武警学院学报，2014（9）：88-91.

［3］Blas Nuez-Neto.Border Security:The Role of the U.S. Border Patrol［R］.Washington.D.C:Congressional Research Service.November 20，2008:2.

［4］张献华.加拿大和美国不设防边界探源——从《拉什-巴格特协定》说起［J］.历史教学，2011（20）:59-64.

［5］Kelly Lytle Hernandez.Migra:A History of the U.S. Border Patrol［M］.California:University of California Press,2010：35.

［6］Border Patrol History［EB/OL］.（2015-06-18）［2016-03-08］.http://www.cbp.gov/border-security/along-us-borders/history.

责任编辑：王真真

On the Historical Evolution of the US Borders Patrols and the Enlightenments

WANGYa-ning
（Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang065000,China）

As the important lawenforcement force for maintenance of the US border security,the US borders patrols plays a key role in maintenance of the US border security.A preliminary study on the historical evolution of the US borders patrols gives us a chance of learning and understanding the relavant experiences of border management and border monitoring,and provides rewardingenlightenments for enhancement ofChina's border controls level.

the USborders patrols；border security；historical evolution；enlightenments

D631.4

A

1008-9438（2016）04-0088-05

2016-04-27

http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.032.html

王亚宁（1975-），女，陕西咸阳人，中国人民武装警察部队学院边防系教授，外交学院2013级国际关系专业博士研究生，主要从事边境安全、外国边防研究。