浅谈社会投资补充耕地市场的分步发展

何斌

（郴州市国土资源局，湖南 郴州 423000）

浅谈社会投资补充耕地市场的分步发展

何斌*

（郴州市国土资源局，湖南 郴州 423000）

2015年，湖南省主动引导和规范社会投资补充耕地项目并建立了省级补充耕地指标交易平台，补充耕地市场化工作已经稳步开展。本文立意于补充耕地市场化，分析了补充耕地市场的组成及相关概念，探讨了社会投资补充耕地市场运行的核心基础，尝试谋划了社会投资补充耕地市场的发展步骤，并提出了发展意见，以期为全省社会投资补充耕地市场的发展与完善提供理论参考。

社会投资；补充耕地市场；分步发展

随着湖南省进入“一带一部”发展的重要战略机遇期，建设用地总体规模不断扩大，耕地保护压力持续增加。耕地占补平衡工作作为耕地保护的重要抓手，仅依靠政府出资、国土部门出力、社会参与项目实施的惯用工作模式，已经难以满足经济社会的快速发展需求，也难以坚守耕地红线，确保粮食产能稳步提升。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，补充耕地市场化的呼声不断升温，湖南省已经做出了积极响应与探索。

必须认识到，补充耕地市场的发展与完善不可能一蹴而就，更不可能超越现实社会经济环境与发展水平一步到位。在鼓励与扶持社会资

1 补充耕地市场等相关概念界定

补充耕地市场包含补充耕地项目实施、补充耕地项目、耕地占补指标三个子市场，其中耕地占补指标市场是未来市场发展的核心。就全省补充耕地项目管理体制来看，补充耕地项目实施市场是由政府立项并出资，通过市场竞争确定有资质的单位，实施补充耕地项目工程并本、社会力量投入补充耕地的发展趋势面前，厘清补充耕地市场的相关概念、明确社会投资补充耕地市场运行的核心基础、预期社会投资补充耕地市场的发展步骤，并做好相应工作准备，就显的尤为重要。形成新增耕地等行为的过程及结果；补充耕地项目市场是由政府立项，通过市场竞争由竞得方出资组织项目实施，形成耕地占补指标后由政府进行回购等行为的过程及结果；耕地占补指标市场即围绕耕地占补指标所发生的一切交易和使用行为的总和。

简而言之，社会投资补充耕地市场，是利用社会资金与力量参与补充耕地工作，形成耕地占补指标并进行支配与交易的行为总和。社会投资补充耕地市场，拓展和丰富了现有补充耕地市场。由于资金来源渠道不同于政府投资，其运作方式可以在现有基础上进行一定的突破与优化，使得社会投资补充耕地市场，具有更大的灵活性、简洁性与高效性。

2 社会投资补充耕地市场运行的核心基础

社会资金与力量进入补充耕地市场的核心在于利益获得，包括实体利益、工程利益、指标交易利益和指标使用利益的获得等等。

这些利益产生的根本来源，一是法律规定的补充耕地责任与义务，这是社会投资补充耕地市场运转的先决条件。耕地占补平衡制度的确立，客观上让耕地的价值和使用价值得到了跨越式提升，使耕地在农用用途之外同时被现代经济建设所需要，让耕地资源进入市场成为了可能；二是耕地占补指标紧缺，这是社会投资补充耕地市场运转的内生动力。城市建设用地大量增加，补充耕地指标需求远超供给。且耕地后备资源总量不足、开发环境条件不优、指标形成速度较慢，促成耕地占补指标异常紧俏，催生了社会投资补充耕地市场的产生和发展；三是区域间经济社会发展与地理环境的非均衡性，这是社会投资补充耕地市场运行的外部保障。由于地域间经济社会发展速度不平衡，形成了“耕地资源匮乏但资金丰富区域”和“耕地资源丰富但资金匮乏区域”持续分化的趋势，且补充耕地指标在不同单位或地区流动时价格不一，随着资源补偿和发展权补偿交易的逐渐放开，耕地资源转移支付渠道的逐步建立，为社会资本进入补充耕地市场，并在其中扮演重要角色构建了基础。

3 社会投资补充耕地市场发展的四个阶段

3.1 社会投资补充耕地市场对投资主体开放

将社会资本和力量作为投资主体引入补充耕地市场，使社会投资与政府投资相融并行，这是社会投资补充耕地市场开放的初级形式，也是将补充耕地项目市场和补充耕地项目实施市场完全开放的市场形式。

在该阶段中，由政府资金垄断补充耕地市场的局面逐步改变，社会资本成为投资主体的比重将随着市场的不断规范与完善而持续增加，甚至超过政府的投资比重。基于耕地后备资源的稀缺性与不可再生性，为保障资源的合理高效利用，国土资源部门可以有计划地拿出一定的补充耕地项目引导社会资本的进入，严格规范社会资本参与补充耕地项目过程中的各种行为，同时准许项目投资主体与项目实施主体分离。国土资源部门在缩减投资比重、减轻项目实施压力的同时，必须规范对补充耕地市场的管理，严格管控核心目标新增耕地的生成数量、质量与回购；不断调整自身角色，作为“看得见的手”在市场中实施宏观调控，逐步让社会资本在补充耕地市场中发挥其优势与活力。

3.2 耕地占补指标市场限制性开放

耕地占补指标市场限制性开放，是“使市场在资源配置中起决定性作用”，各级政府逐步退出作为市场买卖主体垄断耕地占补指标交易的重要举措。这是耕地占补指标市场全面开放的初始阶段，也是社会投资补充耕地市场开放的关键一步。

在该阶段中，原有耕地占补指标跨区域间无偿调剂使用的壁垒被打破。耕地占补指标作为核心资源，开始发挥更大的经济价值和使用价值，资源补偿和发展权补偿交易在此阶段已初步实现。作为指标市场全面开放的初始阶段，国土资源部门应做好制度设计并不断调整完善。理顺交易程序，规范竞价、挂牌或协议等交易方式，关注耕地后期管护及耕作落实，强化指标交易与使用的监督与管理工作，引导、培育交易市场的逐渐发展与壮大，确保耕地指标交易市场平稳运行，发挥其资源配置优势。

3.3 社会投资补充耕地市场对用地单位开放

用地单位作为市场主体参与耕地占补指标的购买，这是社会投资补充耕地市场趋于完善的重要步骤，也是改进现行占补平衡工作方式的重要推手。

《土地管理法》第三十一条规定承担补充耕地义务与责任的主体为用地单位，没有条件开垦耕地或开垦耕地不合要求的才缴纳耕地开垦费，由国土资源部门代为补充。准许用地单位通过自行出资补充耕地或是直接购买耕地占补指标，这是对耕地占补平衡工作的有力补充，也是对现行耕地保护工作方向的重大调整。补充耕地义务与责任将回归于建设占用耕地用地单位，经济成本及精力成本将被重新估算，项目选址优化成为可能。在此阶段中，各级政府依然全面管控着卖方市场，但压力与责任的有效转移，将促使国土资源部门调整完善补充耕地管理体制，改变国土资源部门企事不分、集运动员裁判员为一身的管理现状。投资市场和买方市场的全面打开，相关制度的建立完善，指标交易平台的顺畅运转，将有效推进补充耕地市场化进程。市场价格的调节作用一旦发挥，在资源配置、转移支付、保护现有耕地资源、促进地方特色发展等方面，均将发挥其特有活力和积极作用。

3.4 耕地占补指标市场全面开放

耕地占补指标市场全面开放是社会投资补充耕地市场发展完善的最终阶段。

在此阶段中，补充耕地项目的出资人、监管者、中介服务机构、项目承担者等角色分离到位、责任明晰，相关制度基本完善，交易平台顺畅运行。社会投资补充耕地市场主要由社会资本和社会力量推动运转，耕地占补指标交易由补充耕地项目投资主体与用地单位直接完成，进一步提升了交易效率、市场活力和生产力。交易获得的指标在国土资源部门的监督及引导下得到合理利用，并通过防控机制防止指标交易前后可能发生囤积、炒作等行为，确保耕地价值与效用得到最大化发挥。国土资源部门不再作为市场主要参与者，而是作为行业主管部门行使监管、防范潜在风险、宏观调控等职能职责，让社会经济建设与发展在“保资源、保发展”的目标下，通过市场配置耕地占补资源进而获得最大公约数。

4 发展湖南省社会投资补充耕地市场的建议

4.1 做好社会投资补充耕地市场的顶层设计

市场化运作是耕地补充工作发展的必然趋势。作为一项新生事物，国土资源部门应主动担当、仔细谋划、引领潮流，做好社会投资补充耕地市场的顶层设计，从政策层面上谋求耕地占补资源短缺的解决之道。应将高大上的长远目标与短平快的操作方式相统一，进一步健全相关法律法规，谋求合理可靠的资金筹措方式，完善补充耕地项目的科学管理模式，规范市场交易中的各种行为，拓展耕地占补指标交易的公开度与透明度，努力建立一个合法安全、规范有序的社会投资补充耕地市场。

4.2 做好国土资源部门及相关部门的职能转变

在构建政府监管、企业为市场主体的补充耕地机制的基础上，各级国土资源部门应转变现有管理体制，立足于服务市场、服务发展，改变国土资源部门政务、事务、责任、压力一肩挑的现状。应聚焦于监督监管工作，严把项目立项及验收审核，严控指标的合法规范交易及使用，严查相关人员腐化苗头。同时通过优化补充耕地工作程序、简化补充耕地项目资料要求等措施，为社会投资补充耕地市场的发展创造更为宽松的投资环境。

4.3 强调新增耕地的实用质量评定与后期耕种落实

新增耕地质量及后期耕作落实情况等，要作为耕地占补指标交易的核心要素参与交易。国土资源部门应制订优惠政策鼓励对新开耕地质量的改良，加强对新增耕地的质量建设并实施动态监管。新增耕地质量应作为制定耕地指标交易基准价格的重要因素进入交易市场。应配合农业等相关部门强化新增耕地的后期管护，强调责任人或责任单位对新增耕地耕作情况的落实，加速新增耕地熟化进程、提高单位生产水平和生产率，确保耕地数量、质量及粮食产能不减少、不降低。

Study on the Development of Farmland Supply Market which Invest by Social Fund

He Bin
（Chenzhou Bureau of Land and Resources，Chenzhou Hunan 423000）

Hunan was leading social fund invest in farmland supply market and also built an index trade platform in 2015.This paper analysis the concept and the component part of farmland supply market，discuss the core and forecast several develop steps，and also propose advices by hoping make help to the development of farmland supply market which invest by social fund.

social investment； farmland supply market； develop steps

F301

A

1672-5603（2016）02-060-3

*第一作者简介 何斌，1987年生，硕士研究生，主要从事耕地保护工作。E-mail:iokl_99@163.com

2016-1-18；改回日期：2016-5-10。