论中国共产党人的依法治国观

文正邦

【摘要】改革开放以来，随着社会主义法治建设的开展和推进，中国共产党人的法治观也经历了丰富多彩、步步深化拓展的演变和发展历程。整个过程至少可分为这样三大阶段：一、从“要法治，不要人治”到依法治国方略的提出；二、从依法治国方略的提出到人权入宪；三、从人权入宪到全面推进依法治国。这突显了党的十八届四中全会成为建设社会主义法治国家征程上闪亮的里程碑，在培养和增强广大干部群众社会主义法治意识和观念上起到了前所未有的重要作用。

【关键词】改革开放 依法治国 中国共产党

【中图分类号】D920.0 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.03.009

党的十八届四中全会专题研究和部署了全面推进依法治国的重大问题，并明确提出要坚持走中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论，建设中国特色社会主义法治体系等重大而新鲜的课题。这必将有力地推动各个领域的法治化进程，成为建设社会主义法治国家征程上闪亮的里程碑。为此，很有必要回顾和梳理一下改革开放以来中国共产党人法治观的演变和发展历程，并试作一些分析，以有助于认真学习领会和贯彻执行党的十八届四中全会的重要决定及其精神。基于我们的能力和水平，主要是通过一些重要事件概略地进行回顾、梳理和分析。我们认为，这整个过程至少可分为以下三大阶段。

从“要法治，不要人治”到依法治国方略的提出

1978年底，党的十一届三中全会的胜利召开，不仅开启了中国改革开放的新时期，而且迎来了我国社会主义民主和法制建设的春天。尤其值得注意的是，全会公报根据邓小平同志的思想，总结历史的教训并适应改革开放全面开展社会主义现代化建设新时期的客观需要，及时而深刻地指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从而奠定了新时期中国法制建设的基本格局。伴随着法学界20世纪70年代末、80年代初反思“拨乱反正”前后特别是“文革”灾难而呼喊出的“要法治，不要人治”的大讨论，以及社会主义法制宣传和教育的进行，国人纷纷知悉并开始树立起“要法治，不要人治”，应加强社会主义民主和法制建设，用法制来保障民主以及法律面前人人平等的法治观；而且“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为社会主义法制及其四环节的经典表述和概括。

既然“要法治，不要人治”，就应加强社会主义民主和法制建设。随着“八二（年）宪法”即现行宪法的制定和颁行，以及人们在改革大潮中民主意识的增强，公民的权利意识也随之觉醒和逐渐增强。同时20世纪80～90年代法学界还掀起了把权利尊崇为法（至少是近现代社会之法）的本位甚至本体的权利法学热潮和运动。而且随着普法宣传的开展，参与社会实践的感受使人们的权利/义务知识和观念（包括权利与义务必须一致，既没有无权利的义务、也没有无义务的权利等）也得以逐步树立和增强。

进一步要明晰的是，“法制”与“法治”即所谓“刀”制和“水”治究竟有什么区别和联系，各自的意义和作用何在？为此，法学界不少学者纷纷进行了辨析，并继而阐明了法治的要义。其基本内容是——“法制”，即法律制度之谓，是一种强有力的治理手段和方式，包括立法、执法、司法、守法等环节和过程；“法治”则是一种与“人治”相对立的国家治理原则和方式，它要求良法和普遍的守法之治。二者的主要区别是：法制关注的焦点在于秩序，所以它不一定需要民主作价值基础，它的对象和功用主要是用以“（管）制民”，即主要是针对老百姓的，无论是秦始皇的严刑峻法或是希特勒的法西斯法都是一种法制；而法治关注的焦点在于有效地制约和合理地运用公共权力，所以它必须要以民主作价值基础，它的对象和功用主要是用以“治官、治权、治政”，即对公共权力进行规范和制约，以保障公民的权利与自由，这即是法治的要义。所以有学者概括法治的精义为：法律至上，宪法至尊，民权至重，民主为本，以法制（约）权（力），既注重用权利制约权力，又要使权力相互制衡。当然，“法治”也要以“法制”即法律制度为基本条件，可见“法治”并不否定“法制”，二者都要求规范化、制度化，都是奉行制度权威，消弥人格权威。这样，人们逐渐意识到，“法治”优于“法制”，是在“法制”基础上的提升，治国理政更需要“法治”。这就为依法治国和建设社会主义法治国家提供了观念上的准备。当然，“法制”与“法治”这两个概念和词语应该说各有各的适用领域，而且在人们的日常用语中，也并不是截然分开的，老百姓经常使用的还是“法制”一词。

既然法治的要义是对公共权力进行规范和制约，以保障公民的权利与自由，那么，执政党应不应该守法，党和法是什么样的关系？这就涉及社会主义法治观的一个关键问题。随着公民意识的增强以及对“文革”的深度反思，这个重要问题就不能不提上党和国家政治生活的日程。引人注目的是，1982年9月中共十二大通过的新党章明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，随后制定和颁行的现行宪法又以国家根本法的形式郑重确认和规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，从而在党和国家意志中通过正确解决执政党与宪法和法律的关系这一重大问题，坚持了社会主义法治观，并以此向民众宣示了党与法之间的正确关系，也推动了法律面前人人平等观念的进一步普及。

同时，既然法治的要义是对公共权力进行规范和制约，以保障公民的权利与自由，那么，当政府官员的公权力侵犯和损害了公民的合法权益，老百姓能否拿起法律的武器来捍卫自身？《行政诉讼法》以及《国家赔偿法》的颁行即昭示了“民可以告官”，标志着我国行政诉讼制度与国家赔偿制度的真正确立即“民告官”制度的正式建立，给宪法赋予公民的基本权利以制度上的重要保障。这是我们国家政治生活和法治建设的一件大事，在新中国成立至今60多年来社会主义民主法治建设征途上具有里程碑的意义。中国政治和法律生活中惯于向“官”一侧倾斜的“民与官的天平”开始趋于平衡，中国老百姓终于可以为了维护自己正当、合法的权益而将政府推到被告席上，实现与政府平起平坐；而且通过“民告官”的诉讼程序，使政府接受法院的司法审查，有利于树立法律至上的权威和促进人权保障与限权政府的形成，从而体现了法治的重心和要义是“治官、治权、治政”，而不是“（管）制民”。当然我国的行政诉讼制度与国家赔偿制度还很不完善，亟待进一步健全。

而且，随着人们公民权利意识的觉醒和不断增强，人的尊严以及人的最基本最普遍的权利即人权问题也在进一步反思“文革”教训和考虑应对国际斗争中被有识之士日益尖锐地提出来。于是，1991年11月1日国务院新闻办公室发表了题为《中国的人权状况》白皮书，这是新中国成立以来第一部系统阐明中国关于人权的基本观点、政策和中国人权实际状况的权威性文件。它突破了长期以来我们意识形态领域存在的这个禁区，冲破了把人权视为资产阶级和资本主义国家使用的虚假口号，无产阶级和社会主义国家不该谈也不存在人权问题之藩篱，向国内外郑重表明：社会主义中国也正视和重视人权问题。从此中国民众开始欣喜地了解，宪法和法律不仅保障公民基本权利和各项公民权利，而且保障每个人的人权。

这些都推进了国人法治观的逐步深化和拓展。国人法治观的这些演变和发展还可以从20世纪80年代初针对当时严峻的社会治安形势中央曾提出“从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动”的刑事政策进展到后来的“依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动”并作为我国社会治安综合治理工作的首要环节的生动过程上看出来；而且，社会治安综合治理不断地取得成效与日渐得到人民群众的充分理解和积极支持，显现此方案是有利于实现社会长治久安之策。

改革开放新时期以来，改革与法制的关系和矛盾总时时牵绕着人的心。改革的不断推进和深入进行，首先引起知识群体对这个问题的深切关注、思考和忧虑。改革就是要除旧布新，而法制就要求稳定，搞改革就是要解放思想，大胆地闯、大胆地干，就必然要突破某些条条款款和规则，所以改革的创新性、与时俱进性与宪法和法律规范的稳定性及滞后性的矛盾和冲突就会经常发生。正因为如此，改革开放以来，由于一些改革举措突破了原有宪法和法律的某些规定，从20世纪末开始，中国宪法学界出现了关于“良性违宪”的激烈争论和热烈讨论。主张“良性违宪”的学者认为，所谓“良性违宪”指的是国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文，但却有利于发展社会生产力，有利于维护国家和民族的根本利益，有利于社会的行为。反对意见则认为，不论是良性违宪还是恶性违宪都是对法治的严重破坏。至于某些现实社会中的看似违背宪法的行为并不能算是严格意义上的违宪行为，在社会变革中宪法规范的滞后性与社会现实的变动性之间发生冲突与矛盾并不必然表现为违宪，在宪法政治环境正常发展的情况下乃是一种“正常的冲突”，可以通过宪法解释权的运用以及宪法修改的方式解决。但是，不管这些争论如何激烈，客观事实是改革的顺利推进及其良好效果总是呼唤法律规制和法治保障的必要和必需，一些地方经济管理方式的新变化仍然走不出“一管就死、一放就乱”的怪圈，多轮行政机构改革之所以也陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，就都是很好的说明。所以很显然，为使改革排开各种干扰和阻力有序而顺利进行，并取得应有成效，就需要用法律手段来推进、规范和保障各项改革，并巩固其成果，因此改革也需要法制化。而自从中共十三大政治报告明确指出“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯穿于改革全过程”以来，党和政府就一直高度重视改革的法制化问题。

改革也需要法制化，这从建立社会主义市场经济体制的改革过程中已雄辩地得以证明。我们知道，改革开放以来，经济体制改革的目标模式一直存在争论，计划与市场的关系以及姓资或姓社的矛盾一直困扰着人们，这一复杂、重大问题必然带动人们对市场经济的法治需求的认真思考。随着1992年春天邓小平在“南方谈话”中肯定了社会主义中国也可以实行市场经济，同年10月中共十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革目标以及次年春天八届全国人大第—次会议对现行宪法进行的第二次重要修改把“国家实行社会主义市场经济”等写入宪法，于是，发展和健全社会主义市场经济成为中国经济体制改革最重要的内容和任务。而市场经济本身就具有二重性：一方面，正如马克思所说“商品是天生的平等派”，因为市场经济所具有的利益原动力和竞争机制客观上要求平等、公开、公平、公正，它是自由、民主的载体；但另一方面市场经济又具有自发性、盲目性、时滞性、波动性等非有序化倾向和强调本位物质利益等消极方面，容易滋生拜金主义和利己主义。因此为了充分发挥市场经济的积极作用，抑制其消极方面，使之自由而有序化运转，就必然要求民主与法治；社会主义市场经济就更必然是法治经济，并要求民主政治相适应。所以，社会主义市场经济必然是，而且必须是、也应该是法治经济的道理逐渐成为知识群体的一种共识，人们也纷纷懂得了所从事的经济活动和经济生活必须合法合理，并且可以用也逐渐学会用法律作武器来维护自身的权利和合法权益。随着市场经济的不断发展，经济体制改革的深入进行，在经济建设取得举世瞩目的巨大成就的同时，由于我们工作的失误，市场经济的那些消极方面也大量显现出来。诸如道德滑坡、信仰缺失，诚实信用毁弃、假冒伪劣充斥，清正廉洁鲜有、贪贿腐败盛行。人们更加深切地体会到发展市场经济必须大力加强法治建设和道德建设，社会主义市场经济更是如此。尤其是人民群众对腐败现象深恶痛绝，深感反腐倡廉要靠法治，必须通过大力加强法治建设和各项制度建设来对各级干部特别是一把手实行有效的监督，对权力的行使进行严密的规范和制约。也只有这样，才能重塑党和政府的形象和权威。但是值得注意和警惕的是，有时候从一些阴暗的角落吹起的几股阴风，即所谓“腐败难免”论甚至认为“腐败有利”论，是所谓“市场经济的润滑剂”的谬误观点也在混淆视听。它们实际上是为各种腐败现象盛行制造舆论、寻找借口、提供依据。因此必须坚决进行反腐倡廉，加强对权力行使的监督和制约，对腐败现象及行为只能是零容忍、全盘否定。这仍然是改革开放以来的主流意识，是党心民心之所向所求，是改革开放新时期的最强音。

总之，法律和法治不仅是经济建设和改革的可靠保障，而且是政治建设、文化建设、社会建设以及生态建设的可靠保障，是治理整个国家、实现国强民富的锐利武器。特别是自从1997年中共十五大依法治国方略的提出以及实施和不断深化发展，对推进我国社会主义法治建设起到了纲举目张的重要作用，从此中国的社会主义法治建设展开了新的一页。这又经过了一个复杂艰辛而豪迈的历程。

从依法治国方略的提出到人权入宪

随着社会主义市场经济的不断发展和改革的深入进行，对实行法治提出了更高的要求，“依法治国，建设社会主义法治国家”成为一个热门话题，也是广大干部和民众的期望。于是经过充分酝酿和准备，1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务；进而1999年九届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。这在我们国家政治生活和法律生活中更具有里程碑意义，它不仅明确了并向国内外庄严宣示了我国的治国方略和法治建设的目标，而且显示了社会主义中国实行法治的决心和信心，以及为此而作出的重大战略决策和顶层设计，依此中国的社会主义法治建设将揭开新的篇章。

但是，“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为国策并不容易。首先为什么叫“依法治国”，而不叫“以法治国”？因为按照常理，“以法治国”顾名思义就是用法律来治国，就意味着把法律作为一种工具和手段来使用，谁的工具和手段？自然是掌握权力的人，那么治理的对象就是人民群众，而且既然是工具和手段，可以使用，也可以不使用，不具有战略意义。而“依法治国”，顾名思义就是依据法律和依照法治的方式来治国，就意味着在有法可依、有法必依的前提下，按照法治的原则和方式来治理国家，那就要严格依法办事，实行法律面前人人平等，掌权者和老百姓都一视同仁，而且重点是针对可能滥用国家权力的当权者，因此是一种治国方略，具有全局性、长远性的战略意义。其次，明确地将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标也不容易，因为1996年中央政治局第三次法制课的题目还叫“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题”，而且1996年八届全国人大四次会议上的政府工作报告、人大常委会报告以及会上通过的《社会经济发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》等重要文件也都是确认了“依法治国、建设社会主义法制国家”的重要国策。可见1997年中共十五大和1999年九届全国人大二次会议新确定的这一重要国策还实现了在执政党和国家意志层面上从“法制”到“法治”的转变和飞跃，亦是殊不容易。

依法治国的治国方略伴随着“一国两制”国策的实现过程且在其中得到了体现。随着1997年香港回归和1999年澳门回归，“一国两制”成为事实。“一国两制”的实现形成了我国三大自治制度（即基层群众自治制度、民族区域自治制度和特别行政区高度自治制度）和两类特区（即经济特区和特别行政区），而且使我国从一般单一制国家成为了特殊单一制国家（特别行政区享有的高度自治权甚至在某些方面大于联邦制国家中成员邦的权利和权力），特别行政区所享有的高度自治权包括独立的司法权和终审权尤引人注目。而且这些重大变化和成就都是根据我国宪法以及《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》（这两大基本法颇有特色，丰富了我国法律体系）发生和取得的，所以也与依法治国方略有关，其施行过程也是实施依法治国方略的进展和成就的体现。这些都引起国人的密切关注和浓厚兴趣，并给中国的法治发展和法学研究提出了许多新的课题。

社会主义市场经济的不断发展和改革的深入进行不仅对法治建设提出了更高的要求，而且对道德建设也提出了更高的要求，并要求把二者结合起来，党中央领导层及时地回应了这种诉求。2001年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上强调指出：我们在建设有中国特色的社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。从而进一步提出了依法治国与以德治国相结合的方针和国策；并在2002年11月召开的中共十六大政治报告中重新予以了肯定。这引起了学术界的深切关注，提出了一系列新的理论和实践问题。而且，对于当时提出的这一方针客观上还可能会出现一些疑虑和担心——比如说，在确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略和发展目标的情况下，又强调以德治国和德治，会不会冲击和削弱依法治国和法治？乃至于会不会导致走中国古代“德主刑辅”，实行人治实则搞专制的老路，以及重复“左”的错误路线下片面强调政治挂帅、实际上大搞以阶级斗争为纲的错误？如此等等。为此，学术界人士也进行了澄清和辨明，论证了法律和道德本来就有着密切的联系，在加强社会主义法制建设的同时也必须要重视和加强社会主义道德建设。因为对中国古代传统法律文化进行一分为二的科学评析就可以发现，法治和德治并非是完全对立的（实际上“法治”的对立面是“人治”而非“德治”，也不能把“德治”简单地等同于“人治”），只要处置得好也是可以相容并相辅相成的。固然依法治国是我们坚定不移的治国方略，而以德治国也可以而且应该成为我们的一种治国方式，所以依法治国的治国方略可以而且必须容纳以德治国的治国方式，从而使我国优秀文化传统与人类当代文明及现代社会主义相融合，这是中国特色社会主义法治的内在要求。“左”的错误路线不是错在搞德治，而是错在搞以阶级斗争为纲和法律虚无主义的人治。

为发展我国社会主义民主政治和法治，不仅应处理好依法治国与以德治国的关系，更要处理好依法治国与党的领导以及人民当家作主的关系。为此，党的十六大报告在提出建设和发展社会主义政治文明时着重指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。这就为我们建设和发展中国特色社会主义法治指明了基本原则和要求。党的十六大的这些重要提法和论断意义重大、影响深远，使各级干部和广大民众认识到，建设和发展社会主义民主政治和法治必须关注到最重要的三大动力体系并坚持其辩证统一关系，才能使我们建设和发展中国特色社会主义民主政治和法治具有明确的标准、可行的路径和可靠的保证。自此以后，人们谈及当今中国的民主政治建设和法治建设，都不能回避而须重视和践行这三者并坚持其有机统一。

依法治国的治国方略在实践中还遇到了几大事件的挑战并得到了检验。

2001年，最高人民法院就一宗民事案件即齐玉苓案作出的〔2001〕25号司法解释径直将“依据宪法规定所享有的受教育的基本权利”作为了确定侵权关系的法律依据，引发了中国法学界围绕所谓“宪法司法化”问题（即人民法院用宪法作为法律依据审理案件并作出判决，简言之就是宪法的司法适用问题）展开了深入而旷日持久的讨论。因此“齐玉苓案”被称为“中国宪法司法化第一案”，最高人民法院针对该案作出的批复也开创了中国宪法作为民事审判依据的先河。

这场大讨论使公众也关注到了宪法中公民基本权利条款能否在普通诉讼中适用这一敏锐问题，从而给人们显现了通常充当政治宣言的宪法也像其他法律一样能被法院作为办案依据的新鲜事例。尽管2008年最高人民法院废止了〔2001〕25号司法解释，但“宪法司法化”的大讨论客观上起到了宣传宪法知识和培育公民宪法意识的重要作用，从而也客观上为今天党和政府强调宪法实施、维护宪法权威做了某种舆论上的准备。

2002年中国广东顺德首先发现SARS，并扩散至东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭。中国政府从一开始处于被动状态到充分重视并采取多种措施防治直至最后控制了疫情，广大民众和各单位、各部门都经历了一场突发公共卫生事件的灾难性侵袭与紧急救治的洗礼，使人们切身感受到建立健全突发事件应急处理机制并使其规范化、制度化、法律化的必要性和紧迫性。所以2003年5月12日国务院及时颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年3月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案又把“紧急状态”纳入了宪法规定，以有利于在突发事件和紧急状态下保障人民群众的生命、身体健康和公民基本权利。

2003年的孙志刚事件引起了公众和学界对收容遣送制度的声讨和大讨论，并先后有8名学者上书全国人大，要求就此对收容遣送制度进行违宪审查（这是中国公民首次行使违宪审查建议权的尝试），促使国务院第十二次常务会议在废止了施行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的同时通过并正式公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这次事件及其影响所致，不仅强化了学界关于建立中国违宪审查制度的呼声，而且强化了公众的人权意识和宪法监督意识。所以后来2005年十届全国人大常委会第四十次委员长会议修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，明确了有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，可以向全国人大常委会提出审查建议，由相关责任机构执行，从而对建立健全违宪审查制度迈出了可贵的一步。

由此可见，从20世纪90年代末到本世纪初这个世纪交替期，中国所发生的一系列重大事件都围绕着依法治国方略的深入实施和公民基本权利的法律保障特别是宪法保障在进行，说到底就是一个人权的宪法保障的严峻问题。因为以人为本是我们从事一切事业包括依法治国的着眼点和落脚点，而人权保障又是公民基本权利的法律保障和宪法保障的深化和拓展。所以2002年中共十六大报告提出“尊重和保障人权”，2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”就是必然的了。再经过一番辛苦卓绝的过程和努力，全面推进依法治国就是众望所归了。

从人权入宪到全面推进依法治国

经过10多年人权保障以及5年多依法治国理论和实践的探索和发展，2002年中共十六大报告提出了“坚持和完善社会主义民主制度……尊重和保障人权”，在此基础上并基于现实生活中对人权保障特别是对人权的宪法保障的强烈呼吁，于是终于盼来了2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案庄严地规定和宣告“国家尊重和保障人权”，即中国发生了“人权入宪”的重大事件。这不仅是对20世纪90年代初突破人权禁区的进一步重大发展，而且是依法治国方略落实到人权的宪法保障上的具有新的里程碑意义的事件，是以人为本理念的最重要体现。这就必然要求各级各类国家机关以及各部门法乃至法制各环节都应切实遵循和体现尊重和保障人权，以更充分、更广泛、更切实、更深入地维护和保障公民权利。于是，人权意识和人权保障的观念得以强化和普及，在宪法和法律面前，人们感受到了人之作为人的尊严；随之，人性、人道、人格等同人权一样曾作为我们意识形态领域存在的一个个禁区也纷纷解禁了。因此，理论界有学者概括道——人权入宪，首先具有极大的思想解放的意义：宪法庄严宣告“国家尊重和保障人权”是对马克思主义理论的正本清源，共产主义社会就是“自由人的联合体”，就是通过人的彻底解放实现人的全面发展，人性的充分发挥，人道、人格的充分体现；所以马克思主义、共产主义的实质是对人的最大关怀，应当充分肯定人性、人道、人格、人权等在马克思主义理论体系中的重要地位和意义。因此尊重和保障人权，也是社会主义的本质要求。不仅如此，2004年宪法修正案还规定“公民合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用，并给予补偿”。这样，根据《国家赔偿法》，国家既要对国家机关及其公职人员的违法行为给公民的合法权益造成的损害进行赔偿；根据宪法，国家又要对国家机关及其公职人员的合法行为给公民的合法权益带来的影响和损失进行补偿。这就使人权的宪法保障得到了进一步落实和加强，并增强了人民群众对自身享有的合法权益的自信以及对政府和国家法律的信赖。

于是，在“人权入宪”的大好形势下，依法治国方略不断地有了新的重要深化和进展。

2004年4月20日，为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大精神，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》，在政府工作层面上将依法治国方略具体化为全面推进依法行政、建设法治政府的基本纲领和行动方案。因为依法行政的深入推进必然要求建设法治政府，而建设法治政府又自然需要建设责任政府和诚信政府并与之同步进行，这就有利于推动政府工作在法治化的轨道上坚实地进行，老百姓也切实地感受到了政府依法办事、承担责任和讲究诚信而给自己带来的好处和利益。

2004年9月15日，胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话，强调要依宪治国和依宪执政：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”紧接着，2004年9月19日召开的中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》重申和确认了这些重要提法和精神，明确提出了“坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政”，从而深化和提升了国人的法治意识和依法治国观念。《决定》并强调指出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”，这可以视为是对党章所规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”重要原则新的概括以及是对依法治国方略的一种深化和发挥。不仅如此，党的十六届四中全会针对新世纪新阶段我国所面临的前所未有的发展机遇与严峻挑战，第一次明确提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。之后，胡锦涛总书记又于2005年2月20日上午在中央党校举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上阐明了社会主义和谐社会的六大基本特征，指出我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会的提出无疑有其重大而深远的意义，为从根本上结束以往“以阶级斗争为纲”的左倾错误路线和思想习惯，并且为反思、总结与矫正改革开放以来由于我们集中精力进行经济建设和发展市场经济而忽视了的社会协调发展与全面进步问题，找到了一条可行的路径，有利于调动一切积极因素和有利条件为全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面而努力，受到广大人民群众的拥护和支持。同时和谐社会六大基本特征的阐述中多项内容都关系到法治意识和观念的问题，因而也是一次良好的社会主义法治意识和观念的宣传教育。

2006年，党中央在认真总结我国法治建设实践经验，并借鉴世界法治文明成果的基础上，从依法治国的全局高度，又提出了社会主义法治理念的重要思想，包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导等五个方面，是中国特色社会主义理论在法治建设上的体现。为此学术界配合宣教部门开展了热烈的宣传教育，也使公众了解了社会主义法治的这些核心内容。

2007年10月，中共十七大强调全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；并明确提出了完善中国特色社会主义法律体系，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，推进依法行政，深化司法体制改革，尊重和保障人权等法治建设的基本目标。于是经过多年的努力，2011年，由宪法统领，由法律、行政法规、地方性法规以及自治条例等构成的相当丰富和庞大且总体尚做到科学和谐统一的中国特色社会主义法律体系如期形成。这些都增强了我们建设社会主义法治国家的信心，并为党的十八大确定且由十八届四中全会专题研究和部署的全面推进依法治国进行了必要的思想理论和前提条件的准备。当然，中国特色社会主义法律体系的形成并不等于中国特色社会主义法治的建成，更不等于社会主义法治国家的建成。这都任重道远，就必然需要党的十八大特别是十八届四中全会的任务和成就来大力地推进。

2012年11月召开的党的十八大将依法治国提到了新的高度，继承十七大的精神，号召“全面推进依法治国”并将其作为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的重要内容进行了部署，明确提出“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”等。十八大报告并从七个方面论述了“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的丰富内容、深刻含义且进行了重要部署，从而科学地回应了普遍关心的政治体制改革问题。党的十八大报告还强调要积极培育和践行富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善的社会主义核心价值观，从而给国家、社会和每个人在思想文化建设和品德修养上指明了方向，引起广大干部和人民群众的充分重视。而且其中多项内容也都关系到法治意识和观念的问题，也就进一步丰富和拓展了社会主义法治意识和观念。这些都对加快建设社会主义法治国家和中国特色社会主义具有十分重要的意义。

党的十八大之后，习近平总书记关于法治建设的系列重要谈话，特别是2012年12月4日在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话首次提出和强调了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；在再次强调宪法在依法治国和依法执政中的首要地位的同时，特别强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，因此要求“全面贯彻实施宪法”，明确指出这乃“是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。再结合他一再强调的要“把权力关进制度的笼子里”的精当断言，我们可以认为，实际上也就为从2013年5月开始中国法学界爆发的一场关于宪法政治问题的激烈争论显示了思考路径。不仅如此，习近平总书记还在就如何做好新形势下政法工作问题会议上的一个重要批示中首次提出了“建设法治中国”的新目标，从而不断丰富和完善全面推进依法治国的重要思想，对增强广大干部和群众的社会主义法治观念和宪法意识起着非常重要的作用。这些重要谈话的基本内容都被2013年11月召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所郑重确认。党的十八届三中全会还就深化司法体制改革作了进一步的论述和部署。并从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面指明了“建设法治中国”的重要内容。在这鼓舞人心的形势下，法学界围绕“法治中国”的新概念和新目标展开了热烈、深入的研究和讨论，至今仍未停息。这些都不断深化和丰富了中国特色社会主义法治的内涵，为党的十八届四中全会专题研究和部署全面推进依法治国作好了思想理论准备。同时，以习近平同志为总书记的党中央雷厉风行地实行反腐倡廉，厉行法治，以建立和健全“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度和机制，已为中外所瞩目并受到人民群众的热烈拥护，从而为十八届四中全会胜利召开及其重要精神的认真贯彻执行创造了良好的社会环境和氛围。

2014年10月召开的党的十八届四中全会在经过充分酝酿和准备的情况下专题研究和部署了全面推进依法治国的重大问题。创新性地提出了要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，贯彻中国特色社会主义法治理论等新鲜而重大的课题；要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系；重申和更加鲜明地提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化以及坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。为此，全会强调要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；并设定了国家宪法日，确定建立宪法宣誓制度等，以坚决维护宪法的尊严和权威。此外，还要求加强人权司法保障，建设社会主义法治文化等。其中，我们党在中央全会上首次强调要形成完善的党内法规体系应予以特殊重视，因为这不仅拓宽了法治建设和法学研究的内容，而且更重要的是这就使“党必须在宪法和法律的范围内活动，执政党必须依法执政”的重要原则落到实处，把处理好党与法之间的关系这一中国特色社会主义政治和法治的关键问题推进到了一个新的阶段和层面，是我们党在从严治党的征途上跨进的一大步，可谓切中了中国共产党正努力摆脱的“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率之要害。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》分七大部分对全面推进依法治国的各个方面层层递进地进行了深入的论述和系统周密的部署。这是首次在中央全会上并以中央文件的形式专题研究和部署法治建设问题，是深刻总结改革开放以来我国社会主义法治建设经验和教训的结晶，回答和阐明了多年来我国法治建设上的重点、难点及焦点问题，是中国特色社会主义法治、法治中国以及依宪治国理论和实践的重大突破和推进，必将有力地推动各个领域、各条战线的法治化进程，成为建设社会主义法治国家征程上闪亮的里程碑。因而引起国内外广泛关注以及广大干部和群众的热情拥护与热烈讨论，所以不仅是一次深入广泛的法治宣传教育活动，在培养和增强广大干部群众社会主义法治意识和观念上起到了前所未有的重要作用，而且也给学界进行法学研究和教学提供了很好的指导纲领。

我们还应该把目光关注到党的十八届四中全会后。习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议并发表重要讲话时强调，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。学习贯彻党的十八届四中全会精神是当前和今后一个时期全党全国的重大政治任务，各地区各部门务必抓紧抓好，切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。再结合他在四中全会前的一次讲话中所谈到希望大家努力以法治凝聚改革共识等重要内容来看，党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定与党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定有着深刻的内在的必然联系。事实上，两次全会都离不开“改革”与“法治”：就“改革”而言，正如有的法学家所直言，三中全会偏重的是市场改革，而四中全会偏重的是公权力的改革，包括立法权、行政权、执法权，甚至包括公民的守法意识等方面的改革。因此全面推进依法治国，是全面深化改革的有机组成部分，要在全面深化改革的总体框架内全面推进依法治国。再就“法治”而言也很显然，四中全会是贯彻落实全面推进依法治国，三中全会则是贯彻落实运用法治思维和法治方式深化改革。因此，亦如有的法学家所言，要在法治的轨道上推进改革，以法治凝聚改革共识，以法治引领改革方向，以法治规范改革行为，以法治化解改革风险，以法治确认和发展改革成果。

所以，中共十八大以来强调的以法治引领改革，运用法治思维和法治方式推进和深化改革的重要举措表明，从上世纪90年代到本世纪，党和国家关于改革与法制（法治）的关系的认识经历了从改革需要法制进展到以法治引领、挺进和深化改革的豪迈历程。这样，改革开放以来到现今，新中国鼎盛时期“改革”与“法治”这两个主题词及其所标示的两大社会运动密切的相互作用和醒目的逻辑进程就完成了一个周期。因此可以期待，今后我国的各项改革将在法治的轨道上胜利挺进。不仅如此，也显示了全面推进依法治国在以习近平同志为总书记的党中央提出的“四个全面”治国理政全新战略布局中的重要作用和地位，即它不仅是我们全面深化改革，而且是我们全面建成小康社会以及全面从严治党的根本保障。而这些都指向实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略目标。所以可以预期，建成社会主义法治国家也是实现中华民族伟大复兴的中国梦中不可缺少的有机环节。

责 编/武 洁