我国女性参政的政策促进路径分析

陆开月

我国女性参政的政策促进路径分析

陆开月

国家政策在女性参政的过程中发挥着重要的作用，女性参政的促进政策对提高女性参政比例和性别平等程度具有重要的影响。虽然我国出台的促进性别平等的法律法规和政策对促进女性参政产生了一定的积极作用，但是当前我国的女性参政状况仍然不能令人满意，在国际上亦居于后位。本文分析了当前我国女性参政的基本情况，以及针对女性参政高层政策空泛化、妇联组织作用发挥和相关支持政策缺乏的政策现状，探索政策改进的路径和未来发展，试图从性别意识的政策塑造、性别保护制度的改进、建立性别平等相关政策的监察促进机制和构建女性参政的社会支持系统四个方面建构起我国女性参政的政策促进框架。

女性参政；名额保障制度；性别平等

长期以来，女性被作为男性的相对面、非本质的“他者”而存在。妇女运动对于女性地位的提升、女性身份的重构产生了巨大的推动作用，然而由于历史和道德的因素，即便在历经变革的当代，女性仍然在就业、教育、政治等各个领域承受着不公平的待遇。女性参政是社会平等的表现，同时也促进了社会平等的实现，女性在政治生活中作用的发挥有助于社会利益多元化的充分实现，社会民主程度的提高，其是社会文明提升的重要内容。女权运动在公共空间、就业市场得到共鸣，而参政的两性平等作为性别平等的重要内容，因其与实际生活的距离感而被搁置了。

一、当前我国女性参政的基本现状

女性参政有广义和狭义上的区分：“国内学者在谈到女性的政治参与时，习惯性地将其分为基础层面的民主参与和高层次的权力参与两个层面。”①本文主要关注女性参政的狭义层面，即女性参政是指女性进入政治系统、国家政权机构，从而对国家政治生活产生影响。

就女性人口将近50%的比例而言，无论是人大还是政协的女性参政比例都处于弱势，与世妇会要求的议会女性代表最低比例25%～30%仍有差距。

此外，女性在各级党政领导干部中所占的比例有限：一方面女性占国家党政领导干部比例较低，另一方面女性干部在整个权力体系中呈现金字塔结构，越往高层女性干部的比例越低，纵向上省级女性领导干部占比低于县级，横向上正职女性领导干部占比较少。女性在政府部门中掌握较少的实权，高层的女性干部趋少。此外，职务性别化现象广泛存在，教育文化卫生等部门中往往有更多女性成员，因为这些职务被认为更适合由女性担任。职务的性别化在权力参与中几乎已经成为某种集团意识，它不仅导致妇女可承担的职务和进入的岗位大大缩减，而且导致妇女在权力结构中的边缘化，从而难以进入权力的核心层。②这种现象不利于女性的利益表达，对女性政治参与的质量产生负面影响。

1995年我国提出将“男女平等”作为一项基本国策，《宪法》《妇女权益保障法》都对扩大女性参政做出了相关政策规定，2011年国务院颁发了《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》，十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告。尽管出台了相关政策，但是女性参政仍然发展缓慢，政策鸿沟阻碍了女性参政的促进实效。

1.高层政策空泛化，名额保障制度的保障实效有限

尽管党和政府出台了相关文件，并且在一些文件中做出了推动女性参政和提高女性政治地位的指示，但是往往流于抽象，或一笔带过。比如在《2013-2017年全国干部教育培训规划》中只有一句话提到女性参政“重视抓好女干部的教育培训”，对于提高女性的政治地位的具体措施完全没有提及。政策对女性参政的促进只停留在关注层面，长期以来故步自封囿于以往既有政策，对于新的促进手段的探索远远不够，目前广泛采用的名额保障制度在执行过程中往往难以获得实际效果。诸如“至少有一名女干部”的规定最终往往演化为只有一名女干部，因此女性在党政机构中的代表性远远不足，即便在一些女性公务员比例高达40%的地区，女性领导干部仍然是凤毛麟角。女性进入政治系统后，难以持续晋升到决策层，从而导致难以对政治过程产生实质性作用。

2.妇联组织的位置尴尬

妇联在政治活动中，更多地扮演着政府政策的推动实施者的角色，而其作为一个妇女组织自下而上反映女性需求和利益的功能被弱化了。在有推动社会、经济和政治平等的妇女组织的国家，其在性别平等上往往可以取得更大进步，通过这些妇女组织，女性更可能竞选公职，选民也更可能选举女性。这些组织能够为妇女提供其政治生涯中所必需的政治和资金资源，帮助妇女获得选票，同时培养女性参政意识。更广泛地说，这些组织可能用有利于女性发展的方式改变一个国家的政治文化。但是我国的妇联组织作为主要的妇女组织缺乏自主性，自身的组织能力有待提高，其组织活动往往应政府要求而为，流于形式。其团结广大妇女、发挥组织协调的作用在其越发向当权靠拢的情况下得不到有效发挥。

3.配套的女性参政支撑系统的建设缺乏

职业生涯可能导致更高的自信和独立，因此便引起了更高的政治参与。工作可以提供资金支持政治运动，可以带来政治联系，也可能通过商业活动和商业联合会为政治活动提供组织基础。更高的妇女劳动参与可能带来更多的有激情的社会关系良好的女性候选人，她们愿意站出来争取更高的女性投票率。这些都带来了女性代表比例的提高。③女性即使接受过良好的教育，但其最终在社会中承担的主要任务仍然是回归家庭。由于对于女性承担家务劳动的传统的默认，家务劳动和家庭生活占据了女性的大部分精力，而对于政治领导者来说，家务缠身的女性只有更少的精力投入竞争，人们也倾向于默认女性的家庭生活会妨碍其工作能力、领导能力的发挥，从而在晋升中对女性采取排他性态度。因此大多女性在参政道路上遭遇天花板，在中低层次徘徊。

二、促进政策的改进

女性理应以平等的公民身份参与政治生活，不应该以任何理由被排除在政治领域之外。马克思曾言道：“没有妇女的酵素就不可能有伟大的变革，社会的进步可以用女性的社会地位来衡量。”④就我国当前的女性参政状况而言，仍然存在广泛的政策行动的需要和空间。透过女性参政的发展轨迹可以发现，现阶段的公共政策在推动女性参政的过程中显得软弱无力，公共政策并没有适应时代发展的变化，没有准确地找到解决妇女参政这一社会问题的方法，且缺乏公共政策所应有的前瞻性和引导性。⑤女性参政的强化是一个政治体统、社会系统、文化系统互动作用的过程，需要在政策自身价值厘清的基础上，政策系统行动的共同。

1.性别意识的政策塑造

1995年的《北京行动宣言》就提出要求各国在性别主流化策略中将性别平等作为政策的主流。社会性别意识主流化意味着将社会性别意识纳入社会发展和政府的公共决策主流，其核心内涵是从人的基本权利出发，重新审视和反思现存的两性关系和性别规范，清理和消除两性发展中的政治、经济、文化壁垒和障碍，促进男女两性的全面健康发展。政府必须意识到当前广泛存在于各个领域的性别差异，在政策制定的过程中树立性别意识，廓清政策价值，有意识地采用社会性别视角考虑公共问题，制定公共政策。在政策制定过程中，吸纳女性群体的意见，扩大女性群体在政治决策中的代表性和作用。综合考虑女性视角，评析政策制定对女性群体的可能影响，只有在有女性真实参与的前提下，才能保证政策对女性的公平。

2.性别保护制度的改进

性别保护制度在当前男女不平等的社会背景下是对男女两性之间的差异和深层的机会不平等的正视，为女性群体增进机会和选择权利的政策和措施，有利于促进性别平等和发展，符合民主公正的政治内涵，是政府担责的体现。

由于名额保障制度在执行过程中出现扭曲，偏离了政策保障女性参政代表性的初衷，需要进一步改进现在实施的名额保障制度。首先，扩大最低比例制实施范围，从原来的基层组织向县市级升级，并逐步扩大，使其覆盖几乎所有的领导机构。其次，逐步提高最低比例。在政府文件中对女性参政的比例规定往往以“提高”二字概括，而对提高的结果模糊不清，当前要把人大代表的最低比例数提高到不低于世妇会要求的25%～30%的范围的基础上，进一步提高比例水平，达到国际先进水平，从而保证女性参政的代表性。此外，应当提高女性领导岗位的比例，为女性保留席位。女性在政府机构大多担当副职，女性正职的缺少不利于女性参政的长期发展，因此需要对女性正职做出一定的规定，从而确保女性意见对决策结果产生作用。

3.建立性别平等相关政策的监察促进机制

政策实施的结果与政策本身的目标之间存在发生误差的可能，因此便需要对政策的执行过程进行监测，在政策执行发生偏离或不能完成目标时，做出反馈，从而确保政策不会在执行当中被架空，使结构优良的政策能够得到执行，达到预期的效果。尽管当前我国制定了女性参政的促进政策，但是由于缺乏政策的监察系统导致政策输出结果与政策目标之间相互分割，导致政策执行过程的失控，政策制定过程是一个不断调适的过程，因此必须建立政策的评估反馈系统。

在我国已经出台了相关促进女性参政的政策的前提下，政府应尽快建立起相关政策监察机制，及时对政策做出评估，建立政策的动态适应机制。从国际上看，一些国家都有具体执法部门负责妇女权益保障法的实施，也有专门指定的机构、人员办理相关事宜，因此可以使妇女权益保障法落到实处。

4.构建女性参政的社会支持系统

政治系统是开放互动的系统，它与社会系统相互作用。良好的社会支持系统是女性参政健康持续发展的保障。社会支持系统的构建依赖于社会对女性价值的认可。长期以来，社会性别分工的价值判定掩盖了两性合作劳动的历史，直接导致女性生育的私人化，女性家务劳动的价值被严重低估了。只有实现社会性别分工平等化，才能完全打破男女在公域和私域的惯性分割，使女性参政没有后顾之忧。家务劳动社会化将为满足家庭成员自身生存、维系家庭诸功能所必需的各项家务劳动，逐步转化为社会组织提供的社会化服务的过程。在此前提下，女性价值将得到社会认可，女性经济地位将得到提升，性别平等的强化促使女性在参与政治过程中得到更为平等的对待。社会性别分工平等化有赖于公共政策的推进，公共政策使女性的家庭地位得到社会认可更为快捷有效的方法，政府应该制定反就业歧视的细化政策，发展促进女性参政的项目，落实家务劳动社会化的政策支持，为女性参与政治生活提供支持。

引文注释

①李晓广.当代中国性别政治与制度公正［M］.南京：南京大学出版社，2012：88.

②李慧英.妇女与参政［A］.王金玲.中国妇女发展报告［C］.北京：社会科学文献出版社，2006.

③L.KenworthyandM.Malam.GenderInequal⁃ityinPoliticalRepresentation：AWorld⁃wide，ComparativeAnalysis.SocialForces，1999，78（1）：235-269.

④［德］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷）［M］.北京：人民日报出版社，1995：586.

⑤梁丽萍.女性参政与公共政策的选择［J］.当代世界与社会主义，2006（1）.

（作者单位：南京大学政府管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.017