英国提高保障性住房项目可持续性的策略及其启示

李德智，谢 莉，陈艳超，谭 凤

（东南大学 土木工程学院，江苏 南京 210096，E-mail：njldz@126.com）

英国提高保障性住房项目可持续性的策略及其启示

李德智，谢 莉，陈艳超，谭 凤

（东南大学 土木工程学院，江苏 南京 210096，E-mail：njldz@126.com）

作为最早针对住房问题实施住房保障政策的国家，英国不仅成功地解决了住房问题，而且还实现了保障性住房的可持续发展，其成功经验值得我国借鉴。系统地总结了英国在提高保障性住房项目社会可持续性、经济可持续性和生态可持续性方面的策略，包括建立紧密协作的管理队伍、多主体参与保障性住房的供给、设计和建造可持续的保障性住房等。并根据我国保障性住房项目的发展现状和存在的不足，提出对我国保障性住房项目可持续发展的启示。

英国；保障性住房；可持续性；共有产权；住房协会

英国是最早实施住房保障政策的国家，在1919年颁布的人类历史上第一部城市规划法—《住宅与城镇规划法》中，首次将为“劳动阶层”提供住房确定为地方政府的法定责任[1]，从此开启了政府全面关注低收入人群住房问题的先河。经过近百年的发展与改革，英国不仅基本解决了住房问题，而且通过完善的社会、经济和生态措施实现了保障性住房的可持续发展。相对英国而言，我国保障性住房发展历程短，保障性住房项目的可持续性普遍较低，因此有必要借鉴英国的成功经验。目前，国内引用和借鉴英国保障性住房方面的研究并不少见，如唐天啸[1]通过对英、美、新加坡3个国家保障性住房的覆盖范围、融资途径、补贴模式及法律法规进行比较分析，从政府的职能、住房的阶梯性提供模式、资金的来源、管理制度及法律法规5个方面提出符合我国国情和保障性住房现阶段发展情况的建设性意见。徐军玲等[2]梳理了英国保障性住房政策的演变规律，包括为管理重心从中央到地方、追求目标从数量到质量、目标群体从大众到特殊、融资手段从单一到多样、供给主体从一元到多元，为我国保障性住房的发展模式及政策选择提供了思路。王兆宇[3]通过梳理英国住房保障政策的历史脉络，概括现存的执行体系，总结了其的经验和教训。刘朝马[4]总结了英国提高低收入人群支付能力的主要策略，从立法、建立专门的住房保障机构和基金以及实施分享式产权购房计划三方面提出对我国保障性住房的启示。上述文献多从英国保障性住房的住房政策、法律制度、融资途径、共有产权计划等方面进行研究，少见系统性地总结英国提高保障性住房项目可持续性策略的研究。因此，本文拟从社会、经济和生态等方面，系统地梳理和总结英国关于提高保障性住房项目可持续性的策略，并提出对我国保障性住房项目发展的启示，具有重要的现实意义和理论价值。

1　英国提高保障性住房项目可持续性策略

1.1社会可持续性

（1）建立紧密协作的管理队伍。英国保障性住房的保障机构由三部分组成：社区与地方政府部、住房与社区局、住房协会。其中，社区与地方政府部代表中央政府处理与社区和住房发展有关的政策制定等相关事务，并通过下设住房公司，负责新建保障性住房的建设、规划、投资、分配和管理。住房与社区局隶属于社区与地方政府部，主要职责是投资新建保障性住房、改善现有保障性住房、收购空置住房、监管住房协会等住房供应商，以及制定保障性住房的管理标准，为住户提供良好服务。作为当前英国保障性住房的最大供给方，住房协会是按照市场化原则运营的非营利民间组织，主要工作是建设保障性住房，出租或出售给符合条件的居民，并对出租房屋进行管理[5]。在这些管理机构紧密协作下，英国保障性住房得以稳定发展。

（2）提供差异性保障性住房。根据保障性住房的租售性质，英国保障性住房主要分为两类：一是社会租赁住房，由住房协会和地方政府供给和管理，只租不售；二是过渡性住房，包括过渡租赁住房、打折出售房和共有产权房。其中，过渡租赁住房的租金介于社会租赁住房和商品房之间，只出租给无力购买或租住商品房的关键工作者（主要是医疗、教育、警署等公共部门工作人员）；打折出售房是以一定折扣出售的住房；共有产权房是分次出售住房产权的住房[3]。同时，根据保障性住房的结构类型，英国保障性住房主要分为独立住房和公寓两类，其中独立住房占比较大，多位于距离市中心较远的近郊区，适合有一定支付能力特别是有小孩的家庭；公寓类一般位于城市中心，适合单身群体和无小孩家庭租住。不同供应主体的住房结构类型和住房户型差异较大。具体而言，住房协会供应的住房主要以独立住房和三居室及以上的户型为主；地方政府提供的住房中，以一居室、两居室为主，独立住房与公寓类所占比例相当[6]。不同住房类型、结构和户型的保障性住房供应，使居民可以选择更为适合自己居住需求的保障性住房。

（3）促进不同群体间的混居和融合。在保障性住房的发展期，英国政府将住房建造数量作为首要目标，采取将中低收入人群集中在一起的住房规划模式。这种模式在一定程度上将社会不同阶层隔离在不同空间，不仅阻碍了不同层面居民的交流，还引发了高犯罪率、社区衰败等社会问题。譬如，建于1963年的艾尔斯伯里住宅区，面积仅28.5公顷，却容纳了约1万名住户，犯罪频率极高，平均每4个小时就会发生一起犯罪事件[7]。为了解决因为隔离而产生的社会问题，英国提出建立混合型住宅区，使不同收入和不同家庭结构的居民同住一个社区：政府通过住房政策的干预，影响混合社区的所有者和租户的混住比例；利用住房的分配制度，影响租户的种族和社会经济结构，实现不同文化与不同收入群体的混居；政府通过规划手段强制要求新建项目中必须有一定比例的中低收入居民住房，或是由开发商建好后以市场价的 70%卖给住房协会或地方政府，或是在开发商取得项目时就将一部分位置较好的土地以较低价格卖给住房协会或地方政府进行住房的建设，以达到阶层混住的目的[6]。

1.2经济可持续性

（1）多主体参与保障性住房的供给。英国政府不仅为住房协会提供注册资本、法律支持、税收减免等优惠，使其逐渐发展为保障性住房的供应主体[8]，还采取各种措施吸引或强制规定私营开发商参与保障性住房的供应，以减轻政府的财政压力和提高住房供给效率。例如，从土地供应着手，政府允许私营开发商先开工建设保障性住房，后支付土地购买费用[3]；要求开发商只有将开发项目的15%～20%以成本价出售给地方政府或住房协会作为保障性住房，才能获得政府的规划许可[5]。另外，通过对保障性住房租赁制度的改革，提高保障性住房的流通率，间接增加保障性住房的供给。譬如，南巴克斯等地方政府还推行“现金激励项目”，即如果居民愿意搬去更小但依然能满足需求的保障性住房或不再占有保障性住房，政府会根据卧室数量给以现金奖励。一般情况下，一个卧室可得到 3000英镑的现金奖励，以及 500英镑的家具搬迁费和1500英镑新房装饰费。由此，政府可将空出房屋提供给需要的居民，满足更多人的住房需要。

（2）多途径筹集保障性住房的建购资金。英国主要依靠地方政府、住房协会、金融机构三大主体解决保障性住房的建购资金。其中，地方政府一方面依靠中央政府的直接拨款、保障性住房的出售和租赁收入来直接建设、管理和维护住房；另一方面，通过对开发商的低息贷款、对金融机构的贷款贴息和私人主动融资等方式，吸收社会资本的参与[5]。住房协会建设资金主要来自中央政府的住房保障预算资金拨付、地方政府的补贴和低息贷款、房屋租金和销售收入、发行债券等，亦可吸收保障性住房股东的股金和居民的零散存款[8]。金融机构则主要是借助利率低、偿还期较长（一般是15～25年，最长可达30年）、贷款率高（可达80%）的住房抵押贷款，为中低收入人群购买保障性住房提供有利条件。此外，金融机构还将住房抵押贷款与定期人寿保险相结合，借款人只需定期缴纳人寿保险费和抵押贷款的利息，到期后的人寿保险收入可冲抵抵押贷款[9]。

（3）多样化提供保障性住房补贴。英国政府主要提供3种补贴方式，以保证中低收入人群能够租赁或购买到满足需求的保障性住房。一是供应补贴，如中央政府的拨款，直接用于保障性住房的建设和运营等，并向保障性住房的房东提供住房补贴，从根本上降低保障对象的租赁或购买压力；二是需求补贴，向住房需求者提供财政补贴。政府规定保障性住房的租金必须低于市场租金的80%，并于2013年4月开始对租赁保障性住房的工薪阶层征收“卧室税”，即根据卧室的空余数量减少支付给房东的相应补贴。例如，空余一个卧室，补贴减少14%；空余两个或以上的，则减少25%；三是低收入人群和适龄工作而无工作的居民可申请“通用信贷”。通用信贷是将住房补贴与低收入补助、就业支持津贴等工作相关的5种补贴综合成单一形式的直接支付给租户的一种福利措施。虽然随着收入的增加，住房补贴会逐步减少，但是这5种补贴会增加，以这种方式刺激申请者寻求工作或更好地工作以提高收入。

（4）鼓励保障性住房的私有化。为了缓解政府和住房协会的管理压力，英国政府制定了对通过抵押贷款购买保障性住房的房产税减免、放宽抵押贷款的条件和租户优先购买权等多项优惠政策鼓励中低收入人群购房。其中，租户优先购买权是租住保障性住房达到一定时间的住户和关键工作者有权优先、优惠购买其所住的住房，优惠折扣由所租住房的时间、类型和市场价确定，但是所购住宅只能作居住用。具体而言，承租独立住房和公寓累计满5年的住户，可分别得到住房市场价35%、50%的折扣优惠，且租住期每增加一年，折扣分别增加1%、2%，但最大不超过70%或7.7万英镑。若购房者在购房后5年内出售该住房，必须退还部分或全部优惠价款，其中，购买当年转售须退还全部优惠，第二年转售退80%，第三年转售退60%，以此类推。在“优先购买权”政策下仍然无力购买的住户，可通过共有产权的方式获取部分产权，剩余产权属于住房协会或地方政府。购买者可分次购买产权，直至获得全部产权。以优惠价购买现有住房部分产权的，须至少购买25%的产权，剩余部分仍以租金计，每年的支付标准是剩余产权的3% 。对于购买产权不属于住房协会或地方政府的保障性住房，购买者必须购买至少75%的产权，剩余的由售房人提供上限为5万英镑的无息贷款。若购房者出售该住房，必须归还贷款，归还额根据产权贷款比例按房屋出售的市场价格计算[4]。

1.3生态可持续性

（1）设计可持续的保障性住房。在1947年，英国政府就宣布设置“住宅设计奖”，颁发给保障性住房在内的优秀住宅产品。目前，该奖项已成为英国行业内最具权威的住宅建筑设计奖[7]。在1980年，英国开始关注被动式建筑设计，并在 2011年开始应用于保障性住房。譬如，位于英国西南部埃克赛特市的“罗文公寓”，已成为保障性住房的被动式建筑示范性标杆。2007年4月，英国政府颁布“可持续住宅规范”，作为保障性住房在内的所有新建住房的设计参照标准。该规范通过能源（碳排放）、污染、水资源、健康和幸福感、材料、管理、地表水径流、生态和废物等9个评价指标，将住房划分为6个星级[10]。在6个星级中，能源（碳排放）和水资源均设置了最低标准，属于强制性评价指标，如一星到五星的能源消耗（碳排放量）必须在2006年建筑法规基础上分别减少10%、18%、25%、44%和100%（在供热、热水、通风和照明实现零碳），六星是最高标准，即完全零碳（所有能源的碳排放量为0）；其余7个评价指标按其达到的评分标准得分。自2008年5月开始，英国政府强制要求保障性住房必须达到三星标准，至 2013年必须达到四星标准，2016年必须达到六星标准[11]。

（2）建造可持续的保障性住房。“可持续住宅规范”同样也是英国保障性住房的建造标准，要求建造过程中的碳排放量、水资源使用等必须满足规范要求[10]，这就迫使建造商必须选择低碳节能的材料和对环境影响较小的施工工艺，从而提高保障性住房的可持续性。英国的保障性住房多采用预制单元式建造体系、预制面板建造体系、预制混合建造体系、预制部件装配体系及现场制造体系等工业化的建造方法[8]。与传统建造方式相比，工业化的生产方式，不仅能够缩短建设时间，提高施工质量，还能实现更好的保温隔热和隔音效果。为了规范生态镇的规划和建设，英国政府在2009年颁布了“规划政策指引”，要求生态镇必须是零碳排放（不包括交通产生的碳排放）；提供不少于30%的保障性住房；所有住房都必须达到可持续住宅规范的四星标准；建筑结构要高效节能并使用清洁能源[12]。

（3）面向可持续的保障性住房翻新。英国政府不仅对新建保障性住房的“能源和碳排放”做了最低标准限定，而且对既有住房也设立了减排目标，即 2020年含保障性住房在内的既有住房碳排放量在2008年基础上减排29%[13]。因此，占既有住房 20%的保障性住房就成了英国政府施行住房翻新的首要对象。为实现减排目标，采取了多种措施用于提高既有保障性住房的能源利用率和降低其碳排放量。一是依靠技术手段翻新保障性住房，如在阁楼和墙体空隙中填充绝缘材料或直接更换成绝缘材料，防止热量散失；在屋顶安装风力机或太阳能电池，利用风能或电能供热供电；加厚窗户玻璃或更换成双层或三层玻璃，提高保温隔热性能；更换高耗能的电气设备[14]；二是积极改变居民的固有习惯，提高其节能意识。如在住宅中安置互联网监控系统，通过记录该住房的能源消耗量，并将其转化成二氧化碳排放量，实时地反馈给住户，以便居民能更好地控制和调整能源消耗[15]。

综上所述,产科应该积极应对二胎政策下产科护理方面的风险,研究出有效的解决策略,本文中提出创造温馨的分娩环境,提供人性化的孕产服务,构建产科护理安全风险管理的护理质量控制体系等策略都可以有效缓解产科护理中存在的风险。积极改进产科护理方式,为孕产妇提供温馨、全面的服务。

2　我国保障性住房项目可持续性发展现状及提升策略

2.1社会可持续现状及提升策略

近年来我国很多地区已经建立了统一的保障性住房管理机构，如重庆市在国土资源和房屋管理局下设立的公共租赁住房管理局。虽然管理主体得到确认，但是仍存在责权不对等、统筹不够等问题。而且，虽然我国已基本形成了经济适用房、公共租赁房、廉租房等多种形式的住房供应体系，但是总体建设数量仍严重不足，而且整个体系的发展不均衡，经济适用房的建设规模远远超过租赁性住房。此外，我国的保障性住房大都成片集中建设，造成中低收入人群过度集中，基础设施、文化建设等远远落后商业住宅，造成与其他群体的隔离。针对上述问题，可通过以下方法得到提升：

（1）效仿英国从中央到地方的分散式管理方式，中央政府制定与住房有关的政策和发展策略，下设独立部门分别负责政策的实施、监督及地方政府的管理，地方上设立专门的部门联合住房合作社建设、运营和维护保障性住房，提高管理效率。

（2）根据不同居民的需求，调整各类保障性住房和同一类型中各种户型的结构比例，拓宽保障性住房的选择范围，满足不同群体的需要。

（3）构建混合性社区，在商品房的开发中配建保障性住房，如北京市就要求普通商品住宅中配建保障性住房比例一般不低于30%，加强不同社会阶层的交流，为低收入者带来更多的机会，共同使用公共资源，减少社会问题。

2.2经济可持续现状及提升策略

与英国住房协会在保障性住房项目建设、管理和运营过程中扮演的重要角色相比，我国的住房合作社起步较晚，而且因为住房商品化发展、缺乏政府的有力支持及本身制度缺陷已经基本退出历史舞台。相应地，我国保障性住房主要由政府供应、管理、维护和修缮。随着保障性住房项目建设数量的增加，这种供应体系必定会为政府带来巨大的压力。此外，我国多数地区的保障性住房建设很大程度上依赖于政府的财政拨款，社会参与度低，这种单一的投资体系难以填补保障性住房建设等资金缺口。为解决上述问题提出如下策略：

（2）积极调动各种社会资本，多途径募集建设资金，如重庆市在通过国有企业融资平台争取商业金融机构贷款的同时，借助住房公积金贷款建设保障性住房，以及开征房产税等举措，拓宽保障性住房建设资金来源的渠道。

（3）从需求入手对租房购房者实行补贴，如北京市根据申请保障性住房家庭收入给予不同档次的租金补贴，保障中低收入人群能够购买或租赁到住房。

2.3 生态可持续现状及提升策略

目前，节能热水系统、光导照明等先进技术已经开始在我国上海、大连等地区的保障性住房中得到应用，并取得不小成就，预示着节能环保是我国保障性住房的发展趋势。此外，我国保障性住房大多采用集成化程度低、粗放型、大量湿作业、耗能量高的建造方式和施工技术，可持续性较差。针对上述问题，可通过以下策略提升我国保障性住房的生态可持续性。

（1）从保障性住房的设计出发，通过以下措施从根本上解决保障性住房的生态可持续发展问题。第一，制定标准化的绿色保障性住房设计标准，奠定保障性住房可持续发展的基础。在设计标准的指导下，结合项目所在地的地域特征和气候条件，采用被动式的设计方式，减少建筑物的能源消耗，同时降低人工对自然环境的影响。第二，选取经济合理的节能措施，在满足绿色保障性住房的设计标准的同时降低节能措施的成本。

（2）效仿英国推行工业化建造方式，即能提高生产效率，又能节约能源。值得注意的是，这些绿色设计与建造措施很可能不仅带来技术上的难度，也会相应地增加成本。

（3）在住房翻新方面，也可借鉴英国的做法，在新建保障性住房的同时注重对既有保障性住房的节能改造，以提高住房的能源利用效率。

3　结语

英国是世界上最早实行住房保障政策的国家，在经历近百年的发展和改革后，其提高保障性住房的可持续性的策略值得借鉴。相比较而言，我国的保障性住房起步晚，可持续性普遍较低，亟待提高。本文从社会、经济和生态等3个方面，总结了英国保障性住房可持续性的策略，结合我国保障性住房的发展现状，有针对性地提出对我国的启示，以切实提高我国保障性住房项目的可持续性，促进我国住房保障事业的可持续发展。

[1] 唐天啸．发达国家公共住房政策的比较研究[D]．长沙：湖南师范大学，2014：6-24．

[2] 徐军玲，谢胜华．英国公共租赁住房发展的政策演变及其启示[J]．湖北社会科学，2012（6）：57-60．

[3] 王兆宇．英国住房保障政策的历史、体系与借鉴[J]．城市发展研究，2013，19（12）：134-139．

[4] 刘朝马．住房保障政策：英国经验及启示[J]．城市问题，2007（3）：91-99．

[5] 杨 赞，沈彦皓．保障性住房融资的国际经验借鉴：政府作用[J]．现代城市研究，2010，25（9）：7-12．

[6] 卓 佳，孙 宇．英国社会住房的政策特征与实践启示[J]．城乡建设，2013（8）：87-89．

[7] 惠丝思．英国可支付住宅设计发展新趋势及其启示—英国“住宅设计奖”获奖作品解析[J]．华中建筑，2013（1）：13-17．

[8] Stephens，M．The future of public housing [M]．Berlin Heidelberg：Springer，2013：199-213．

[9] 徐小凤．保障性住房融资问题研究[D]．成都：西南财经大学，2012：32-35．

[10] McManus，A．，Gaterell，M．R．，Coates，L．E．The potential of the Code for Sustainable Homes to deliver genuine ‘sustainable energy’ in the UK social housing sector[J]．Energy Policy，2010，38（4）：2013-2019．

[11] Richard Forbes．Code for Sustainable Homes：An evaluation of low carbon dwellings[D]．Scotland：University of Strathclyde，2007：9-27．

[12] 刘星光，董晓峰，王冰冰．英国生态城镇规划内容体系与特征分析—以三个典型生态城镇规划为例[J]．城市发展研究，2014，21（6）：33-38．

[13] Walker，S．L．，Lowery，D．，Theobald，K．Low-carbon retrofits in social housing：Interaction with occupant behavior[J]．Energy Research & Social Science，2014 （2）：102-114．

[14] Shepherd，K．Green build for social housing[J]．Renewable Energy Focus，2009，10（6）：48-50．

[15] Bahaj，A．S．，James，P．A．B．Urban energy generation：Theaddedvalueofphotovoltaicsinsocial housing[J]．Renewable and Sustainable Energy Reviews，2007，11（9）：2121-2136．

Strategies and Their Implications of Enhancing the Sustainability of Affordable Housing Projects in UK

LI De-zhi，XIE Li，CHEN Yan-chao，TAN Feng
（School of Civil Engineering，Southeast University，Nanjing 210096，China，E-mail：njldz@126.com）

As the earliest country implementing affordable housing policies，UK has not only solved the housing problems successfully，but also has realized the sustainable development of affordable housing. As a result，UK’s experiences in solving housing problems have high reference value. Firstly，the various strategies of enhancing the social，economic and ecological sustainability of affordable housing projects in UK are summarized comprehensively，such as establishing firmly collaborative，supplying affordable housing by multi-agents，designing and constructing affordable housing projects towards the sustainability. Finally，considering the status quo and existing problems of affordable housing projects in China，specific suggestions are proposed to enhance the sustainability of domestic affordable housing projects.

UK；affordable housing；sustainability；shared ownership；housing association

F299.23

A

1674-8859（2016）02-050-05 DOI:10.13991/j.cnki.jem.2016.02.010

李德智（1979-），男，副教授，博士生导师，研究方向：住房保障与可持续建设；

谢 莉（1992-），女，硕士研究生，研究方向：住房保障；

陈艳超（1989-），女，硕士研究生，研究方向：住房保障；

谭 凤（1991-），女，硕士研究生，研究方向：住房保障。

2016-01-04．

国家自然科学基金项目（71301024）．