基于城市群发展阶段的中原城市群发展策略研究

王新涛

基于城市群发展阶段的中原城市群发展策略研究

王新涛

科学判定城市群发展阶段，是制定城市群发展策略，推进城市群协同发展的基础和前提。立足于中原城市群的阶段性特征，着眼于国家级城市群的建设，客观分析中原城市群面临的难点和问题，根据中原城市群所承担的目标任务，提出中原城市群协同发展的对策建议。

中原城市群；发展阶段；对策

中原城市群从“八五”计划开始酝酿，至今已经历时20多年。随着国家区域发展战略的调整、河南发展阶段和发展基础的变化、交通通讯技术的进步，中原城市群的空间范围也在不断调整。现阶段，中原经济区上升为国家战略，《国家新型城镇化规划》也将中原城市群定位为中西部地区推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的四个重要增长极之一，迫切需要按照国家级城市群的发展定位、发展要求和发展思路，重新审视中原城市群所处的发展阶段，并根据其发展的阶段性特征，科学把握推动中原城市群发展的重点难点问题，切实明确中原城市群发展的战略举措，构建中原城市群协同发展机制，为加快中原崛起河南振兴富民强省进程，为让中原更出彩提供战略支撑。

一、中原城市群所处的发展阶段分析

1995年，中共河南省委第六次党代会报告第一次明确提出中原城市群的概念，并初步提出了中原城市群的发展思路。此后，在国民经济和社会发展五年规划、党代会报告、政府工作报告、新型城镇化指导意见等重要文件中，河南省委、省政府多次提出推进中原城市群发展的政策措施，统一协调中原城市群重大基础设施、产业布局、城镇体系和生态环境建设。到2013年9月，中原经济区涉及的5 省30个市在郑州举行了中原经济区首届市长联席会议，30个省辖市市长签署了共同推进中原城市群建设战略合作框架协议，将全力打造跨省级行政区域的中西部城市群，使之成为与长江中游城市群南北呼应、引领中西部经济发展的重要增长极。中原城市群的空间范围也从9城市、18城市扩展至中原经济区的30个省辖市。30个省辖市包括河南省内的18个省辖市，河北省的邢台市、邯郸市，山西省的长治市、晋城市、运城市，安徽省的宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和山东省的聊城市、菏泽市。

1.城市群发展阶段相关研究

近年来，国内外诸多专家学者对城市群的发展阶段进行了研究，但是其划分标准多数根据研究目的、研究对象、研究视角乃至研究的时代背景不同而体现出差异。大多数研究都以城市群发展成熟度为依据进行划分，体现了鲜明的城市生命周期特征[1]。和城市的生命周期理论类似，城市群作为城市组成的有机系统，其发展阶段也必然经历雏形、形成、发展、成熟，最后突破发展门槛进入下一轮发展周期的过程。并且诸多专家学者对于城市群发展的最高阶段的特征认识比较一致，即体现为基础设施一体化、空间组织一体化、产业发展一体化、公共服务一体化和生态建设一体化[2]。

2.中原城市群的发展阶段

按照五个一体化的发展目标，分别对中原城市群在五个方面的进展情况进行对比，对中原城市群的发展阶段进行总体判断。

第一，从基础设施方面，中原城市群各城市之间已经形成了相对完善的基础设施，高速铁路、高速公路、城际铁路等快速交通方式逐渐成为城市之间的主要连接通道，城市紧密度有所增加，为城市群各城市之间的融合发展奠定了坚实的基础。第二，从空间组织方面看，郑州作为中原城市群的核心城市，仍以空间集聚为主，集聚力大于分散力，近年来城市流入人口数量在全国大中城市中位居前列，城市边界持续扩大，已经扩展至周边的开封、新乡、焦作、许昌等地，但是对中原城市群边界地区的城市辐射带动能力非常有限，且中原城市群内部其他城市之间的空间联系不够紧密。第三，从产业发展方面看，中原城市群各城市之间已经有了一定的经济联系，例如与郑州毗邻的焦作武陟县、新乡原阳县和平原示范区、开封尉氏县、许昌长葛市等地。但是其他城市之间彼此的产业横向与综合分工不清晰，产业关联度不强，甚至还存在同构化与招商引资中的恶性竞争。第四，从公共服务方面看，由于公共资源配置倾向于郑州、洛阳等大中城市，导致城市之间两极分化问题日益凸显，城市之间公共服务的差距也逐渐拉大。第五，从生态建设方面看，中原城市群范围内还未就区域生态环境共同治理方面提出过卓有成效的对策和建议。此外，从协调机制上看，尽管2013年9月已经举行了首届市长联席会议，共同签署了推进中原城市群建设战略合作框架协议，并且中原城市群上升到中西部国家级城市群的地位，但是协调机制仅限于联席会议的形式，具体在重大基础设施建设、产业分工合作、生态环境共建等方面还没有形成强有力的协调机构和机制。根据上述六个方面的分析特征，扩容后的中原城市群各城市在功能定位、产业分工等方面仍然存在一定的内耗，仅限于城市群发展的初级或雏形阶段，迫切需要加快推进中原城市群的一体化。

二、当前发展阶段中原城市群要破解的若干难题

中原城市群要实现当前发展阶段向更高级发展阶段的跨越，还要解决如下难题：

1.特殊区情问题

依托中原经济区构建中原城市群，具有特殊的区情，这些特殊区情决定了建设中原城市群的特殊难度。中原经济区是传统的农业区和粮食生产核心区，肩负着国家粮食生产和维护粮食安全的重任，据统计，仅河南全省粮食总量约占全国的1/ 10，小麦产量占全国的1/4强。中原经济区也是国家重要的生态环境保护区，地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，涵盖大别山——桐柏山、太行山、伏牛山三大山系，又是南水北调中线工程的水源地，加强生态和环境保护关系全局。因此，在构建中原城市群的过程中，如何正确处理中原经济区与中原城市群的关系，正确处理城市群建设与经济区发展，如何在推进新型城镇化、工业化的过程中更好地推进新型农业现代化，成为中原城市群建设中要着力思考的重大问题[3]。

2.省级协调难度较大

中原城市群涉及范围大、面积广，涵盖5省30个省辖市和3个县(区)，由于分属不同的省份，不同的行政隶属关系，省级协调起来难度较大。尤其是中原城市群是以河南省为主体，其他四省涉及城市相对较少，其往往认为中原城市群是河南一省的事情，在涉及重大利益的时候其往往习惯于“搭便车”，而在不能给自身带来利益的情况下往往缺乏合作“热情”。同时，一些城市基于地方发展的考虑，往往从本地区的角度来考虑问题，缺乏大局意识和整体观念，从而产生了一些诸如行政壁垒、市场分割、区域障碍等现象与问题，导致在跨界交通设施建设、水资源使用、生态环境治理以及人员流动上以邻为壑，阻碍着城市群健康可持续发展[4]。因此，在构建中原城市群的过程中，如何打破“一亩三分地”的定式思维，构筑形成区域发展共同体，从顶层规划到具体执行，还有诸多难题需要攻克。

3.核心城市带动力不强

核心城市是城市群快速发展的关键和保证。核心城市发展速度的快慢、规模的大小以及实力的强弱，对于城市群发展的速度、质量和效益具有举足轻重的作用。核心城市事关城市群的凝聚力，相比长三角、珠三角、京津冀、长江中游以及成渝等城市群的核心城市，中原城市群的核心城市——郑州，无论是从经济总量和发展规模，还是从经济实力和竞争能力等方面，都还存在着相当的差距。但目前的郑州，中心城区常住人口已超过600万，城市交通拥堵、住宅紧缺、环境污染等大城市病凸显，已严重影响了其城市运行效率，必须通过更科学的理念和方法来改造郑州，确保其在发展壮大的同时保持健康的状态。

4.交通运输“最后一公里”尚未解决

城市群一体化发展，交通的互联互通是最基本的条件。从大的格局来看，目前河南高铁建设稳步提速，以郑州为中心的米字形快速铁路网已初具雏形，郑开、郑焦和郑机城际铁路也已通车运营。按照计划，中原城市群未来将通过高速铁路与城际铁路网串联，从郑州出发，半小时内即可通达全域。再加上已有的高速公路网络，这将使中原城市群的内部的通达性进一步提升。但从现有的实际情况来看，中原城市群在交通互联互通方面还有待更为深入细致地推进，主要是两大方面：一方面要关注交通设施的投资效率问题。比如郑开城际铁路，先期共设有郑州东站、贾鲁河站、绿博园站、运粮河站和宋城路站5个车站，但在实际运行中呈现“两头热、中间冷”的情况，因此在距离开通仅仅1年之后贾鲁河站和运粮河站就因客流太少被迫关停。另一方面是要解决好城市交通与城际交通的互通互联问题。比如新近开通的郑机城际铁路设在经开区和港区的车站，由于没有能够辐射周边地区的配套公交系统，乘客的出行需求无法与城际铁路对接，从而严重制约了城际铁路促进区域联通作用的发挥。

三、推进中原城市群向高阶段跨越的具体举措

站在新的历史起点上，构建中原城市群，既要充分认清当前面临的新情况、新问题，突出重点，把握关键，精准发力，着力形成中原城市群建设的新局面；又要科学把握构建中原城市群的重点难点问题，循因施策，重点突破，有效解决，着力形成中原城市群发展的新格局。

1.坚持交通先行，强化城市群一体化发展的基础支撑

借鉴香港、上海等地非常成熟的经验，坚持系统谋划，部门协调，大力推进重大交通工程，注重多层次的轨道交通体系建设，加强各种运输方式的高效衔接，把“零距离换乘、无缝对接”的交通布局理念落到实处，既要注重发挥轨道交通等快速交通运输方式对城市群空间结构的引导和优化调整作用，将快速交通运输方式作为城镇布局的依托，形成以轨道交通、高速公路为主导的复合型交通走廊；又要切实解决好最后一公里问题，加快建设高效率的集疏运体系，以干线高铁、城际铁路支撑城市群城市之间的商（公）务出行，以区域快线或市郊铁路系统支撑高效率的通勤出行，提高城际通勤效率。

2.构建评估体系，把握城市群一体化发展的动态特征

根据城市群发展的科学内涵和基本特征，结合国家新型城镇化发展的战略要求，积极建立中原城市群发展质量评价的评估体系，定期对中原城市群各城市的发展质量和效益进行评估，并把其作为考核城市发展成效和领导干部工作能力的重要依据。中原城市群发展质量评价体系指标的制定，既要包括经济发展指标，也要涵盖社会事业、空间结构、人口转移、生态环境、资源利用等方面的指标，以便从多维视角来综合考量城市群的发展质量和效益水平，以及时对中原城市群发展中存在的问题进行深入剖析和政策的适应性调整。

3.重点实施边界突破，积极开展跨区域战略合作试点

中原城市群作为跨省域的城市群，其省际交界城市的合作与发展是城市群一体化的关键环节，关系到城市群能否协同发展目标的实现。要积极推进城市跨区域战略合作试点示范工程，培育和形成一批跨区域战略合作示范区。以共建承接产业转移示范区为抓手，积极推进晋陕豫“黄河金三角”区域合作示范区建设。积极推进南阳、驻马店、襄阳、十堰、渭南等城市的战略合作，打造豫鄂陕区域合作发展示范区。积极推进商丘、菏泽、亳州、阜阳、周口等城市的跨区域合作，打造豫鲁皖区域合作发展示范区。加强安阳、长治、邯郸、聊城等城市的战略合作，打造冀鲁豫合作发展示范区。积极推进济源、焦作、晋城、运城、长治等城市的战略合作，打造豫晋区域合作发展示范区。

4.明确核心城市功能，增强郑州带动作用

当前，将郑州放在中原城市群内部作为核心考虑，郑州首先要明确自己的核心定位，也就是在中原城市群发展中要积极发挥什么样的作用，以更好地实现与其他城市的错位发展。毕竟，在中原城市群现有的发展阶段，郑州作为核心增长极的集聚功能仍然大于辐射功能。郑州按照有所为有所不为的原则保留核心功能，疏散非核心功能，不仅可以为其他城市发展提供机会，而且还可以为自身的未来发展预留空间。当前一个时期，郑州的核心功能应该定义为管理、信息、文化、创新、流通五大功能，制造功能等要积极向外疏散。第一，提升中心城区的综合服务功能，通过强化科技创新和文化引领，促进高端要素聚集，优化提升中心城区现代服务功能，着力提升郑东新区高端要素集聚功能，积极提升高新区、经济技术开发区等产业集聚区的支撑能力，不断强化郑州的国家区域性中心城市地位。第二，强化产业支撑能力，重点发展电子信息、汽车、高端装备等先进制造业和金融、现代物流、文化等现代服务业，壮大总部经济，打造全国重要的先进制造业和现代服务业基地。第三，优化城市发展形态，密切中心城区与新郑、新密、荥阳、登封等周边县城的联系，推进组团式发展，加快建设以中心城区为核心、外围组团为支撑、小城镇为节点发展新格局，并发挥郑州龙头作用，推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌等毗邻城市融合发展，形成高效率、高品质的组合型城市地区，构建辐射带动中原城市群发展的核心区域。

5.完善联系席议制度，协调城市群内部事务

长三角地区的成功合作经验为城市群的协同发展提供了借鉴。中原城市群可以借鉴长三角城市的联席会议制度，协调城市群内公共事务，防止城市群内部恶性竞争，促进可持续发展[5]。同时，也要进一步研究探索如何使这种联席会议制度更有成效，对于涉及各方利益的重大问题能够在联席会议制度内得到有效解决。当前，要考虑两个问题：第一，加快编制实施中原城市群发展规划，积极开展和启动城市群城镇建设、产业发展、土地利用、综合交通、基础设施、生态环保等专项规划的编制工作，统筹推进城市群地区的城镇发展、产业融合、资源开发、市场开拓、环境治理、基础设施配套、公共服务设施共建共享等重大事项。第二，尽快细化中原城市群联席会议章程，争取由国家发改委牵头，成员主要包括河南省、河北省、山东省、山西省、安徽省以及相关国家部委组成联席会议单位，负责中原城市群发展政策制定、重大问题协商、核心利益协调等工作的推进。

[1]方创琳.中国城市群研究取得的重要进展与未来发展方向[J].地理学报,2014,69(8)：1130-1144.

[2]陈耀,汪彬.大城市群协同发展障碍及实现机制研究[J].区域经济评论,2016(2)：37-43.

[3]杨兰桥.构建大中原城市群的战略思考[J].区域经济评论,2014(4)：153-156.

[4]柴攀峰,黄中伟.基于协同发展的长三角城市群空间格局研究[J].经济地理,2014,34(6)：75-79.

[5]龚胜生,张涛,丁明磊,等.长江中游城市群合作机制研究[J].中国软科学,2014(1)：96-104.

（作者单位：河南省社会科学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.0039

河南省政府决策研究招标课题资助（项目编号：2015B193）]