美国力促中美海警达成“海上相遇行为准则”探究

赵伟东，彭 颖

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

美国力促中美海警达成“海上相遇行为准则”探究

赵伟东，彭 颖

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

针对中美海警“海上相遇行为准则”磋商问题，论文以大量公开资料为依据，分析了美方力促中方商签“准则”的可能原因，并就“准则”签署的利弊进行了探讨，同时也就“准则”签署后的可能影响进行了预测。

中国海警；美国海警；海上相遇行为准则；原因；影响

一、中美海警“海上相遇行为准则”的磋商进展

2015年8月，美国国防部发布《亚太海上安全战略》（以下简称《战略》）。该《战略》指出，中美双方在2014年4月签署了《中华人民共和国国防部和美利坚合众国国防部关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录》，之后11月签署的《海上意外相遇规则》（以下简称“《规则》”）为防止中美双方军用舰机在意外相遇时出现误解误判制定了安全行为措施。美国国防部有意将《规则》扩展到地区海上执法船只，并认为这是降低海上执法船只非故意冲突风险的重要一步。[1]按照这一说法，美国大有将《规则》直接推而广之的意思。

2015年9月18日，也就是国家主席习近平9月22日至25日访美的前夕，中美双方就重大军事行动相互通报机制新增“军事危机通报”附件以及海空相遇安全行为准则新增“空中相遇”附件完成了正式签署。[2]习近平主席访美期间，中美双方达成广泛共识，取得49项重要成果。其中的第二十项成果的完整表述是：“双方将推动中国海警局与美国海岸警卫队签署合作文件，促进两机构在人员往来、船舰互访、情报信息交换及共同打击海上违法犯罪等方面开展合作。中国海警局和美国海岸警卫队原则同意，双方将参照中国国防部和美国国防部2014年11月签署的谅解备忘录之附件‘关于海上相遇建立信任措施的行为准则’商签两国海警的相关行为准则。”[3]由此推知，我国政府并未接受美方将《规则》直接推广至海警的意见，而是同意参照《规则》为两国海警制定类似的安全行为准则。

2016年1月15日，美国海岸警卫队副司令查尔斯·米歇尔中将在华盛顿表示，“两国有望通过双边和多边努力达成适用于海岸警卫队的海上意外相遇行为准则”。同时乐观地认为，“我们将会为海岸警卫队订立一个适当的互动模式，降低双方在行动期间发生冲突的风险。”[4]美国海警副司令的这一表态，可以理解为中美双方海警已经为落实两国领导人在华盛顿达成的共识开展了实质性接触。

2016年5月4日，美国驻中国大使馆发表了一篇题为“确保在南中国海航行自由是美国海军的首要使命”的文章，其中引述了美国海岸警备队司令海警上将保罗·楚孔夫特的言论，他认为，中国海岸警卫队的意图一直不透明，美方现在正在跟中方商谈签署“海上相遇行为准则”，“这样，他们就不会对我们的海军或其他军队采取行动。至少我们有开放、坦率的对话。”美国最担心的是由于不透明导致的误解误判，“我们看到中国的海岸警卫队在第一线挑衅美国海军，看到中国的拖网渔船挑衅美国海军，他们开展自主行动，但背后就是解放军。”[5]从该文的内容可以看出，随着美国强化在我国南海地区的军事存在，开展越来越密集的“航行自由”宣示，包括中国海警在内的我海上力量进行了强有力的反制，由此美方担心安全的心虚表现越来越强烈，积极主动推动中方商签两国海警“海上相遇行为准则”（以下简称“准则”）的愿望也就越来越强烈。

实际上，早在2014年4月，包括中国、美国、日本在内的21个成员国在青岛举行西太平洋海军论坛年会并一致通过多边的《海上意外相遇规则》（CUES）之后，澳大利亚悉尼罗维国际政策学院研究员詹姆斯?戈德里克就以忧虑之心撰文称道，2014年的版本特别局限于海军舰机，因而局限性很大，但在海上领土纠纷斗争中各国尤其是中国则更多地使用“白船”（即海警船）。[6]

面对美方力促中美海警达成“准则”的强烈愿望，中方在“约”与“不约”的权衡中显然已经选择了前者。进入2016年9月，G20峰会在杭州召开。9月3日，中美两国领导人举行会晤并达成一系列重要共识和成果。中方成果清单第18条的完整表述是：“海警合作：双方强调加强中美海警部门在人员往来、舰船互访、情报信息交换及共同打击海上违法犯罪等方面开展合作的重要性，同意共同努力，以便早日签署《中美海警海上执法合作备忘录》。双方还积极评价《中美海警海上相遇安全行为准则》第二轮专家磋商取得的进展，确认在改善舰舰相遇安全、有效履行海上执法职责、维护海洋秩序等方面拥有共同利益和目标，同意继续推进有关磋商，争取尽早达成《准则》。”[7]由此可知，中美双方海警对于“准则”已经开展了两轮实质性商谈，取得了一些进展，但尚未完全达成共识。对于磋商，美方的真正意图、签约的利弊及其影响等问题，确需进行深入分析和探讨。

二、美方力促商签“准则”的动因分析

美国的“亚太再平衡”战略涉及政治、经济、军事三个层面。其中在政治层面，其目的是要强化与传统盟友的伙伴关系并积极加强与新伙伴的关系，从而积极参与域内各种多边机构的活动，加强在亚洲地区全方位的主导地位；在经济层面，其目的是要打开亚洲盟国市场，为美国产品寻求出路，争取分享亚洲经济增长的红利；在军事层面，其目的是要强化在该地区的军事存在，通过各种方式增强盟友和伙伴国家的军事能力，以亚太地区安全为由遏制、打压我国的崛起。[8]作为推动“亚太再平衡”战略而推出的美国《亚太海上安全战略》中指出，美国的战略目标就是为了确保其国家安全，为此敲定在亚太地区的四项措施来落实：一是增强美国军事实力；二是密切同盟国和伙伴国家的合作关系；三是强化军事外交；四是增强并建立区域安全组织架构。其中，美国国防部在亚太地区要具体落实三大目标，即保护海洋自由、预防冲突和危机、忠实维护美国所宣称的国际法。由此可知，美国“亚太再平衡”战略的实施，从顶层设计到底层的落实，无一不是为了所谓美国的国家安全，从军事层面上讲，就是要如何确保其60%的军力部署到亚太后能“横行自由”的问题，这应该是美军与我军签订《规则》后企图要捞到的好处。同理，鉴于我国海上执法力量为维护国家主权和海洋权益而采取了积极、有效的海上维权执法行动，美方军用舰船已感力不从心，美军高官数次喊话其海岸警卫队来南海助战，而《规则》又排除了两国海上执法力量，所以美国才有了积极推动两国海上执法力量商签“准则”的强烈愿望，其目的无非是寄希望于美国海警船艇一旦在亚太部署和行动，“准则”可以保证其“安全”。

美国力促商签“准则”的第二个可能企图，那就是两国海上执法力量如果签署“准则”，美方或以“准则”为标杆，暗示或授意其域内的盟友、新伙伴国也能与我国商签类似于“准则”的安全协议，以便束缚我国海上执法力量的手脚，使这些国家能在与我方进行海洋权益争夺中即使不能占得主动、获取便宜，也能保证安全、不吃大亏。因为，就海上执法力量的实力来说，同我国相比，美国在域内的盟友和新伙伴国要弱小得多，他们更希望能实现以弱敌强的行动目标，而“准则”可能刚好就是一道能“驱魔辟邪”的“护身符”。

还有第三个可能的企图，就是所谓“交叉互用”。前已述及，美方曾经希望在中美两军之间签署的《规则》中涵盖两国的海上执法力量，但由于中方的反对才将两国海上执法力量排除在外，因此《规则》的签署并没有达到美方的全部目的，美方真正担心的还是活跃于我国主张管辖海域开展维权执法行动的我方海上执法力量给其形成的压力。无奈之下，美方意欲采取迂回策略，即接下来走第二步，力促中美海警间签署“准则”。只要适用于两国海警舰船的“准则”商签完成，美方即可走第三步，即以“准则”内容交叉适用于美军舰船，从而减轻来我国主张管辖海域横行的美国军用舰船在面临我国海警舰船海上执法行动时的压力。其中的奥妙就在于，美国海警舰船符合《联合国海洋法公约》关于“军舰”的定义，而且美国也一直声称美国海警舰船就是军舰。既然“准则”所规范的是作为“军舰”的美国海警舰船和作为“政府公务船”的我国海警舰船双方之间的行为，那作为“军舰”的美军舰船自然也可以适用。这就是美国寄希望于通过“三步走”所要达成的“交叉互用”目标，其根本目的还是要解决美方“灰船”应对中方“白船”的问题，而不是其一直声称的解决美方“白船”应对中方“白船”的问题。

当然，还有一种可能则是美国海警在官方政治压力下作出的一项选择——纯粹的“献礼”行为。众所周知，美国总统奥巴马即将离任，离任之前如果能够与中方达成某项协议，自然能为奥巴马的脸面添光加彩，哪怕是纯粹的政治层面的考虑也在所不惜。因为从以下角度看，美国海警目前确实没有商签“准则”的内在动力。第一，美国海警虽然是目前世界上数一数二实力最大、最强的一支队伍，但同时也是美国国内规模最小、任务最繁重的一支队伍，分身无术、无暇顾及本国管辖海域之外的事情恐怕是实情。第二，由于奥巴马第二任期内政府预算的缩减，导致美国海警原来规模庞大的舰队更新、改造计划（“深水”计划）受阻，新造舰船数量无法弥补老旧舰船陆续退役形成的行动能力真空，整体实力已经缩水，再无多余舰船执行其他任务。第三，美国海警的任务海域主要是远至200海里专属经济区的本国管辖海域，任务类型主要是海上执法。一国海洋执法队伍跑到另一国的管辖海域去“溜达”，如果不是“紧追”、也不是“无害通过”，说到底也缺乏去“转悠”的理由和国际法依据。

三、我方对商签“准则”的利弊权衡

对“准则”的商签，中美两国元首即已达成共识，因此便没有不谈的道理。但是，“准则”的商签到底对我有哪些有利的一面，又有哪些不利的一面呢？

（一）有利的一面

首先，中美两国签订“准则”，既是落实两国元首已达成共识之具体举措，也是展现我国致力于维护亚太地区和平稳定的善意行为。同时，参与制定国际规则，也是我融入国际社会、获取重要国际话语权的形式之一。

其次，对于“准则”而言，即使其核心内容是技术层面的细节问题，却也蕴含包括国家战略在内的各种政治、军事、外交等方面的用意和信息，因此磋商过程既是讨价还价的过程，也是互相摸清对方战略企图和底牌的过程。为此，中方大可明示国家利益关切，以及不惧挑衅、强力维护我国海洋权益的自信和决心，同时也可进一步摸清和验证美方力促商签“准则”的目的和企图。

再次，参照两国军方《规则》而制定的“准则”，将同样是一个技术性、操作性和实用性很强的安全规范，而且能更好地契合两国海警的海上执法行动实践，因而对于海上舰船安全航行和操纵，防止误解误判、预防海上冲突、管控海上危机，具有很强的实际指导意义。[9]

（二）不利的一面

第一，中国海警自2013年开始整合已经历三年的时间，虽然所有舰船标识均已统一，但组成中国海警的四支队伍（中国海监、中国渔政、公安边防海警和中国海警缉私警察）仍然存在舰船型号各异、人员成分复杂、训练标准和水平参差不齐、操作规范和程序各不相同等许多问题。与已有200多年历史、各项标准和制度都堪称健全和规范的美国海警相比，这些问题和困难无疑是中国海警的沉重负担，因此“准则”的签署将给中国海警带来更为紧迫的深度整合压力。

第二，近几年来，中国周边海洋局势呈现日趋复杂的紧张态势，中国海警在维护国家海洋权益的斗争中扮演着重要的角色、占据着日益主动的优势地位。但与美国海警的舰船实力相比，中国海警的实力仍显弱小。尽管“准则”的“签”与“不签”与美国海警舰船的“来”与“不来”并无多大关系，而且美国海警舰船除预约来访外也并无“来”的实践，但是“准则”内容毕竟是对签约双方的共同约束，美国海警一旦决定插足我国周边海域，势必对中国海警舰船的维权执法行动构成潜在影响。

四、“准则”签订后的可能影响

首先，“准则”可能作为“模板”而被应用。2014年4月，21国海军在我国青岛举行的西太平洋海军论坛上共同签订CUES之后，有人即表达了该规则无法限制海岸警卫队和其他海上执法机构行动的担忧[10]，新加坡外长维文2016年2月访问中国时即向中方提议将CUES扩大到海上执法船只并得到了中方的积极回应[11]。对于此等意图，笔者有理由相信，如同我方不同意美国将《规则》适用于两国海警一样，我方可能也不会同意将适用于多国海军的CUES扩大到多国的海上执法力量。但是，在中美两国海警之间签署“准则”之后，以上问题似乎可以得到妥善解决，因为“准则”就像一个“模板”，南海域内希望与中国海警达成类似协议的国家（如新加坡），自然可提议按“模板”处理并达到自己的目的，而中方也就没有了推却的理由。2016年9月7日，在老挝万象举行的第19次中国-东盟领导人会议上签署的联合声明内容表明[12]，CUES已作为“模板”适用于南海。因此“准则”作为“模板”被推而广之的起始时间，也可能就是中美签署“准则”的结束时间。

其次，“准则”可以为“模板”推广，但直接被应用的可能性不大。因为，作为“准则”当事方之一的美国并非中国周边海域的沿海国，至少与中国没有海域划界的利益冲突，所以在“准则”商签问题上不会像东海、南海周边各国那样与中国直接涉及国家主权问题，所以“准则”商签的难度要低一些。从另一个角度说，那就是中方与周边各国直接商签类似“准则”的协议难度很大，而作为一个缓冲步骤，首先建立与中方海警的热线联系倒是一个不错的选择。[13]可喜的是，热线问题也已在第19次中国-东盟领导人会议通过的“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”中得以敲定。[14]

第三，“准则”的签订，并不能实质性减少中美关系中的危险因素。从中美海军达成的《规则》，到21国西太平洋国家海军签订的CUES，都有两个共同的特点：一是以减少海空军误解误判，避免海空意外事故，维护地区安全稳定为目标；二是协议内容以《国际海上避碰规则公约》等既有国际技术性法规为依据。单从技术性层面讲，有无《规则》或CUES并不重要，因为这只是现有国际规则的复制，而非新的海上安全规范。同时，作为一个可自愿遵守的协议，也并无任何法律效力，因此其政治意义要远大于实际意义。与此类似，“准则”的签订并不能减少中美南海博弈中存在的各种危险因素，反而更有可能像有人担心的那样，双方“危险接近”的次数会有所增加。[15]因为，如同《规则》签订后大家所看到的那样，美国舰机时不时会在我国附近海域拿《规则》进行“验证”，“验证”之后还会有美方对中国海军表现“专业”的良好评价。可以预见，“准则”的签订，也许会步此类现象的后尘。

五、结语

美国力促中美海警间达成“准则”，既有其插足亚太、遏制中国崛起的战略考量，也有其约束中国海上执法力量维权执法行动、避免海上“角力”升级的战术意图。但无论如何，“准则”都是一把“双刃剑”。中美领导人于G20峰会达成的成果清单内容已经表明，中国对于美国的“约”是积极的，中国海警已经具备了国际化、专业化的战略视野，正以积极的心态参与制定国际规则、主动获取重要国际话语权。正所谓“心平气和，见招拆招”，面对中国海警日益增强的实力和信心，美国将来要想如以往那样随意强势争利，恐怕真的要斟酌再三了。

[1]Asia-Pacific Maritime Security Strategy[R].U.S. Department of Defense.2015:30-31.

[2]中美新常态｜中美签署海空相遇安全行为准则“空中相遇”附件[EB/OL].澎湃网.（2015-09-24）[2016-06-16]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1378774_1.

[3]习近平访美49项成果公布[EB/OL].环球网.（2015 -09-26）[2016-06-16].http://world.huanqiu.com/article/2015 -09/7652304.html.

[4]中美海警合作执法发展良好 拟推行为准则[EB/OL].中国网.（2016-01-21）[2016-06-16].http://news.china.com. cn/world/2016-01/21/content_37626174.htm.

[5]确保在南中国海航行自由是美国海军的首要使命[EB/OL].美国大使馆网站.（2016-05-04）[2016-06-16]. http://chinese.usembassy-china.org.cn/south-china-sea-2016 0504.html.

[6]英媒：海上意外相遇规则很难限制中国海警船[EB/ OL].中华网.（2014-05-16）[2016-06-17].http://news.china. com/zh_cn/focus/nanhai/11156618/20140516/18506717.html.

[7]中美元首杭州会晤中方成果清单[EB/OL].新浪网.（2016-09-04）[2016-09-17]. http://news.sina.com.cn/c/nd/ 2016-09-04/doc-ifxvqctu6180346.shtml.

[8]阮宗泽.美国“亚太再平衡”战略前景论析[J].世界经济与政治.2014（4）:7-9.

[9]张军社.海军在华为舰机偶遇立规矩[N].人民日报海外版，2014，4（24）:001.

[10]英媒：海上意外相遇规则很难限制中国海警船[EB/ OL].中华网.（2014-05-16）[2016-06-17].http://news.china. com/zh_cn/focus/nanhai/11156618/20140516/18506717.html.

[11]维文表示：“虽然一些国家有政治分歧，目前也有其他解决纠纷的方式，但我们还是希望说服各方支持扩大CUES涵盖范围。”“中方认为这是一个值得探讨的建议，我们开始讨论这个建议的细节”。见：新加坡外长：提议扩大《海上意外相遇规则》获中国正面回应 [EB/OL].中国网.（2016-03-02） [2016-07-24]. http://jiangsu.china.com.cn/ html/junshi/gj/4465685_1.html.

[12]专家:《海上意外相遇规则》利于南海和平稳定[EB/ OL].人民网.（2016-09-12）[2016-09-18].http://military. people.com.cn/n1/2016/0912/c1011-28708807.html.

[13]新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所东盟研究中心负责人邓秀岷说：“为海上意外相遇制定区域准则的一个有用步骤将是，在海岸警卫队地区指挥官之间设立热线，以及时管控误解。”见：确立各国海警南海行为准则[EB/OL].新加坡文献馆.（2016-05-13）[2016-07-25].http://www. sginsight.com/xjp/index.php?id=16431.

[14]中国-东盟通过声明:南海适用海上意外相遇规则[EB/OL].新浪网.（2016-09-07）[2016-09-18].http://news. sina.com.cn/c/nd/2016-09-07/doc-ifxvqcts9762589.shtml.

[15]中美南海军事交锋的“冷思考”[EB/OL].传送门. (2016-04-04)[2016-07-25].http://chuansong.me/n/2800811/.

Research on the U.S.Presses China to Sign the RoB between CCG and USCG

ZHAO Weidong,PENG Ying
（China Maritime Police Academy,Ningbo 315801,China）

According to a large number of open literatures,this paper analyses the possible reasons for the United States which presses China to sign the Rules of Behavior of Maritime Encounter(RoB) between the China Coast Guard(CCG)and the United States Coast Guard(USCG).Also,the pros,cons and possible effects are explored after the RoB signed in the future.

CCG;USCG;RoB;reasons;effects

D993.5

：A

：2095-2384（2016）04-0020-05

（责任编辑 储 欢）

2016-09-18

赵伟东（1965-），男，山东东营人，公安海警学院船艇指挥系船艺教研室教授，主要从事海警舰艇装备、海警发展战略及外国海警发展等方面的教学与研究。