生态环境绩效考核研究

□文/胡安琴 秦亚飞

生态环境绩效考核研究

□文/胡安琴 秦亚飞

（河北金融学院河北·保定）

京津冀协同发展成为当前发展趋势，生态问题越来越受到政府及大众的重视。本文以京津冀协同发展为视角，分析河北省建立生态文明绩效评价考核与责任追究制度面临的挑战，并提出相应解决措施和建议。

京津冀协同发展；生态文明建设；绩效评级考核

原标题：京津冀协同发展下河北省完善生态文明绩效评价考核与责任追究制度研究

收录日期：2016年10月4日

一、引言

当前京津冀地区的社会经济发展取得了一定的成果，但同时生态环境也面临着相当严峻的形势，人与自然资源环境的矛盾日益突出，随着人们日益呼吁加强生态环境治理，大力推进生态文明建设在党的十八大中得到了战略部署，在经济社会发展评价体系中增加了资源消耗、环境损害、生态效益等内容，以期建立完善的生态文明制度体系，提出责任追究制度、损害赔偿制度均体现了生态文明的要求，必须对盲目决策以致造成生态环境严重破坏的人加以追究责任。党中央及国务院也先后通过法律法规以落实好生态环境评估考核和责任追究制度。因此，有必要改变目前以GDP为衡量指标的绩效评价与考核体系，改变经济增长方式。在这样的背景下，想要落实生态文明建设的根本要求，必须从改善生态环境、转变当前经济发展方式入手，建立和完善生态文明绩效评价考核与责任追究制度，进而发挥生态环境的基础性作用。

二、国内外研究现状

1962年，生态问题随着《寂静的春天》一书的出版而成为大家关注的焦点，并在全世界范围内涌现了生态文化思想，掀起以持续发展为目的的“绿色政府运动”，通过政府的推动和监督行为影响和促进全社会共同关注环境绿色化问题，实现经济、社会和环境协调发展。随着生态环境问题不断恶化，以GDP作为一个国家或地区经济发展状况的衡量指标也不再合理，且存在明显缺陷，进而许多学者提出“绿色GDP”的概念，并对其进行核算体系的理论研究。2003年，绿色核算体系在环境与经济核算体系的有关账户方面又有了进一步的补充和完善，2012年联合国修订了意义深远的环境经济核算的国际统计标准。

我国最早对生态绩效进行研究的是高小平教授，他指出政府在落实科学发展观及建设生态环境方面具有重要职能，其出版的《政府生态管理》分析了在生态环境视角下政府如何进行绩效管理。同时，河北省内普及生态绩效考核评价体系，树立“生态立省”思想，在摸索及实践中完善和创新生态文明绩效评价考核与责任追究制度。

三、生态环境绩效考核与问责制面临的主要挑战

（一）经济发展与生态文明绩效不平衡。改革开放以来，为满足人民群众对物质进步的渴求，河北省始终把科学发展观作为工作指导，把发展生产力作为主要任务，经济建设也得到了迅猛发展，GDP增长也成为政府工作的主要内容，但是经济发展水平与生态环境绩效水平严重不平衡，随着河北省雾霾问题的日趋严重，生态效益及生态政绩逐渐得到重视，从生态角度来讲，在切实有效地保护生态环境、恢复环境的良性循环、提升生态效益等方面政府还需找出封山育林、退耕还林之外的有效措施来。但是，由于地理环境及社会发展水平的原因，省内各地区生态文明建设的基础有一定的差距，因此要根据实际情况开展生态文明绩效的管理工作，而目前生态文明绩效评价考核与责任追究制度没有针对地域性差异做出明确的规定。

（二）生态文明绩效评价考核时间不明确。河北省对于生态文明绩效的考评与责任追究制度的研究还处于探索阶段，建设生态文明是一个漫长、循序渐进的过程，短期内政府面临的是选择快速增长的经济还是选择缓慢建设的生态文明，原因是部分企业的取缔对地方财政收入直接造成影响，而上级政府在对地方政府进行政绩考核时主要以经济发展水平为参考指标，能否转变一些政府官员的观念，是生态文明绩效评价考核与责任追究制度能否得到真正落实的关键所在，因而在考核生态文明绩效时应充分考虑到生态文明建设的周期问题以及考核时间问题，从长远角度认识到经济发展水平与生态文明绩效水平的关系，需要明确生态文明绩效评价考核的时间来作为政府大力开展生态文明建设工作的保障。

（三）生态文明绩效评价指标设置有难度。能否切实贯彻落实生态文明绩效评价考核责任追究制度，关键在于生态文明绩效评价指标设置是否科学和严谨，一方面是选取指标内容的合理性，另一方面是各个指标所占的比重要有合理性，但要符合这个指标选取标准，就必须考虑到地区差异性、经济社会发展状况、生态文明建设见效慢、数据收集和核实难度大等方面，问题是生态环境基础数据的可靠性和相关性不高，因此在评级指标的设置上不可能在全省范围进行统一，而我国目前也没有关于生态文明绩效考核和责任追究制度的法律法规，因此要根据省政府的相关考核规定及评价考核体系的意见，采用适合当地实际情况的考核指标体系。而责任追究制度则明确了在生态文明建设过程中的政府责任问题，要把生态保护责任具体落实到个人，这是贯彻落实生态文明绩效评价考核的关键保障。

四、建立生态环境绩效评价考核与问责制主要措施

（一）强化公众参与度，实现生态绩效管理主体多元化。一套有效的生态环境绩效考核与问责机制必须由独立、公正、公平的管理监督主体予以执行，才能有效发挥绩效考核在生态文明建设过程中的功能效用。然而当前我国的生态环境保护管理职责主要由地方政府（环保局）承担，这就导致生态环境绩效考核主体相对单一，缺乏及时性、有效性。单一的考核主体缺乏相互联动性，甚至出现了部分地方政府“忙于应付，欺上瞒下，数字造假”，丧失了其在生态环境保护评价中的督导作用。因此，形成动态、多元的生态环境绩效考核管理主体，成为建立生态环境绩效考核与问责制的必要措施。

借鉴国外生态环境管理考核经验，要形成一套健全的绩效管理主体体系，首先必须将考核主体与考核对象严格区分，重视职能替代，形成公众制约的多元化主体制度。公众参与能够有效弥补政府环境考核的时效性问题和应付性问题；其次，在提高大众参与度的同时，发挥社会评估机构和环保专家群体等专业团体在生态文明建设过程中的评价考核作用，增强环境考核的公信力和权威性；最后，充分发挥大众媒体的宣传功能，通过公益宣传、电视电台、网络通信等各种渠道及时有效地对生态环境绩效考核的结果予以公告、传播，强化大众环保意识。总之，要改变当前考核主体单一化的问题，应当将政府考核、专家考核和公众考核相结合，形成多元化的考核主体，培育全民环保的意识，充分发挥专家优势和公众智慧资源。

（二）转变考核观念，发掘生态环境绩效考核新视角。绩效管理本身并非考核主体的目标，它是考核主体为了促进组织的改革和发展达到预定目标的有效手段。然而，当前却出现了将考核方式误认为考核目标的现象，特别是将社会发展仅仅看作是经济和生产的发展，甚至是数字GDP的增长，而忽视了发展的根本目标不是数字而是人民群众幸福的生活、健康的身体、身心的自由。这就导致多地出现了以牺牲生态环境为代价的“经济增长”，致使生态环境遭到严重破坏，人民群众的健康和生活受到严重威胁。这种“只看重数字、不顾及后果”，仅在意片面的经济发展，而完全忽视生态环境的重要性的行为已经给当地人民群众的健康和生活造成了严重影响。由于环境恶化的因素，癌症等威胁生命安全的疾病不断侵入人民大众的生活。这种片面的考核观严重违背了发展的根本目标。

转变考核观念，从生态环境视角进行绩效考核势在必行。首先，生态文明建设具有长期性、艰巨性和复杂性，不可能一蹴而就。因此，要形成以生态环境与经济发展相融合的绩效考核，必须从考核体系设计上就做好长期规划工作和近期目标的细化工作相结合，既有对短期经济发展计划的制定和执行，又有对长期可持续发展规划的制定和实现，将经济增长和生态环境保护、人口资源发展相结合，有效防止相关部门、组织为了实现短期目标而损坏长远发展的情况；其次，生态环境保护投入多、见效慢、效果难量化的特点导致难以对生态环境保护进行考核，进而制定有效的奖惩制度。因此，设计行之有效的生态环境追踪考核制度，缩短生态文明建设的考核周期，实现生态环境考核的有效性和连续性至关重要。

（三）创新考核指标，建立健全生态文明绩效考核体系。在整个绩效考核过程中，考核指标设计的科学合理性直接决定了考核目标能否实现。创新考核指标、设计合理的考核体系是生态文明建设考核的核心工作。当前的绩效评估体系中重经济、轻环保的问题十分突显。因此，改变传统观念，将生态文明建设考核指标全面、客观地纳入环境绩效考核体系，并赋予其更大的权重，使整个考核体系能够更好地反映经济效益和生态效益的互动关系非常重要。

借鉴国际生态环境考核先进经验，科学的生态环境绩效考核体系，首先，应当针对不同区域建立分类分级考核的指标体系。在生态功能区划分的基础上，针对不同区域的功能特色，按照分类分级的指标体系进行考核，适当增加生态功能建设和生态保护成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色；其次，充分运用环境科学研究相关成果，将现有生态环境考核指标充分细化，根据社会发展状况和生态环境变化的具体情况适时调整环保保护考核指标。如根据情况适时调整空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖率变化、环保投资增减率等指标，将调整后的相关指标纳入生态文明考核体系；最后，通过动态的绩效沟通渠道，对考核者与被考核者就绩效考评反映出的问题进行梳理，并着力寻求应对措施，在此基础上重新评价考核指标体系的科学理性，对绩效考核指标做出适当调整，进一步完善生态环境考核体系，使地方生态绩效管理能够更加系统化、科学化。

（四）加强责任追究，完善生态文明考核奖惩制度。截至目前，我国尚未形成系统的生态环境责任追究制度，造成了破坏资源环境的企业、组织和承担生态环境保护监管职责的职能部门逃脱责任、逍遥法外的现象层出不穷，这严重损害了人民群众的利益，给国家和地区的发展造成了重大损失。在此背景下，根据生态环境考核结果，制定奖惩分明的责任追究制度是实现生态文明建设稳定发展的有力保障。

鉴于生态文明建设具有较强的外部性，这就极大地提高了在地方政府之间、地方企业与地方组织之间划分生态环境责任的难度，增强了各地生态文明建设绩效的区域关联性。因此，完善的生态文明考核奖惩制度应当是各区域之间相互合作、相互影响的协调机制，树立整体观和全面意识，以有效划分生态保护责任，制定奖惩制度；再有，严明的奖惩制度不仅包括生态环境造成严重破坏的单位或组织给予严厉的惩治，还应包括对生态文明建设做出突出贡献的单位或组织给予精神层面和物质层面的奖励。包括通过政府官网对违规企业进行公示、根据对生活环境的影响程度给予经济上的制裁，严重的给予法律处置；而对于先进单位和组织给予税收优惠、政府环保补贴等实质上的奖励。

主要参考文献：

［1］刘湘溶.关于我国生态文明建设的六个观点［J］.湖南师范大学，2016.7.

［2］王钊齐.基于遥感的城市生态环境质量动态变化定量评价——以江苏省宜兴市为例［J］.宁夏大学，2015.12.

［3］杨东民.社会资本视角陕西生态环境保护绩效评价研究［J］.环境科学与技术，2016.7.

［4］刘剑洪.环境影响评价中引入生态补偿机制的可行性［J］.资源节约与环保，2016.7.

F062.2

A

本文系中共河北省委讲师团：“京津冀协同发展背景下完善我省生态文明绩效评价考核和责任追究制度研究”项目的研究成果（项目编号：2016029）