基于贫困人口受益的旅游扶贫思考

□文/周梦冉

基于贫困人口受益的旅游扶贫思考

□文/周梦冉

（河北行政学院河北·石家庄）

旅游扶贫在促进贫困地区经济发展中起到很大作用，但在助力贫困人口脱贫致富上收效甚微。要想让贫困人口从旅游扶贫中受益，应紧紧围绕“贫困人口及其发展”这个核心目标，解决好旅游扶贫的适宜性问题、扶贫目标对象的靶向问题和上访引发的扶贫资源分配问题。

旅游扶贫；贫困人口受益；贫困

收录日期：2016年9月25日

“贫困人口及其发展”是旅游扶贫的核心目标，也是政府和学者关注的焦点。但由于实践中扶贫目标被置换，旅游扶贫开发虽然促进了贫困地区的整体经济增长，但贫困人口的受益程度却未得到显著提升，旅游漏损、旅游飞地甚至加剧了部分人的贫困。在精准扶贫的政策要求下，如何让贫困人口受益成为各级政府开展旅游扶贫工作的出发点和落脚点。

学者对此进行了研究探索，发现在旅游扶贫中存在诸如贫困人口参与障碍、参与内容边缘化、受益分配不公等共性问题，并从不同角度不同层面提供了富有启发性的建议。笔者将在此基础上，对与贫困人口受益相关的旅游扶贫适宜性问题、扶贫目标对象的靶向问题、上访和维稳博弈问题进行探讨，这些问题是旅游扶贫实践的难点，希望通过本文分析为我国旅游扶贫工作提供一点参考。

一、旅游扶贫的适宜性问题

旅游扶贫谋局的正确性是一个地区贫困人口受益的基础，不是任何地区都适合开展旅游扶贫，也不是任何旅游资源丰富的地区就适合在当下开展旅游扶贫。但这一前提在很多贫困人口受益研究中被忽视了，旅游扶贫的开发被赋予当然的合理性，由此形成的建议只能是隔靴搔痒，解决问题事半功倍。有些地方政府也有同样的疏忽，看到临近县市开发旅游效果颇佳，就头脑发热、盲目投资，结果开发的景点冷冷清清，贫困人口从中受益更是无从谈起。

我们在新闻报道和论文中经常看见类似的表达，“旅游资源富集区与贫困地区在空间分布上的高度重合性，使得旅游成为反贫困的重要方式和手段之一”。这句话没错，但是若将其奉为准则，那么与旅游扶贫的初衷就背道而驰了。丰富的旅游资源仅仅给贫困地区脱贫提供了可能，如果将这种可能当作必然、将旅游资源视作反贫困的充分条件，就会使旅游扶贫成为一场黄粱美梦。其代价是巨大的，政府损失的不仅是金钱、时间和精力，还有群众的信任以及对后续扶贫的参与、支持。中央一再强调，精准扶贫要因地制宜。同样，旅游精准扶贫也要量力而行。

如何判断一个地区是否适宜开展旅游扶贫？需要从三个方面进行评估。第一方面是贫困地区自身的资源条件，包括旅游资源、社会资源和人力资源。旅游资源仅富集是不够的，还要看旅游资源能否对游客产生吸引力，与周围地区形成哪些特色差异，在旅游市场上是否具备竞争力等；第二方面是客源市场条件。大量实践表明，除自身因素之外，贫困地区能否通过旅游开发脱贫致富还取决于外部援助地区的经济发展、居民收入水平及其旅游欲望的增强。因此，在进行旅游扶贫开发决策时，必须进行客源市场调查、客源市场预测，以判定旅游扶贫开发的可行性；第三方面是配套条件，如贫困地区的交通及其他公共服务设施是否到位，有无住宿餐饮等相关产业支撑，是否有与扶贫和旅游产业发展相关的政策和合理的管理体制等。这三个条件构成了旅游扶贫开发的基本判断框架，如果将某地区具象化为一个三角凳，那么资源条件、客源市场条件、配套条件就是这个凳子的三条腿，只有贫困地区在这三个方面都达到一定程度才适合开展旅游扶贫。

二、旅游扶贫的靶向问题

在旅游扶贫实践之初，人们更多的是将旅游扶贫对象定位于贫困区域，往往更青睐于旅游发展所带来的宏观效益，而缺乏对贫困人口及其发展的应有关注，造成旅游扶贫目标被置换。随着国内PPT理念的推广，国内学者开始将旅游扶贫的对象和目标逐步转移到贫困人口层面上来。

要注意的是，当前我国贫困人口是一个异质性很高的群体，所以若将旅游扶贫对象指向“贫困人口”这样一个整体性的概念，其目标靶向就会不够精准。比如，有的地方政府考虑到国家扶贫办提出的“到2020年让7，000万极端贫困人口脱贫”的目标要求，便无差异地将所有贫困人口纳入扶贫范围，结果却事与愿违。之所以如此，是因为忽略了旅游扶贫的经济性——旅游扶贫作为一种产业扶贫形式，除了完成扶贫的公益性目标外，它还要求有投资回报。相应的旅游扶贫对从业人员也有一定的门槛要求，包括资金、知识、技能等。因此，笔者认为旅游扶贫的目标人群应该定位于那些既具有劳动能力，又同时具有参与旅游扶贫意愿的贫困人口，即扶“可扶之人”。而对不具有参与旅游扶贫比较优势的贫困人口，则可以通过其他替代性扶贫形式进行帮扶。

扶贫目标精准识别之后，旅游扶贫政策的靶向也要精准。目前，大多数旅游扶贫的“可扶之人”不同程度上存在着旅游参与障碍，如经济基础差、缺乏物质资本，素质低、缺乏人力资本，组织能力弱、缺乏社会资本等。对此，政府部门应该通过资金、物资援助和培训提高贫困人口的参与能力，通过政策法规和制度设计上的“赋权”增加贫困人口参与旅游扶贫的机会，如在旅游扶贫规划中要求在景区实行本地贫困人口优先就业，旅游企业采购优先考虑本地贫困人口的供应，设置“贫困人口受益的比例”、“旅游创造就业机会中的贫困人口比例”等硬性指标要求，使得贫困人口能更好地分享旅游发展的成果，最终实现脱贫致富。

三、上访引发的扶贫资源分配问题

群众上访一般是为了解决问题，维护自身权益。但旅游扶贫引发的上访和维稳博弈，却起到了反效果。我国经过三十多年的扶贫，贫困人口的温饱问题已基本解决，极端贫困人口的数量大大减少，但与此同时相对贫困人口数量激增，普通农户之间的收入差距不太明显，因此让绝对贫困户参与旅游扶贫，村民没有异议，但是要将一些相对贫困户作为建档立卡户来扶持的话，就会引发村民的不满，有些村民为了获得扶贫资金甚至会以上访为要挟。为避免矛盾，有的地方通过“轮流坐庄”、“以人代户”、“人为分户”等方式将全部农户变相纳入扶贫对象，有的则将所有贫困户人为“脱贫”，不再接扶贫项目。很显然，不论哪种方式都在挑战扶贫工作的公平性，也损害了有真正脱贫需求的贫困人口的利益。

在现有的地方治理格局中，“维稳工作压倒扶贫工作”，扶贫工作虽然很重要，但它是主要领导负责制，而维稳实行“一票否决制”，作为属地化的最终承载者的基层政府在考核重压下，对农民的上访行为非常忌惮，惯常的对策是“以不影响稳定为底线与当事双方讨价还价，最终达成妥协”，那么一些扶贫资源就成为了治理上访事件的“良药”。如此一来，不仅把一些应定的贫困人口挤出扶持范围，使旅游扶贫回到“扶农不扶穷”的老路，而且让扶贫工作失去合理性和正义性。从长久来看，以扶贫资源换安定显然不是个好办法，掣肘如何破解，还应通过更好的维稳制度设计来实现。

除了以上方面，还有一些问题值得探讨，如一个地区在旅游发展的不同发展阶段，如何调整扶贫机制能让贫困人口更多受益；如何满足不同特质的贫困人口的反贫困需求；如何提升贫困人口的参与等级并在旅游发展过程中持续获益；如何通过合理的制度设计，在保障旅游扶贫目标实现的同时使多个利益主体之间的收益均衡。这些问题需要在旅游扶贫实践中逐步解决，也需要学者在以后的研究中给予更多关注。

主要参考文献：

［1］葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查［J］.贵州社会科学，2015.5.

［2］欧阳群涛.Y镇的维稳：“一票否决制”下的乡镇治理［D］.南昌：南昌大学，2011.

［3］邓小海.旅游精准扶贫理论与实践［M］.北京：知识产权出版社，2016.

［4］李佳.扶贫旅游理论与实践［M］.北京：首都经济贸易大学出版社，2010.

［5］黄国庆.国内旅游扶贫研究综述［J］.安徽农业科学，2013.13.

课题项目：本文系2016年河北行政学院年度课题（课题编号：2016XYKT062）研究成果

C913.7

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