非政府组织参与社会治理研究

□文/张启胜林婷凤（湖南农业大学河南·长沙）

非政府组织参与社会治理研究

□文/张启胜林婷凤
（湖南农业大学河南·长沙）

［提要］近年来，我国非政府组织参与社会治理领域在数量、活动范围、活动职能以及组织自身能力建设方面都取得了长足进步；尽管如此，非政府组织参与社会治理还是存在一定的问题，因而找出其原因，并根据实际情况给出对策。

非政府组织；社会治理；自身管理

收录日期：2016年9月1日

近年来，非政府组织渗透到社会治理的方方面面。从微观层面来讲，比如在公共危机治理方面2008年的汶川地震事件，在群体性事件治理方面2014年的上海踩踏事件中，非政府组织都发挥着灵活协调的作用，同时非政府组织在社会慈善公益事业、保护弱势群体、社会基层民主管理方面一直起到主导的作用。从宏观层面来讲，全球化发展的趋势潮流势不可挡。非政府组织参与国际性事务次数越多，范围越广，就能获得更多的经验与教训，这可以为我国非政府组织参与社会治理提供更多样化的建议。综上所述，研究非政府组织参与社会治理中存在的问题及对策具有一定现实意义。

一、社会治理的概念及特性

（一）社会治理的概念。在我国，“社会治理”最早是在十八届三中全会上提出。社会治理是将治理理论置于公共管理环境当中，其实质是关注社会管理力量的多元化格局，重视发挥公民在社会公共事务中的作用，促进公共社会利益的最大化。

（二）社会治理的特性。社会治理的特性主要有多元性、创新性、全球性。其中社会运行遵循法治理念是社会治理多元化的前提基础，而且关于“善治”的八大特征很大程度上与法治精神相吻合。其中，社会治理的多元性主要体现在治理主体的多元性、治理手段的多样化等。

二、非政府组织参与社会治理的必要性

（一）公民社会理论发展的要求。近代公民社会理论也被认为是以“国家和社会分离为基础”的，所以它既不是站在政府这一边，也不是站在市场这一边，而是以公民的利益为基本。公民社会是指独立于政府之外，不包括家庭领域的所有民间关系或民间组织的总和。公民社会以维护公民的利益为基准，政治社会以有秩序地管理公民为根本，所以公民社会与政治社会不是相冲突的，而是相互补充的。

非政府组织的本质决定了其在公民社会创建中发挥着重要的作用，在公民社会中各种民间组织和社会团体参与到社会管理中，并承担社会公共服务和社会治理的功能。

（二）弥补市场和政府双重失灵的需求

1、市场失灵。市场经济中商品是具有竞争性的，但作为公共物品具有非竞争性和非排他性，所以说市场经济在社会资源配置方面无法面面俱到。市场失灵理论的主要内容是：垄断、外部性、公共品。垄断是市场经济发展到一定阶段的自然结果，这也使得社会资源配置不能达到最佳状态。外部性导致的“搭便车”问题较为严重时，则需要政府和第三部来进行协调。

2、政府失灵。由于政府提供公共物品，缺乏灵活性和效率，再者政府提供的公共物品往往只能满足多数人的需求，另一部分人的要求得不到满足时，这时就出现了政府失灵。需要由有民众基础的第三部门来提供多样化的公共物品和公共服务，以满足多样化的民众需求。

正是由于市场与政府都存在功能的失灵，所以仅仅是靠政府和市场来提供公共物品是不够的，还需要社会第三部门也就是非政府组织来补足这一缺口。

（三）我国社会发展的自然结果。我国在封建统治社会是没有非政府组织的，在改革开放后，我国进行了社会主义市场经济建设，同时非政府组织也开始萌生，近20年来得到蓬勃的发展。一方面公民社会的基本特性与市场经济的基本特性是相契合的，它们都要求平等自治性质、个人选择自由等基本特性；另一方面社会主义市场经济体制的不断完善和全球化经济时代的到来，不仅对非政府组织提供了较大的发展空间，也对非政府组织提出了一定的要求。

三、非政府组织参与社会治理存在的问题

（一）国际环境视野下我国非政府组织存在的问题

1、国际化程度不高。自我国加入WTO组织以来，全球化和国际化的潮流更加深刻地影响着非政府组织的发展。非政府组织参与到国际性的事务当中的范围越来越广，数量也越来越多。比如，我国与联合国体系内建立联系的非政府组织有：联合国非政府组织联络服务中心、公共信息部、非政府组织国际论坛等。但我国的非政府组织与发达国家的非政府组织从数量、活动范围、参与力度等方面仍然存在很大的差距。截至2010年，中国大陆仅有26个非政府组织获得联合国经社理事会的咨商地位。其主要参与的领域有：人权方面、环保方面、助残方面、防治艾滋病等。

2、参与国际交往的能力不足。我国非政府组织参与国际交往的能力不足并且具有区域性的差异。以非政府组织参与对外援助项目为例，2004年印度海啸事件，我国非政府组织主要是中国红十字会和中华慈善总会等对其进行了规模较小的援助。这反映出我国非政府组织在对外救助项目中积极性不高、专业能力不足。其参与国际交往具有区域性的差异，主要体现在各区域经济发展速度不一致，使得像北京、上海这样的特大型城市中的非政府组织参与国际交往较为频繁，其他地区则活动稀少。

（二）国内环境视野下我国非政府组织存在的问题

1、社会认可度不高。非政府组织是公民政治权利和诉求的沟通者，但非政府组织并未充分发挥其作为沟通者的作用。在我国，只有一半左右的非政府组织向有关部门提出政策建议，在提出建议的非政府组织中有5%左右的非政府组织表示建议未被政府采纳。同时，我国的社会公民对于非政府组织也缺乏全面理性的认识，这使得非政府组织未能充分动员社会民众力量，从而导致社会认可度不高。

2、地域性差异和活动领域差异。我国的非政府组织在不同的地区分布和发展都是不均匀的。在我国非政府组织主要分布在东部沿海地区，西部和内地的分布较少。就城乡不平衡来说，城市非政府组织的发展较快，活动较为集中，但是中小城镇和农村地区，主要为外来的扶贫开发类的非政府组织，当地的非政府组织稀少，并且社会关注度低。

3、法律法规的不完善。近年来，非政府组织管理的法律法规已经在逐步地建立中，并取得了一定的成果，但是我国的立法层次和质量不高，立法的内容比较趋向于登记程序，在具体情况下缺乏相应的法律法规。法律法规的不完善也体现在非政府组织的监督法律体系不完善，比如《非营利组织法》中的规定主要是强调了非营利组织的行为规范，并未说明政府倡导和禁止非政府组织所要做的事情，并且未明确对其进行奖励与惩罚的措施。

（三）非政府组织自身内部存在的问题

1、资金不足。资金不足是我国各种非政府组织所面临的一个重大问题。在我国，接近一半的非政府组织面临的主要问题是资金不足。同时在物资方面，非政府组织也面临着困难。任何组织的良好运行都需要由一定的财力和物力的支持，资金的不足将会制约我国许多非政府组织的快速发展与职能发挥。

2、自身管理不足。非政府组织就自身的管理方面而言，有以下几个方面的不足：一是人力资源管理的不足。据调查表明70%以上的非政府组织专职人员少于10人，80%以上的非政府组织的志愿者少于40人。这说明大部分非政府组织都存在人力资源管理不善的问题，没有足够的人员，组织就无法得到正常的运作；二是非政府组织内部没有规范的内部章程。国有国法，家有家规。一个组织没有自己的规范章程，在执行任务的时候，就很容易导致行动效率低下。除了非人力资源管理方面与内部规章制度的不足，非政府组织在其他方面也存在着管理问题。

3、非政府组织对政府的依赖性严重。非政府组织对政府的依赖性主要表现在以下几个方面：政府财政拨款是非政府组织资金来源的主要渠道，非政府组织在经济上不能独立自主的根源，这导致非政府组织在行为模式上也效仿政府组织，没有自己的组织机构和组织创新点；再者，有关非政府组织法律法规的颁布是由政府决定的，这意味着非政府组织的行为规范很大程度上取决于政府。这些都促使非政府组织和政府形成一种密不可分的依赖关系。

四、非政府组织参与社会治理存在问题原因分析

（一）国际环境视野下我国非政府组织参与社会治理存在的问题原因分析

1、组织规模有待提高。发达国家的非政府组织完备、规模大、装备好、资金雄厚，我国的非政府组织则反之。一个组织的综合实力决定了它在众多组织中的权威。由于我国非政府组织规模小、资金不足，故在联合国体系中仅有较少的发言权，对于联合国颁布的重大决定和政策影响力也较小。我国作为发展中国家之一，综合国力相对不足也导致中国非政府组织参与联合国事务的行动和范围受到制约。

2、人员的综合素质有待提升。由于国际舞台的复杂性必然决定国际性事务不同于一般性的事务，所以这对于非政府组织的工作人员综合素质要求更高。不仅要求非政府组织的成员具有较为丰富的专业化知识，还需要他们能够熟练掌握各国语言，与合作者进行流利的沟通有助于相关事宜的执行。更为重要的是，在国际性事务的处理中，时常是由多个国家的非政府组织共同参与，这要求非政府组织工作人员具有高度的国际化视野和较强的合作意识。显然我国的非政府组织人员素质目前还未完全达到这个要求水平。再者，各地政府机构的扶持与引导作用不同导致地域性差异。比如，经济较为发达、国际化程度高的城市更加容易吸引国外的国际非政府组织并从中获取经验。而政府也大力扶持当地非政府组织参与到国际事务中，以促进资源整合，加快国际化进程。

（二）国内环境视野下我国非政府组织参与社会治理存在的问题原因分析

1、公民社会文化的基础薄弱。非政府组织来自于西方社会，就目前情况而言，我国的公民对于非政府组织的认识是不足的，所以非政府组织在施展自身职能时会遇到一定的阻碍。再者，公民社会意识薄弱的历史原因是：我国经历了长达两千多年的专制主义国家过历程，而专制主义国家与公民社会理论则是相反的。西方社会则在17世纪就提出了“公民社会”的理念，并且比较崇尚自由平等和法律自治等精神。历史文化背景的不同，导致了我国的公民社会意识薄弱。

2、非政府组织参与社会治理中自身发展的自然结果。由于我国各地区经济发达情况不同，自然各地区的社会需求和社会资源情况也是不同的。非政府组织自身具有自由选择所在发展的地区和着重的活动领域，这使得非政府组织呈现出地域性差异和活动领域差异。

3、缺乏法律环境。完善法律制度是非政府组织得到充分发展的必要条件。良好的法律环境也是有益于法律法规的完善的。20世纪90年代，日韩的非政府组织获得快速的发展就是由于法律政策环境的改变。

（三）非政府组织自身问题原因分析

1、资金来源单一化。资金来源渠道单一导致非政府组织资金匮乏。非政府组织不像企业那样以利润最大化为目的，而是以社会公益最大化为宗旨，这在一定程度上决定其资金源泉的短缺。非政府组织主要是依靠政府的直接补贴，来自企业捐赠和项目资金的收入较低，来自私人捐助的就更少。

资金的不足会导致政府组织面临无法吸收人才和人才的流失问题，继而导致非政府组织的能力不足，形成了这样一个非良性的循环。

2、自身定位不准。由于非政府组织在我国的发展还较为年轻，对于自身的发展没有较好的规划和定位，还没有探索出一套属于自己的管理方式，就容易向为之提供资金、人员、物资、信息和管理等组织资源支持的政府模仿，这导致非政府组织自身具有的自治性缺失。

五、非政府组织参与社会治理对策分析

（一）提高民众的公民社会意识。我国的非政府组织国际化程度不高，是由多方面原因形成的。它是我国目前处于转型期的社会主义市场经济建设和政府体制改革的产物，再加上国际环境的影响，所以国际化程度不高。目前，我国可以提供一个较为宽松的社会环境，接纳我国国际性非政府组织的不足，向优秀的发达国家的国际化非政府组织学习可取之处，同时给予一定时间去成长。同时，在国内环境中，应当加强公民文化的宣传，让公民社会意识深入人心，并且加强非政府组织自身公信力的建设，打好群众基础。这样将有助于非政府组织的工作展开。

（二）加强非政府组织法律法规的建设。德国是一个法制健全、严谨细致的现代化国家，对于民间组织的管理也在很早就形成了一套完善和系统的民间组织法治管理体系。本文参考德国对于民间组织的法治管理和其他相关资料，提出适用于我国非政府组织发展的法律法规，建议如下：

1、制定完整全面严格的登记制度。一般来说，非政府组织的登记注册是对于非政府组织自身的一种社会身份认证，这样不仅有利于获得社会的认可度和公民的支持，也有益于政府和税务部门的监督和统一管理。

2、确定专门而具体的立法。比如，近年来我国的基金会和志愿者组织发挥着越来越明显的作用，针对其颁发的法律也将越来越详尽和具有针对性。对于一类非政府组织确定专门而具体的立法，并且在现有的基础上不断补充完善。

3、定期的财务报告披露与实行针对性税收优惠政策。定期的财务报告披露有助于非政府组织的公开和透明，同时有助于加强非政府组织的经费监督，也可以引导其活动方向。在德国，免税权一般授予那些从事非营利活动的公益组织。民间组织开展与其宗旨无关的活动是要纳税的。换而言之，就是免税政策不是针对是什么类型的组织，而是针对组织的活动是否是具有公益性的。这样便很好地规避了非政府组织从事一些非相关性的活动。

（三）资金来源和能力建设两手抓。资金的来源和水平决定了非政府组织行动的能力强弱和自主性。非政府组织只有建立资金来源的多元化与合理比例和自身能力的建设才能摆脱对政府的依赖性。

我国非政府组织的资金来源主要是政府补贴，极少的部分是来自志愿捐款以及服务性收费。法国非政府组织的私人资金和公共资金的比例是60∶40，法国非政府组织的资金来源是以私人资金为主，政府提供资金补足的状态。这一现象对于我国的非政府组织资金来源具有一定的参考价值。在我国对于不同规模和类型的非政府组织，政府给予非补贴应当差异化对待。对于具有较大规模和比较成熟的非政府组织应当按层次减少政府补贴，迫使它向民间捐款和服务性收费及向多边组织寻求更多的资金资源。对于较小规模和不够成熟的非政府组织给予不同层次的更大比例的政府补贴，适度扶持，帮助成形。

（四）完善非政府组织自身管理。合作不仅需要诚意，还需要实力，否则容易在合作关系中处于被动影响与严重依赖状态。非政府组织与政府合作的过程也就是非政府组织从政府那里获取资源的过程。非政府组织的资金缺乏是主要问题，为了更好地发展，非政府组织要不断地完善自身的管理，加强自身的实力建设，才能更好地建立与政府方面的合作关系。

如本文前面提到非政府组织的人力资源管理问题较为严重，所以当务之急应该建立一个比较完善的人力资源管理体系，在此基础上建立完整的组织管理架构与相应的薪酬制度，以管理人才和留住人才。非政府组织的工作人员从事的是一项较为特殊的职业，由于其服务目的的公共性，所以服务的对象是公民和全社会，所以必须经过专业性的选拔和培训，以提供非政府组织人员的专业能力；另一方面各种各样的非政府组织机构需要建立符合自身特性的内部规章制度并且保证其实施到位。非政府组织内部规章制度的完善也有助于其自身的计划、组织、协调、控制、决策等管理职能的发挥。

（五）与政府建立良好合作关系

1、树立与政府合作的意识。合作的前提是双方都有合作的意识与意愿。由于目前我国仍有许多的非政府组织合作意识淡薄，时常认为与政府合作就是向政府索取帮助物资。政府不可能满足所有的资源提供请求，在得不到资源满足的情况下，会出现抱怨政府给予支持过少的情况，故让非政府组织建立正确的合作意识是非常必要的。树立良好的与政府合作的意识，有利于非政府组织在合作中明确自己的位置，并更好地获得帮助非政府组织自身发展和业务展开的有用资源。

2、合理定位非政府组织自身。合理定位非政府组织自身需要明确两个方面——非政府组织相对于政府而言存在的意义与非政府组织的核心竞争力。非政府组织存在的意义在一定程度上是弥补政府的工作在社会中的空白与不足。非政府组织的核心竞争力补充政府无法提供公共物品与服务。所以，非政府组织是具有自身优势的，与政府在社会上的作用是一个优势互补，相互合作的定位。

3、在法律制度不足的情况下，重视合作策略方法。目前，我国非政府组织在制度方面存在着许多不完善的地方，尤其是针对不同地区和类型的非政府组织没有针对性的制度，导致非政府组织行动的滞后性。但是非政府组织在与政府合作时，不能完全依赖制度还要灵活自主地运用策略，掌握方法来建立与政府的合作。

主要参考文献：

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湖南省社科基金项目：“对非政府组织参与我国社会治理进行管控问题研究”（项目编号：14Y BA 210）

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