铁路系统推行全面预算管理的思考

□文/孙炳位（北京铁路局衡水工务段　河北·衡水）



铁路系统推行全面预算管理的思考

□文/孙炳位
（北京铁路局衡水工务段河北·衡水）

全面预算管理贯穿于企业的整体生产经营过程，是一项长期的基础性工作，需要全员的参与、全过程的控制、全方位的管理。铁路推行全面预算管理以来，对于提高全员的经营意识、优化资源配置、整合企业资源、降低经营成本、提高整体效益起到积极的促进作用。但开展得还不平衡、执行上还有差距。在当前铁路转换经营机制的新形势下，如何加强全面预算管理，落实预算责任，加强过程管控，强化绩效考核，不断提升管理水平，这是摆在我们面前的重大课题。

一、当前基层单位全面预算管理现状

当前，在全面预算管理的实施中存在着一些不容忽视的问题，影响全面预算管理的落实和深化。

（一）认识有偏差。企业的上下、左右各部门站在各自的立场上，对全面预算管理在思想上没有达成共识，行动上没有形成合力。表现之一：上下利益不统一，造成“上急下不急”。管理机制上，权利集中、上下脱节，上级盼着下级节一块，下级等着上级补一块，下级怕鞭打快牛，形成上紧下松，上急下不急；表现之二：左右协调不统一，造成“你急我不急”。管理体制上，生产、经营两条线，管经营的不熟悉生产，安排支出一刀切；管生产的不懂经营，不算账盲目支出。造成“各吹各的号，各弹各的调”，业务部门争投资、要资金，你急我不急；表现之三：成本紧张难推行，造成“你用我不用”。几年来，成本持续紧张，支出年年攀升，成本预算应逐年增长，但现实是不升反降，年年压缩，预算缺乏合理性，按正常的定额标准等难以实行，上下两层皮。

（二）制度不配套。全面预算管理的顺利推行，必须有相应的管理制度来支撑、去保证，必须建立切合实际的、操作性强的、考核严格的、“总-分”结合的制度体系，并在实践中不断地修订、完善。目前，有的单位仅有一个《全面预算管理办法》或《全面预算管理实施细则》，缺少具体制度做支撑；有的制度只是一般化的号召、原则性的要求，过于笼统，难以操作；有的制度体系不健全，办法多少不同，繁简不一，制度不严谨。全面预算管理制度既不能一成不变，更不能朝令夕改，在注重职工经营意识教育的同时，通过机制运作真正把成本控制与职工利益更紧密、更直接地挂起钩来，使全面预算管理成为每个职工的理念和行动。

（三）落实有差距。一是执行上“两张皮”。根据上级的要求，全面预算管理领导机构也成立了，全面预算管理实施细则也制定了，但照抄照搬上面的条条框框，不结合本单位实际，做表面文章，表面上是全面预算管理，实际还是老样子，造成表面一套，实际一套，全面预算管理流于形式；二是落实上缺乏深度。全面预算管理是发达国家多年运用，且被证明是一种行之有效的企业内部管理控制方法。铁路企业推行才几年时间，刚刚起步。在我们的周围，粗放的管理、浪费的现象仍然比较普遍，离精细管理还有很大差距，需要进一步深入探索、潜心研究、日臻完善；三是缺乏统一的信息化手段。目前，全局还没有推广统一的全面预算管理程序，各单位信息化运用水平参差不齐，数据分散，资源难以共享。

（四）效果不明显。全面预算管理是一项长效机制，效果的体现要经过较长时间的体验，需要以科学的态度、实事求是的精神、理论联系实际的作风，认真把握全面预算管理的内涵，将全面预算管理与本单位具体实际相结合，经过坚持不懈的努力，才能收到比较理想的效果。由于认识上有偏差，制度上不配套，落实上有差距，最后的实施效果也会大打折扣，短期内不见成效或收效甚微。

二、成因分析

（一）全员参与不到位。全面预算管理的推行，需要领导的高度重视和全体职工的广泛参与。铁路行业的特殊性决定了安全压倒一切，在安全上、生产上的行政化管理使成本管理也带有行政命令的色彩。领导的主要精力还是抓安全，抓经营是第二位的任务。由于全面预算管理与职工利益挂钩不直接，职工都认为全面预算管理是财务的事，跟自己没关系，职工成本意识、预算意识淡薄，积极参与、主动参与意识不强。

（二）体制机制不顺畅。目前，铁路实行总公司、路局、站段三级管理，铁路仍然是计划经济管理模式，经营意识、经营理念、经营方式还没有与市场完全对接，管理粗放，手段单一，其经营结果只有总公司的核算是市场核算的真实反映，路局、基层站段的核算只是内部清算结果的再现。规模庞大的资产总量、千差万别的地域差异、纷繁复杂的内部分工使铁路的成本计算非常复杂，很难科学测定一个基层站段一年准确的成本需要量，这种情况下成本分劈也只能是在经验数据的基础上做适当的调整，成本计划层层下达，上下级经营管理目标不一致，甚至产生背离。由于上下信息不对称，在上下级的博弈中，双方的诚信度都大大降低。

（三）生产经营不协调。“安全是硬指标，预算是软指标”，安全上不能出事，出了事无法挽回，预算超了还可以弥补，这种错误的认识导致行动的偏差。生产与经营脱节，业务部门与财务部门各有自己的垂直领导，各接受各的垂直指挥，双方缺乏有效的沟通协调，配合不紧密，管生产的以安全生产需要为由，安排的业务预算无财务预算保证，致使先干后算、无预算支出、超预算支出、业务预算与财务预算不匹配的现象比比皆是。财务部门不了解业务，缺乏基础数据，财务预算滞后于业务预算，始终疲于应付、弥补业务部门已经安排的业务预算。

（四）考核奖惩不严格。考核是实现闭合管理的重要一环，只有做到奖惩分明，才能最大限度地调动经营者、职工的积极性和创造性。在实际工作中，由于过分地强调客观因素的影响，预算的“一票否决”碍于情面很难落实，“奖励好兑现、惩罚难落实”的状况也经常遇到，在考核上的好人主义、不严格、不及时，久而久之就导致预算管理软化、弱化，“硬约束”成了“软指标”，考核工作流于形式。

三、深化全面预算管理的对策

全面预算管理是一个系统工程，涉及到企业的方方面面，只有系统思考、全员参与、强力推进才能收到实效。

（一）注重领导挂帅，实现权威推动。全面预算管理是第一管理者工程，领导的重视和支持是做好一切工作的前提和基础，站段长对全面预算管理的推行负有第一位的责任，对全面预算管理的系统启动、日常组织和矛盾协调起着至关重要的影响。第一管理者不仅要对经营战略、预算目标做出决策，预算管理的授权、预算的审批下达、预算调整、落实激励机制等具体环节以及整个落实过程都需要得到领导层权威的推动。领导者要通过统筹规划、指导协调，指挥和激励下属为实现预算目标而全力以赴。只有领导高度重视和大力支持，才能充分调动全员的积极性，协调好内部各职能部门的关系，才能有条不紊地做好各项工作。

（二）注重依靠群众，实现全员参与。全面预算管理的顺利实行需要企业上下思想和认识的高度统一，铁路运输企业的复杂性和联动性更决定了企业管理的全员性，更需要密切协同配合。在推进全面预算管理、落实预算目标方面没有一个局外人，人人都对成本的形成施加影响，都与预算有着直接或间接的联系，只有把经营的担子分给职工，把经营的权利交给职工，提高职工对成本的关注程度，使预算成为预算执行人的个人预算，成为他们自愿努力完成的目标，在思想上认同，在行动上支持。通过教育引导、氛围营造，使职工都把“单位的事”当成“自己的事”来办，都把“单位的事”当成“自己的事”来管，把居家过日子的好习惯带到单位来，切实做到“人人当家、时时算账、处处节约”，实现“人企合一”，构筑“大经营”格局。

（三）注重系统思考，实现良性互动。全面预算是生产经营规划的成果，是企业经营决策的具体化，是控制生产经营的依据。全面预算管理克服了计划管理按条管理、条块分割、各自为政，各种计划之间相互独立，缺乏联系的弊端，达到了横纵交叉、横纵协调。预算编制过程是一个综合平衡的过程，部门之间的横向沟通、上下之间的纵向沟通、预算之间的相互支撑，增强了预算的协调性。因此，部门之间特别是生产与经营之间要围绕全面预算管理这一条主线来思考问题，协调行动，心往一处想，劲往一处使，同一个声音，同一个步调，上下协调，左右和谐，定期沟通，管理联动，确保总体目标与局部目标、业务目标与财务目标协调一致，实现优势互补、良性互动。

（四）注重上下结合，实现以人为本。预算编制是实现全面预算管理的起点，预算编制水平的高低直接影响管理效果。预算的编制程序有自上而下式、自下而上式和上下结合式三种方式。自上而下式能保证总体的利益，但权利高度集中，不能充分发挥个体的主动性和创造性。自下而上式能够提高个体的主动性，但易引发管理失控，容易宽打窄用，导致资源浪费。上下结合式克服了前两种的弊端，在预算编制过程中经历了自上而下和自下而上的往复，找到了上下级的结合点和对接点，体现了上级对下级意见的尊重、下级对上级工作的支持。预算分解要纵向到底、横向到边，细化到每一个控制点，明确预算责任主体，做到责任层层分解，确保目标层层落实。在预算安排的导向上，在保安全、保质量的前提下，要更加关注民生。在预算安排的精度上，必须确保预算的科学性、合理性，各种预算间要做到量率配套、有序衔接、相互支撑、协调一致，并经站段预算管理委员会反复论证、综合平衡后下发执行。

（五）注重效率优先，实现成本效益。提高效率是降低成本的主要途径。要对预算期间内的任何一项成本、费用开支项目，不考虑其在以往会计期间所发生的金额，一切以零为起点重新考虑支出项目的合理性、必要性，对照本系统先进的定额和标准，充分挖掘成本支出的潜力，向先进看齐，实现成本费用支出的经济合理。

（六）注重结合实际，实现表里如一。全面预算管理是一种适应市场的内部控制机制，对提高企业经营管理水平，提升企业组织能力，加强财务监控，提高企业经济效益，都有积极作用。不要把预算管理当作计划管理的翻版，不要认为只是换了一个名称，而管理思路还是老脑筋、管理方法还是老套路、管理手段还是老习惯，全面预算管理不仅仅是管理方法的转换，更是管理思想、管理原则、基本理念的根本转变，要充分运用好这一管理方法，认真借鉴各单位在内控制度建设方面的先进做法，建立健全具有本单位特色、科学合理、行之有效的管理制度和规范，并根据实践的发展不断对其充实、完善。要突出在巩固内实上下苦功，重点在深化内涵上寻求突破，达到内容与形式的完美统一，做到外美内实。

（七）注重过程监控，实现稳妥运行。全面预算管理的推进是一个递进的过程，要确保完成预算目标，就要对预算的执行过程进行实时监控，确保执行不走样。要关口前移、超前控制，变单一的事后监控为事前监控、事中监控。事前监控重点提高预测性、前瞻性、防范性，事中监控重点提高指导性、协调性、操作性。利用资金监控、时间监控、数量监控、质量监控、安全监控、人员监控等多种方式，运用统计分析、专题分析、经营审计、现场观察等方法，突出重点、高效及时、机动灵活，对预算管理执行情况进行经常性的“回头看”，抓住不落实的人，盯住不落实的事，从不落实的环节抓落实，消除死角，关注细节，执行政策精益求精，履行程序不折不扣，把制度要求固化在意识中，落实在行动上，体现在管理中，不断纠正偏差，实现稳妥运行。

（八）注重结果考核，实现目标激励。预算结果的考核是预算执行的最后环节，是一项管理能否形成闭合循环的关键，是前一轮预算执行的结束，也是新一轮预算执行的前奏，没有考核的管理是无效的管理，因此考核务必从严，要做到严考核、硬兑现。考核的结果要公开、公平、公正，要对每一个预算执行主体做出全面、客观的评价，考核定量指标时还要结合定性指标，考核绝对指标时还要结合相对指标，关注局部指标时不能忽略总体指标。坚持日常考核与年度考核相结合、单项考核与综合考核相结合，肯定成绩，指出不足，明确方向，落实奖惩，从而激发人的内在动机，焕发工作热情，调动其工作的积极性、主动性、创造性，使职工追求个人利益最大化的同时，实现企业的经营目标。