基于环境保护的我国非政府组织的现状、问题与完善

史学瀛，　樊婷丽，　刘　晗

（南开大学法学院，天津300350）

基于环境保护的我国非政府组织的现状、问题与完善

史学瀛，樊婷丽，刘晗

（南开大学法学院，天津300350）

2015年12月12日，在巴黎气候变化大会上通过的《巴黎协议》，创新性地提出了“国家自主贡献”这种“自下而上”的全球气候治理模式。在通往巴黎气候变化大会的过程中，相关方面的环境保护议题深受全球普通公众的关注，而这离不开环保非政府组织的宣传和推动。为了充分发挥我国环保非政府组织的作用，在借鉴国外相关经验的基础上，应当从法律政策、组织建设、公益诉讼、社会监督等方面完善国内环保非政府组织，积极地为全球气候治理作贡献，从而提高中国在后巴黎时代国际气候治理中的话语权。

环境保护；非政府组织；巴黎气候变化大会

2015年11月30日，第21届全球气候变化大会在巴黎顺利召开，150多个国家代表出席了本次会议，而环保非政府组织就有近2 000多个，其代表人数更是多达1.4万人，环保非政府组织在国际上的地位可见一斑。在大会上，中国环保非政府组织更是以实际行动充分展示了我国在气候治理方面的决心：中国青年应对气候变化行动网络（CYCAN）与国内外环保非政府组织一起，通过“举办边会活动”、“追踪谈判进程”、“传递大会信息”和“开展持续合作”来助力大会，并与美国青年代表一道发表了《通往可持续未来——中美青年应对气候变化联合声明》；山水自然保护组织通过其近年来在中国西部实施的雪豹的保护、清洁发展机制造林项目、云南的饮水思源项目、自然传统农业管理等以社区为主体开展的自然保护项目，展示出该组织为提高当地适应气候变化的能力所采取的行动；自然之友向来自8个国家致力于实现低碳生活的公益组织分享了中国家庭低碳改造的方案，在其主持的一场名为“后巴黎时代”的边会上，自然之友更是号召每个家庭、每个个人参与到实现国家自主贡献的历史使命中。12月12日，气候变化框架公约近200个缔约方一致同意通过的《巴黎协定》为今后全球应对气候变化作了里程碑式的安排。在后巴黎时代，减缓全球气候变暖，增强人类适应气候变化的能力，实现国家自主贡献承诺，除了政府的主导作用外，环保非政府组织的作用亦不可或缺。

环保非政府组织（environmental non-governmental organization，ENGO），是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的社会组织［1］。在环境保护工作中，由于政府一直以来都处于宏观层面，无法满足涉及到的全部需求，环保非政府组织应运而生。但是，不同的环保非政府组织的工作效率是千差万别的，影响因素有宗旨的严肃性、资金、研究深度、政策宣传技巧、承受压力的方法、关注面的大小等［2］。因此，并不是任何环保非政府组织都享有国际环境法上的主体地位，还要视其在国际关系中的参与能力和事项来决定［3］。

一、我国环保非政府组织的现状

（一）发展基础

即使是在20世纪末，“环境权”一词也未出现在美国等西方发达国家的法律中，国际环境文件亦是如此。目前，学界对于“环境权”是否存在主要有两种声音，即环境权肯定说和环境权否定说。对此，李艳芳教授主张环境权是人们享有其他权利的前提和基础，吕忠梅教授也在其论著中反驳了环境权否定说。

2004年通过的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入了宪法，而“环境权”在一定程度上为“人权”所涵盖。目前，“环境权”还是一种发展中的权利，其内涵和外延仍处于探讨阶段［4］，“环境权”的实质是公民参与环境保护的权利，是民主权利在环境方面的体现。这种由法律所确立的权利为环保非政府组织代表公众行使公众环境知情权、公众环境参与权、公众环境公益诉权等奠定了坚实的基础［5］。

我国的环保非政府组织的发展经历可以分为三个阶段：1978年至1993年是诞生和兴起阶段；1994年至2007年是发展和壮大阶段，自然之友、阿拉善SEE生态协会的成立就处于这一阶段；2008年至今是全新的发展阶段，中国环保非政府组织开始由各自为政走向紧密合作。

（二）作用方式

近年，与全球气候变化有关的国内环保非政府组织以中国青年应对气候变化行动网络、自然之友、阿拉善SEE生态协会为代表，其作用主要体现在以下四个方面：

1.开展环境保护项目

从2011年开始，自然之友资助了60余志愿家庭开展家庭节能项目，还开展了“蓝天实验室”的公众行动倡导项目；阿拉善SEE生态协会通过设立10余家项目中心来吸引企业家投身到生态文明建设中，进而带动中国房地产行业转变发展模式；中国青年应对气候变化行动网络则开展了高校节能、国际青年能源和气候变化峰会等项目。

2.推动污染信息公开

从2013年开始，公众环境研究中心、自然之友、阿拉善SEE基金会联手多家环保非政府组织一起建设“全国重点污染源排放企业的在线污染排放实时监控的信息公开体系”。一年之后，中国实现了所有的重点监控企业在网上实时公开污染物排放情况，由此公众可以通过公开的信息监督企业，极大地激发了公众保护环境的热情。

3.提起环境公益诉讼

2014年6月，自然之友发起了环境公益诉讼网络项目；2015年10月27日，自然之友对中石油云南石化有限公司提起诉讼；2016年1月29日，最高人民法院在腾格里沙漠污染公益诉讼案中确认了中国绿发会作为公益诉讼原告的主体资格；新环保法生效后的第一起大气污染的环境公益诉讼案清镇案则开创了以调解结案的方式。正是通过这些个案，环保非政府组织承担着公益诉讼的责任，推动着新环保法和相关司法解释的落实。

4.促进环境教育立法

解决环境问题，尤其需要公众参与，需要广泛传播环境知识，提高公众环境意识、促进全民行动，环境教育立法是迫切需要制定的法律。阿拉善SEE生态协会自成立之初，就开始开展环境教育工作，其环境教育工作从阿拉善一点扩展到全国，全国各地的多家环保NGO也在一同推动这项事业。

二、我国环保非政府组织的问题

可以看出，在气候变化治理中，环保非政府组织发挥的作用越来越显著。但由于各种因素的影响，我国环保非政府组织相较于目前的社会环境治理需求，还存在着诸多亟待解决的问题。

（一） 准入门槛高、独立性差

在我国，全国性的社团的最低注册资金是10万元，跨行政区域的社团和地方性社团的最低注册资金是3万元。这在一定程度上抬高了国内环保非政府组织的准入门槛，导致国内的环保非政府组织注册往往需要采取挂靠的方式来获取合法身份，例如绿色家园，即使是个拥有3万名志愿者的大型环保组织，也被迫挂靠在中华环保基金会名下［6］。我国的环保非政府组织，尤其是由政府成立环保非政府组织，具有很强的行政性：一方面，由于脱胎于政府体系，在个人观念、组织职能、管理模式上有着浓厚的行政性特点；另一方面，过多地依赖于政府，集中体现在其收入来源方面，数据显示，国内环保非政府组织的经费70%以上来自政府提供的财政拨款和补贴［7］。可见，我国环保非政府组织的成熟度还很低，仍然无法完全摆脱对政府行政机关的依附的局面，更难以形成制衡行政机关的强有力的第三方力量。

（二）组织不成熟、监管不到位

组织能力主要表现在管理能力、活动能力、筹资能力、创新能力等方面。我国环保非政府组织还处在成长阶段，大量的中、小组织还采用最原始的工作方式，缺乏长期的发展规划策略、科学的内部财务管理、人力资源管理和活动管理。由于缺乏本土资金支持，极为薄弱的筹集资金能力影响到其能力水平的进一步提高和活动的稳定持久的开展，使得许多人才不愿意选择到环保非政府组织去工作。反过来，由于专业后备人才的缺乏，组织的活动执行力及影响力短时间内难以提高，导致资金筹集更加艰难，从而恶性循环难以扭转。2013年1月1日开始实施的新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条明确规定我国公益诉讼的原告主体资格为法律规定的机关和有关组织，一定程度上承认了环保非政府组织参与公益诉讼的原告主体资格。面对井喷式的公益诉讼，我国环保非政府组织却显得能力不足，在重要的环境问题上缺乏影响力。随着我国环保非政府组织的发展，民主化、透明化等问题也必将慢慢突显出来。

（三）与有关组织的合作欠缺

我国环保非政府组织分为草根环保非政府组织和官办非政府组织，例如中国环境与发展国际合作委员会，该组织就是一个由中外环境与发展领域的高层人士和专家组成的、非营利性的国际性高级政策咨询机构［8］，而“地球村”、“绿家园志愿者”则是实践型的环保非政府组织，二者的宗旨都是环保与发展，但却甚少合作。此外，我国环保非政府组织与其他国家的国内环保非政府组织以及大型的国际环保非政府组织的合作也很少。另外，国内环保非政府组织在税收方面与政府的合作，在技术、信息和公益等方面与企业的合作都有很大的提升空间。

（四）相关法律法规不健全

目前我国有关环保非政府组织的法律法规主要有：《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，以及地方性法规规章和规范性文件。可以看出，目前相关的立法层次不高，可适用的法律范围较窄，对于不同类型的非政府组织缺乏配套法规，且立法质量不高，与其他法规衔接性差，在具体问题上缺乏可操作性。尽管非政府组织管理体制相对成熟的国家并不干预其内部治理和具体活动，但一般都通过相关的机制对其加以规范，然而我国的法规规章和规范性文件却没有对非政府组织内部的权力制衡机制提出任何要求，因此大多数的非政府组织也就没有在其治理文件中规定组织内部的权力配置［9］。可见，我国对环保非政府组织的内部治理也缺乏相应的法律规范。

三、我国环保非政府组织的完善

通过前述对国内环保非政府组织现状及问题的分析，结合国外相关组织的有益经验，可以从法律政策、组织建设、公益诉讼与社会监督四个方面对我国的环保非政府组织的运行机制进行构建。

（一）从法律政策方面扶持环保非政府组织

我国目前实行的环保非政府组织登记管理制度，给环保非政府组织的注册登记设置了过高的门槛，使得许多合法的环保非政府组织难以获得正当身份［10］。对此，国内许多专家学者都提出自己的观点，基本一致的是，建议在对环保非政府组织科学分类的基础上构建登记与备案双轨准入制度。通过备案，环保非政府组织即可取得合法性地位，而不再将登记作为其取得合法性的前提条件，但是备案不能获得法人资格，要想取得法人地位需再进行登记。

虽然我国政府与环保非政府组织之间是密切的合作关系，但是环保非政府组织是高度自治的，政府并不干预其内部事务。因此，也应弱化环保非政府组织的登记环节，放开对其注册资金和人员数量的限制，把重点放在监管和引导上。同时，政府也应从税收政策方面给予环保非政府组织适当的减免，缓解其资金困难。

英国政府非常重视环保非政府组织的作用，常常将环境管理的一般措施委托给非政府组织，英国政府非常重视环保非政府组织的作用，常常将环境管理的一般措施委托给非政府组织：环境委员会通过扩大环境管理范围的权限，有效参与政府部门的环境管理；英国标准化协会主要负责环境管理体系标准的制定、修订和咨询；英国技术交流与咨询公司主要协助政府制定有关环境保护的政策和法规，开展国内外有关环境管理体系和质量管理体系的交流、合作与咨询，并对组织机构当中的审核人员进行培训。这为我们在处理环保非政府组织与政府的关系以及可以在哪些具体的领域开展深度合作提供了详细的借鉴。

（二）从组织建设方面完善环保非政府组织

首先，环保非政府组织的自身能力建设。一是注重人才吸纳培养，不断提高成员素质。可以充分利用诸如世界保护自然联盟、自然之友等对于联合国专门机构的咨询地位，参与国际环境治理，提高国内环保非政府组织的国际地位来吸纳人才；二是加强内部沟通协调，建立人才流动和便于公众参与环保非政府组织相关活动的机制。世界自然保护联盟拥有大约来自181个国家的11 000位科学家和专家及其坚实的科学知识、雄厚的技术以及娴熟的合作技巧。我国可以大力开展交流访问，建立与国际环保非政府组织中诸多科学家与专家的密切联系，引进先进理念与技术，学习其组织管理、运行机制、项目开展等方面经验，还可以通过与世界自然基金会协同开展更多的环保项目，像自然之友学习出版相关刊物，像自然保护联盟学习建立环境法律及政策的数据库，为解决资金困难开辟一条新渠道；三是提升组织管理水平，确保独立性，提高透明度和公信力。

其次，环保非政府组织间的联合。单个环保非政府组织的力量有限，若能通过搭建各种信息和经验交流平台，开展联合行动，实现智力资源、信息资源、资金资源、人力资源的共享，可以扩大活动的影响力，从而提高组织的公信力［11］。从国内来看，中华环保联合会自成立以来，一直致力于联合环保的各方面力量，以期形成合力。例如，该组织成功举办了八届中华环保民间组织可持续发展年会，有效增强了环保组织和人员的凝聚力和向心力，是环保非政府组织合作与联合的生动典范。从国际来看，CYCAN联合国家气候战略中心、环保部宣教中心、CCAN，以及来自美国、法国、新加坡、新西兰和喀麦隆的青年组织，在巴黎集中展示了中国和外国青年如何与政府、非政府组织等机构一起应对气候变化，产生了极大的影响力。世界自然基金会在六大洲的153个国家发起或完成了12 000个环保项目，并为全世界的自然保护活动提供资金［12］。我国可以通过与世界自然基金会协同开展更多的环保项目，从而在一定程度上缓解我国国内环保民间组织的资金瓶颈。

再次，环保非政府组织与政府、企业的合作。除了动用法律手段，促进立法和督促地方政府执法外，还可以向美国学习，在大学开设有关非政府组织的管理和法律之类课程，鼓励广大年青人毕业后到非政府组织做几年非功利的工作，对其在就业政策方面予以一定的优惠。此外，国家还可以对向环保非政府组织捐赠的私人和企业在纳税方面予以减免，从而大力地鼓励、扶植社会的捐赠风气。同时，在经济发展、企业向荣的今天，与企业合作不失为一种很好的发展策略。美国的环保非政府组织与麦当劳携手改良了薄纸包装，最终形成了既提高了企业的经济效益，又减少了环境污染的双赢局面。日本环保非政府组织通过对消费者的调查，向企业提供了消费者关于环保型产品的认知程度等相关市场信息，为企业制订相关的营销方案提供了依据，还通过设计及宣传环保型产品来推动企业对环保型产品的研究与开发，并实现生产方式向环境友好型转变。

（三）从公益诉讼方面壮大环保非政府组织

2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对《环境保护法》以及《民事诉讼法》中的环境公益诉讼作出了具体规定，700多个环保非政府组织自此可提起民事公益诉讼。而公益诉讼案件的快速增长，对环保非政府组织的专业能力及资金支持等提出了挑战，进行一场环境公益诉讼，可能要付出巨大的人力、财力，单靠一个中小环保非政府组织恐怕难以胜任，因此合作就成为必然的选择。

首先，可以与律师合作。由于环保非政府组织侧重于研究环境问题，在法律方面经验不足，人才缺乏，要想取得公益诉讼的胜诉就需要和律师合作。可以请律师给组织内的环保人士培训，提高其综合素质；可以请律师举办公益讲座，提高其在环境保护方面的法律意识；可以请律师面向公司企业宣讲环境方面的法律法规，综合分析污染环境的成本，使其自觉地处理好环境保护与经济发展的关系；更主要地，还可以与律师一起各自发挥在环境与法律方面的专业来打赢公益诉讼，扩大影响。第六届SEE生态奖，就颁发给了北京环助律师事务所执行主任刘湘，这为环保非政府组织开展与律师的合作提供了典范。其次，可以与高校合作。美国环保非政府组织通常与法学院及大学的其他相关专业合作搭建环保法律诊所，并通过资源调查公开违反环境保护法的行为，以个案形式或广泛案例集合的形式来落实环保法律规定［13］。这启示我们，可以通过与高校法律诊所教育相结合，为环保非政府组织提供更多的法律人才，从而提高其专业性。2016年1月19日，自然之友诉山东金岭化工股份有限公司大气污染环境公益诉讼案就是由中国政法大学环境资源法研究和服务中心以及山东环保组织绿行齐鲁支持起诉。最后，还可以与监察机关、检察机关、政府部门合作。在焦云环境污染公益诉讼案中监察机关、政府部门就以支持起诉人的身份参与，为诉讼提供了法律和技术咨询，并协助调查举证。同时天河区检察院还承担了案件评估鉴定的部分费用，减轻了社会组织公益诉讼的负担。

（四）从社会监督方面透明环保非政府组织

我国的环保非政府组织还处在发展阶段，无论是个人、企业，还是国家、社会，都在努力营造一个助其成长的良好环境。可以说，大部分的环保非政府组织起到的是积极的作用，但组织内部的腐败也是一个现在及未来不容忽视的问题。例如环保非政府组织在接受捐赠的过程中，如果没有严格规范票据开具、现金管理、组织财务状况的公开及有效保障捐赠者对捐赠资金使用状况的监督权利，必然会遭受公众对其受赠资格的怀疑。

因此，除了在内部建立严格的财务制度外，还需要从外部建立起有效的监督机制，促使其透明化，从而保障环保非政府组织健康有序的发展。除政府部门对其进行必要的监管外，还必须建立起非政府组织严格的内部人事财务自律制度以及捐赠者和普通公众参与监督的民主化机制［14］，推动政府监管、组织自律、社会参与监督的公共治理格局的形成。例如韩国的市民团体活动现在已经走向了以市民自愿参与为中心的更加多元化、民主化的道路，在众多韩国市民团体活动领域中，环保成为最广泛的活动领域。韩国环保非政府组织的实践说明，民主化是时代要求，加强社会对环保非政府组织的监督必不可少。

在后巴黎时代，参与全球气候变化治理需要充分发挥环保非政府组织的作用，这不仅有着“公众环境保护权”、“政府失灵”和“市场失灵”等理论基础的支撑，更因为在解决全球环境问题的过程中，环保非政府组织能够起到沟通各方、促进协调与合作的独特作用。通过对日本、英国、美国、韩国等发达国家国内环保非政府组织的先进经验的借鉴，以及对世界自然联盟、绿色和平组织、世界自然保护基金会、地球之友等国际环保非政府组织的吸收，为了充分发挥国内环保非政府组织在开展环境保护项目、推动污染信息公开、提起环境公益诉讼和促进环境教育立法等方面的作用，解决其准入门槛高、独立性差、法制化低、资金不足、人力缺乏、组织与管理不成熟、透明化等问题，可以从法律政策、组织建设、公益诉讼、社会监督等方面完善国内环保非政府组织的运行机制，从而积极地为全球气候治理作贡献，最终实现提高中国在后巴黎时代全球气候治理中的话语权的目标。对于环保非政府组织的研究，还存在着分类研究的提升空间，我国环保非政府组织由于发起主体、规模大小、成熟程度、作用发挥等方面都不尽相同，因此，今后可以对不同类别的环保非政府组织在后巴黎时代的各自运行机制作进一步研究。

［1］曾晓东.NGO的视角与活力［M］.北京：中国环境科学出版社，2010：5.

［2］Patricia Birbie，Alan Boyel，Catherine Redgwell.International Law and The Environment（3rd ed）.Oxford UniversityPress，2009：100—103.

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［4］王彬辉.基本环境法律价值［M］.北京：中国法制出版社，2008：275.

［5］朱谦.公众环境保护的权利构造［M］.北京：知识产权出版社，2008：51.

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The Current Situation，Problems and Improvement of NGO on Environmental Protection in China

SHI Xue-ying，FAN Ting-li，LIU Han
（School of Law，Nankai University，Tianjin 300350）

On December 12，2015，the Paris agreement，adopted on the 21st Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change（COP21），innovatively changed the Kyoto protocol's mandatory requirement for developed countries to reduce emissions of Carbon dioxide into“Intended Nationally Determined Contributions”（INDC），which means changing the global climate governance model from“top-down”into“bottom-up”.In the days of climate change conference in Paris，more and more people paid their attention to the environmental protection issues，in which the Environmental Nongovernmental Organization（ENGO） played an important role.To take full advantage of domestic ENGO，and on the basis of the relevant experience of other countries for reference，we should perfect domestic ENGO in the terms of legal policy，organization construction，public interest litigation，social supervision and so on，so as to actively contribute to the global climate governance，and improve China's voice in the international climate governance in Post Paris Era.

environmental protection；NGO；COP21

D922.6

A

1671-9743（2016）07-0070-05

2016-05-27

教育部基地重大项目“联合国工商业与人权指导原则框架下的企业人权责任研究”（14JJD820004）。

史学瀛，1963年生，男，天津宁河人，教授，博士生导师，研究方向：国际环境法；

樊婷丽，1992年生，女，山西吕梁人，硕士研究生，研究方向：国际环境法；

刘晗，1979年生，女，天津南开人，博士研究生，研究方向：国际环境法。