内部控制理论在工程项目管理中的应用

□文/赵景惠

（北京交通大学经济管理学院 北京）

一、工程项目内部控制理论概述

（一）工程项目。工程项目就是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标，在一定约束条件下经过研究决策和实施（设计和施工建设等）的一系列程序，从而形成固定资产的一次性事业。

（二）工程项目管理。工程项目管理，就是为使工程项目在一定的约束条件下取得成功，对项目的所有活动实施决策与计划、组织与指挥、控制与协调、教育与激励等一系列工作的总称。

（三）内部控制的概念。内部控制是为合理保证单位经营活动的效益性、财务报告的可靠性和法律法规的遵循性，而自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统。其贯穿于经营活动的全部过程，并受企业董事会、管理阶层及其他人员影响。

（四）工程项目内部控制的理论基础。企业工程项目内部控制是为了保护建设活动中的项目财产物资的安全、完整和有效运用，保证经济信息资料的真实、正确及建设目标的实现，提高项目资金使用效率，在项目建设整个生命周期内采取的一系列具有控制作用的相互联系、相互制约、相互协调的方法、措施和程序的总称。包括控制论、系统论、信息论。

1、控制论。控制论是一种研究由各种耦合元素（某一系统诸元素之间的因果关系为耦合）组成的系统的调节和控制一般规律的科学。内部控制是依据控制理论中的经济控制论的理论建立起来的，并依据经济控制的基本方式进行工作，以保证组织按预定目标运作，提高整体运营效益和效率。它是一种科学而合理的管理工具，具有普遍应用的价值。内部控制是以控制论和经济控制论的科学方法分析研究每个具体组织的内部经营管理过程，研究每个单位如何发挥管理功能，如何对管理过程进行有效的调节和控制。

2、系统论。系统论也是内部控制的重要理论基础。系统是由若干个（至少两个）相互联系、相互作用的要素所构成的具有特定功能的有机整体。系统内部的各要素应有序地组织在一起，形成系统的结构。每个系统都有特定的功能和既定的目标，是物质、能量和信息三大基本要素相互作用的产物。按照系统论的观点，一个工程项目可视为一个主系统，并可分为若干要素或子系统，如项目决策、勘察设计、招投标、施工、竣工验收等，这些子系统相互依赖，是建立工程项目内部控制，并保证控制系统有效运行的内在根据。

3、信息论。从信息方法的角度看，我们可以把管理过程抽象为信息过程。整个管理活动就是信息从输入到输出，经过反馈再一次重新输入的过程。任何一个管理系统，一般都是由三个因素构成的，它们是管理对象、管理机构和联系两者之间及其内部关系的信息系统。可见，在任何管理条件下，信息系统都是管理系统的一个重要组成部分。内部控制是和信息直接相关的，是要获取正确信息和有效使用信息的。内部控制的过程就是要保证能产生正确信息，并保证信息畅通，以及信息正常的反馈和利用。为此被控企业需要从各个方面建造适应信息传递和处理的，包括“软”、“硬”件在内的“信息环境”，以保证有效使用信息资源，保证系统内信息的连续以及信息的及时反馈。

二、内部控制理论在工程项目管理中的具体应用

（一）工程项目决策控制。投资决策是整个工程建设的前期工作，是整个项目成败的关键，翔实的可行性研究报告、科学的论证决策将为项目的顺利建设打下良好的基础。建设单位对项目决策进行控制时应该从项目建议书的编制、可行性研究和项目的评估这三个控制点进行，正确处理好项目建议书、可行性研究、评估这三个阶段的关系。在决策控制各控制点中，“可行性研究”和“评估”是决策控制系统中的关键控制点。项目建议书的编制是为了解决是否要进行项目建设，而可行性研究就是为了解决如何进行项目建设。对工程项目进行可行性研究可以为项目决策提供依据，降低项目投资风险；为确保可行性研究报告的真实性和科学性，建设单位应当做好以下几个方面的控制：（1）建设单位应当自行或委托具有相关资质的设计单位或咨询单位编制项目的可行性研究报告；（2）加强可行性研究报告内容的控制。项目的评估，是对可行性研究的结论进行检查和研究，可以保证可行性研究报告的可靠性、真实性和客观性，确保项目切实可行。

建设单位为加强对评估环节的控制，应该从评估的内容和评估的方法两个关键点入手进行控制：（1）为保证工程项目评估的客观性与科学性，防止评估内容的随意性，建设单位应向评估实施者明确所要包含的主要内容；（2）工程项目的综合评价。为了避免仅考虑某一方面或局部的利弊情况来判断项目的投建方案而造成的严重失误，因此开展工程项目的综合评价是很有必要的。

（二）工程项目勘察设计与概预算控制。勘察设计是工程管理的龙头，是工程质量的基础，是施工的依据，对工程质量、功能、造价有着重大影响。建设单位对工程项目勘察设计与概预算实施控制时主要应该从勘察设计单位资格审查控制、工程项目勘查的内容控制、工程项目设计控制等三个关键控制点着手。

1、勘察设计单位资格审查控制。建设单位在选择勘察设计单位时，必须采用招标方式发包给有资格的勘察设计单位。为了保证勘察设计的科学性、规范性，建设单位应当建立相应的勘察设计单位选择程序和标准，严格审查勘察设计单位证书的等级，择优选取具有相应资质的勘察设计单位，建设单位应加强对工程项目设计过程的控制，组织相关部门及专业技术人员对设计方案进行分阶段审核，监督设计工作，确保设计方案的实用、经济、合理以及与经批准的可行性研究报告所确定的涉及范围的一致性。

2、工程项目勘察的内容控制。具体来说主要包括以下几点：（1）自然条件观测；（2）资源探测；（3）地震安全性评价；（4）环境评价和环境基底观测；（5）岩土工程勘察；（6）工程水文地质勘察；（7）工程测量；（8）模型试验和科研项目。

3、工程设计与概预算审查。建设单位对工程设计与概预算的控制主要通过审查方式实现，其中概预算的审查是为了控制建设项目的投资，设计的审查是为了控制设计项目的质量。工程项目的设计与概预算分两步进行：（1）初步设计与概算的审查；（2）施工图设计与预算的审查。

（三）招投标与合同控制。建设单位应该从编制招标文件、编制标底、对投标人的资格审查、评标、合同控制等关键控制点进行控制。招标文件的编制是招标准备工作中最为重要的一环。在招标文件中详细说明了业主对本项目进行招标的基本条件和要求，是投标人编制投标文件的基础和依据。对于编制标底的控制主要从保密性控制和标底的准确性控制入手。按照项目建设与项目管理要求，参与投标的投标人应具备与项目的建设规模和项目性质要求相一致的资质和级别。为保证投标人具有相应的资质，工程项目建设单位应当就潜在投标单位信息的真实性与是否符合招标要求进行审查，并由此建立资格预审的内容控制与资格预审的评审控制两个主要控制点。业主在定标成交阶段核心的工作是评标，它是审查确定中标人的必经程序，是一项关键性和十分细致的工作，它直接关系到招标人能否招到最有利的投标，是保证招标成功的关键环节。为保证评标的公正合法，建设单位对评标工作的控制主要从评标委员会的建立与评标的程序两个方面进行控制。工程项目建设单位应当分别与勘察设计单位、监理单位、施工单位及材料设备供应商订立书面合同，明确当事人各方的权利和义务。对合同的控制应该主要从合同的内容规范与合同履约过程的控制两个关键控制点进行。

（四）施工过程控制。建设单位对施工过程的控制主要从施工单位的资质审查、工程变更的控制和对监理单位的监理工作的监督检查等三个关键控制点进行。施工单位的资质审查：建筑单位有必要通过对施工现场的检查、相关信息资料的核对等方式对施工单位的合法资质进行审查，以确保工程项目建设按预期的目标进行。工程变更的控制：为防止工程变更失控，建设单位应当制定工程变更的提出、论证及决策程序，并明确相关人员的职责，不得通过设计变更扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准，需要追加投资的重大变更，必须经过财务机构或人员的审查论证，并落实资金来源。对监理单位的监理工作的监督检查：（1）对监理规划细则的检查；（2）对原材料进场报审和取样送检制度进行检查；（3）严格要求监理单位落实执行旁站、巡查和隐蔽工程验收签认制度。

（五）竣工验收与决算控制。通过竣工验收与决算的控制可以全面考察工程项目设计和施工的质量。可以从工程项目竣工验收、工程项目竣工决算的控制和工程项目的后评价三个关键控制点着手进行。保证竣工验收的有效进行，必须明确竣工验收的标准、加强竣工验收的工作组织和规范验收的程序。具体内容如下：明确竣工验收标准，企业应加强竣工验收工作的组织领导，竣工验收的程序。第一阶段是单项工程验收；第二阶段为全部验收。工程项目竣工决算的控制：应从竣工决算的内容控制、竣工决算的审查两个关键控制点进行。竣工决算应重点审查下列内容：（1）准确性和完整性；（2）审查竣工决算表内的有关项目填列是否正确；（3）工程项目支出的审查；（4）竣工时间的审查。工程项目的后评价是指项目竣工投产并达到设计生产能力后，通过对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价，项目后评价是固定资产投资管理工作的一个重要内容，通过对项目从立项到建成投产各阶段的全面分析，并作为以后同类型项目立项决策和建设的参考依据。

三、提高工程项目管理的建议

（一）加强对工程项目关键控制点的控制。企业在工程项目内部控制制度设计过程中要考虑控制投入成本和控制产出效益之比，加强对关键控制点的严格控制，对于一般控制点，只要能起到监控作用即可，而不必花费大量的人力、物力，以保证企业经营管理活动正常、快捷运转。

（二）对工程项目进行全过程的控制。从项目的可行性研究、勘察设计、招投标、工程施工直到竣工决算，建设单位对工程项目整个生命周期应该进行全过程、动态的控制，以保证整个项目系统的有效运行。

（三）实施有效的监督。要确保内部控制制度被切实地执行，并且保证良好的执行效果，就必须建立内部控制的监督制度，以及时发现并堵塞工程项目内部控制中存在的漏洞，确保项目施工的经济效益。监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程。监督可通过日常持续的监督活动来完成，也可以通过进行个别的、单独的评估来完成，或者将二者结合。

（四）明确责任的分配与授权。对项目组织成员要进行权责分派，即对工程项目的预算、决算、招标、投标、评标、工程质量监督等，均应明确划分责任，由专门部门和专人负责，确保不相容职务相互分离。另外，建设单位应当对工程项目业务建立严格的授权批准制度，如企业的资本性预算只有经过董事会等高层管理机构批准方可生效，所有工程项目的立项和建造均需经企业管理者的书面认可，严禁未经授权的机构或人员办理工程项目业务。

（五）改进项目组织形式。项目组织形式已经由传统的管理模式过渡到了诸如项目经理负责制的矩阵管理模式等国外先进的管理模式。实行项目经理负责制并不是说项目经理一人说了算，每一项相关决定都要遵循一定的程序进行，比如劳务分包队伍的挑选，必须经过对其施工能力、管理水平、信誉情况等进行深入的调查了解后，由项目部管理层讨论决定。

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