辽宁省土地集约利用思考

□文/佟 曾

（沈阳建筑大学商学院 辽宁·沈阳）

从发达国家城镇化历程的实践这一角度来分析，城镇化在经历了最初的人口迁移过程后，有必要向功能意义上的城镇化转化推进，而辽宁省当前逐渐显露的土地短缺问题严重制约了功能意义上的城镇化进程。因此，推进节约集约用地，是辽宁省城镇化发展的必要前提。

一、辽宁省城镇化进程

城镇化进程，就是指农村人口不断向城镇转移的过程。这个过程中，城镇的数量与规模不断扩大，而且城镇的结构和功能也发生转变。辽宁的城镇化进程在全国是比较迅速的，2005年辽宁城镇化率达到58%，2008年达到60.03%，2011年达到62.1%，2014年达到67.05%，到2015年为止辽宁城镇化水平继续上升至68%左右。根据《辽宁省“十三五”推进新型城镇化规划实施方案》，到2020年全省城镇化率将达到72%左右。宏观上讲，城镇人口的比重和城市数量能够反映城镇化水平的重要指标。1980年、1990年、2000年的非农业人口所占比重分别为：35.5%、42.0%、46.0%，城市个数也由12个上升为20个，再继续上升为31个。辽宁省城镇人口呈持续增长态势，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距不断缩小。城镇化是一种社会历史现象，它不仅体现了物质文明的不断进步，还赋予了精神文明前进的动力。随着辽宁省城镇化水平的不断提高，土地粗放利用与土地供需矛盾的问题也日益突出，因此推进节约集约用地，是辽宁省城镇化发展势在必行的趋势。根据党的十八大要求，城镇化进程必须贯彻落实科学发展观，坚持建设资源节约型社会，以聚集效应和外溢效应为基础，走外向、内生、集约之路，推进土地的节约集约利用。

二、辽宁省土地集约利用现状

（一）土地集约利用的内涵。人类有目的地开发利用土地资源的一切活动被称为土地利用，而大卫·里卡多等政治经济学家最早提出土地集约利用的概念，它是指农业土地集约利用，也就是在一定面积的土地上，使较多的生产资料和生活劳动集中地投入，从而获得高额的产量及收入的一种农业经营方式。对于我国的土地集约利用，国土资源部将其具体意义解读为：（1）推进节约集约用地是落实节约资源基本国策的一项重要组成内容；（2）推进节约集约用地，是加快转变经济发展方式、大力推进生态文明建设、促进新型城镇化健康发展、保障经济社会可持续发展的一种必然选择；（3）推进节约集约用地，是土地管理工作落实科学性发展、长远性发展和包容性发展的一次重大举措。

（二）城镇化进程中土地利用存在的问题

1、城镇化进程中工业建设方面，城镇的土地结构和布局不合理。由于辽宁位于东北老工业基地，在建设初期，凭借基础比较雄厚的重工业的主体地位，围绕重工业项目进行城市扩建后，城镇化在这一时期飞速发展，城镇化率由29%上升到1961年的47.4%，远远高于全国平均水平。在辽宁人口结构中，城市、城镇、乡村容纳人口的比例为4.8∶1.3∶3.9，很明显地看出两头较大、中间很小，结构相当不合理。这种工业结构在当前也造成了城镇化区域的不平衡性及带状集中性，使得如大连、沈阳等辽中南地区城镇化增长快、水平高，而很多小城市及县城等地则发展缓慢，造成了城镇化进程中，“大的愈来愈大，小的始终很小”的局面。并且全省的新增工业用地的投资强度较低，容积率大概只有0.50，在城镇规划区内闲置或低效的建设用地有近1.24万公顷，导致建设用地的总体利用效率不高。

2、城镇化进程中行政建设方面，城镇公共行政服务体系并不完善。辽宁的城镇化某种程度上来说是一种“城市化”，全省特大、大、中城市占城市总数的61.3%。特大城市和大城市的发展速度很快，而小城市及县城却在功能上比较欠缺。部分大城市对公共行政服务体系建设不够重视，城市公共空间的土地利用和开发不尽合理，多为依市而建的小城镇，在地域上形成分散的不均匀状态，其相应的公共行政服务体系建设在基础设施和体制上也并不健全。由于行政区划的制约，导致小城镇不能共享基础设施和公共服务，例如小城镇人均公共绿地面积不足3.7平方米，而城市则达到39.2平方米。这就说明，滞后的城镇基础设施建设很容易拖慢城镇化进程的节奏。同时，行政部门职能不完善，权限划分不明确，导致小城镇还会出现权责不对称的情况，这也限制了城镇化的发展。

3、城镇化进程中农业建设方面，全省农用地结构不协调，耕地质量偏低。根据辽宁省土地变更调查，到2005年底全省农用地面积为1，122.84万公顷，其中，耕地占36.5%，园地占5.3%，林地占50.6%，牧草地占3.1%，其他农用地占4.5%。不难看出，全省的园地、牧草地比重偏低，与水资源空间分布不匹配，而比重较大的坡耕地造成了严重的水土流失，有近80%的耕地在水利配套设施上缺乏建设，因此耕地的地力逐渐地下降，耕地质量也随之变低。

4、城镇化进程中生态建设方面，全省土地遭受退化、破坏和污染严重。全省29%的土地具有不同程度的水土流失。在辽西北地区，土地沙漠化相对严重，全省沙化土地面积高占土地总面积的3.7%。而全省由于生产建设造成的土地塌陷、挖损及压占等土地破坏的面积近2万公顷。在沈阳、锦州、葫芦岛、抚顺、鞍山等工业城市，尤其是很多金属矿山的周边区域，具有比较严重的农田污染情况，土壤里的重金属含量严重超过了标准。在沿海地区，如营口、大连、盘锦等城市，海水倒灌则使农田存在不同程度的损毁现象。

三、实现土地节约集约利用策略

（一）强化规划管控作用，优化整体用地结构和布局。合理的土地利用结构及布局，是推进土地集约利用的基础。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，建设规模适度、布局合理、功能互补的科学规划的城镇化体系。一方面优化城市与农村的内部用地结构，强化对城镇建设用地的规模控制，引导乡镇企业向工业园区集中，使其产城融合。除此之外，鼓励企业建设在功能上的混合，在用地集约的基础上，不断促进人口集中和产业集聚，形成区域一体化发展；另一方面加大对闲置土地和低效土地的整治，有效利用土地资源的市场配置机制，提高区域平均容积。在开发利用土地空间时，进行统筹安排、逐一盘活，使建设用地的多功能开发和复合型利用能够进一步推进，增强土地综合承载能力，提高土地利用效率及利益。

（二）完善并健全城镇公共行政服务体系。公共行政服务体系建设是土地集约利用的重要举措。对于城市和农村的公共空间，比如基础设施、公共服务设施、交通枢纽等用地，要完善土地的综合开发利用模式，提升土地的利用强度。不断地调整公共空间的用地结构，进而使水利、交通、教育、能源等重点基础设施的用地得到保障，推动城镇向城市综合功能转型。除此之外，加强行政体制建设，完善城镇的管理制度。明确各区域政府部门的行政权限和职能，有效地对城镇的环境卫生、社会治安、市场管理、文化教育等方面的内容进行宏观把控。

（三）加大农用地建设管理，提高耕地质量。农用地的合理建设是土地集约利用的必要前提。辽宁虽是重工业基地，但是也要高度重视农业发展，要以最大的限度保护耕地、园地和河流、湖泊等自然生态用地，保障农业生产、农民生活必需的建设用地，合理规划农用地的土地面积。利用法律法规，有效地对农用地进行管理。严格控制农用地的开垦及使用，避免大量农用地变为工业用地，甚至是荒地、费地。耕地除了生产外，还有生态、景观等其他作用，根据永久基本农田及生态保护红线的相关规定，将成片的优质农田和菜地保留下来，可以充分发挥它的多重功能，获得更大效益。减少坡耕地等造成水土流失的耕地模式，防止土地地力变差，通过可持续发展的农业生态互相协调的土地建设，有效提高耕地的质量。

（四）创新土地管理方式，促进土地生态文明建设。生态文明建设是土地集约利用的有效保障。要坚持以人为本的理念，在辽西北地区加大绿化措施的力度，避免土地的水土流失和沙漠化。对工业城市的矿区土地的复垦利用严格地控制，对矿区生态环境进行逐步改善，促进矿区土地利用效率的提高。对省内沿海的城市，严格执行填海造地政策，控制填海造地规模。扩大战略性新兴产业以及文化产业、旅游业、生产性服务业发展用地，建设生态文明的环境，形成经济、社会、生态有机融合、整体发展的良好土地集约利用模式。■