PPP模式在公立医院改革中的运用研究

吴佳欣

东南大学

PPP模式在公立医院改革中的运用研究

吴佳欣

东南大学

随着医改的不断深入，医疗PPP模式在我国已得到初步应用。医疗PPP项目由于特殊的社会功能及公益性服务定位，而临着较大的政策风险和体制障碍。通过探讨政府、公立医院与社会资本在举办医疗机构过程中不同的合作模式，分析目前我国PPP模式在医疗领域应用存在的问题，提出了针对性建议，以期解决存在的问题。

公立医院PPP模式改革

1.PPP模式在医疗领域的应用

我国医疗资源虽然基数大，但是按人均来算，却处于紧缺状况。随着国家推动和改革医疗卫生事业的发展以及人们整体生活水平的提高，人们更加重视个人的身体健康情况，公共医疗服务的需求逐步扩大，更使得政府公共部门捉襟见肘，而公立医院存在的制度缺陷、负担过重以及医患纠纷严重等，都引发了很多社会问题。

在医疗领域中实现公私合营是缓解医疗资源短缺、促进医疗服务可及、满足医疗服务多元需求的重要途径之一。因此，目前医疗PPP模式发展迅速。实践中PPP模式主要有：

（1）外包类模式。外包类包括模块式外包和整体式外包，外包主体既有公立医院，又有民营医院，通常用于外包非临床或临床支持服务、公立医院输出人力资源、委托运营（（0&M）等。

（2）特许经营模式。医疗领域的“特许经营”，可理解为知名公立医院作为特许权人以合同约定的形式，为授权医院在品牌使用、医疗技术支持、医师培训等方而提供许可和支持。

（3）股权改革模式。该模式在实践中运用得较为广泛，运行时间较长。典型案例是昆明市第一人民医院股份制改革。2009年，昆明市政府以医院资产评估值出资占40%股权，云投公司以现金出资占60%股权，共同注册成立云南城投甘美医疗投资管理有限公司管理市一院，并建设市一院甘美国际医院。

（4）完全私有化模式。该模式由于改变了医院的非营利性质，合作模式上实行股权合作，变医院非营利性质为营利性医院。

2.存在的主要问题

2.1社会资本逐利性与公共服务公益性的矛盾。政府鼓励发展的医疗PPP项目主要定位为非营利性，登记注册为民办非企业单位。一些地方在发展医疗PPP过程中，对上述规定已有所突破。然而，地方性规定的资产稳定性和合法性受到社会资本方的质疑，未能稳定社会资本投入的政策预期，在实践中发挥作用不大。

2.2供应链模式与公立医院改革方向的矛盾。医疗PPP发展基于两种盈利模式。一是“供应链”模式，即社会资本通过药品、设备采购和租赁等，获得营利空间。二是“产业链”模式，即以医院为依据，建立相关非基本医疗服务、养生保健、护理服务等产业链实现营利。然而，2015年公立医院改革提出：破除以药养医、挤出药品流通领域的水分，包括取消药品加成、医保支付方式改革，以及药品招标采购改革等措施。这意味着，供应链领域的利润空间将被压缩。

2.3事业单位人事、职称制度改革滞后。医疗人才资源高度固化，医生多点执业需要人事制度改革、事业单位改革、医疗责任险等的配套完善。民办非企业类型登记的非营利医疗机构不属于事业单位，在人员编制、职称评聘、社会保障等方面无法实行事业单位管理办法。虽然政策规定同等待遇，但在实践中难以有效落实。

2.4医疗管理服务、医疗资源和政府投入的价值评估问题。由于医院运营管理和建设尚未分离，医疗管理服务的价值未能得到广泛认可。公办医院被社会资本托管后，其公益性质并未发生改变，从而决定了管理方获得的管理服务费用也将是有限的，现行政策未给托管模式留下合理的营利空间。

3.公立医院采取PPP管理模式的改革建议

3.1完善法规，创造PPP发展的稳定环境。制度法规的创建与完善是PPP发展运行的有力保障。我国目前能参照利用的法规有《市政公用事业特许经营管理办法》、《招标投标法》等。但我国并没有出台专门针对性的法律，规定PPP伙伴关系的招标选择、运营管理、融资渠道和方式以及管理的具体模式等。因此，在我国转变政府职能的同时，应完善PPP相应的法律条例，以制度的形式，明确合作标准、相关规定以及受益的形式。

3.2培育PPP专家，提升政府管理能力。PPP不同于市场经济中普通的企业合作主体，基于其社会整体利益最大化的出发点，其项目的推广以及与相关项目的谈判需要政府官员在原有的专业素质方面，拓宽其市场化的专业能力，提高其人格魅力以及对社会公共产品和服务发展的把控，以合理化的视角提供可操作的管理方案，从宏观角度把握公共伙伴关系中的公共利益。另外，PPP专家必须将公共整体利益贯穿于合作的始终，以专业的视角权衡双方利益，督促合作的形成。

3.3建立并完善公共会计体系。利益合作的过程必然会涉及经济核算，这就必须要有一定的会计核算标准，在公共医疗服务的合作项目中，亦是如此。由于没有统一的核算标准，以及相关的财政预算，导致政府公共部门和民营企业之间的经济关系无法衡量。另外，会计体系的建立也可形成约束机制，明晰官员和民营企业部门成员之间的权责，强化质量监管机制。这对于我国公共卫生体系标准化、公平化的建立具有重要意义，也有利于推动社会利益的最大化。

3.4建立中间指导服务中心。政府公共部门和企业在一定意义上都是独立的经济主体，政府在市场经济中培养的PPP专家，并不能完全消除二者之间的产生的摩擦，这就需要专门的指导服务中心作为“桥梁”。PPP模式是新兴的发展模式，需要打破原有的群众认知观念，而政府公共的宣传和不健全的法律政策，并不能有效推动公共医院服务项目的有序进行。要组织专业化的团队承担责任，并且进行一系列的相关宣传，在出现利益纠纷时，提供相关的法律咨询，在有必要的条件下建立调停小组，以最终推动PPP规范化的管理。

［1］张余，俱美庭，孟伟庆.公私合作模式在我国城市医疗服务业中的应用的探讨［J］中国卫生经济，2007， 26（5）： 7-9.

［2］左玉玲，郭淑岩，李萌，等.混合所有制产权结构对医院发展的影响及政策建议［J］中国医疗管理科学，2014， 4（2）： 5-9.

［3］黄二丹，公私合作不回避重规范［J］中国卫生， 2014（10）： 7.

［4］赵莹.公立医院PPP项目需注意的问题［N］.中国建设，2015-07-10.

吴佳欣（1993-），女，汉族，江苏省宿迁市人，会计硕士研究生在读，学校：东南大学，专业：会计。