政府审计视角下的食品安全监管研究*

徐向真，宋舜玲

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)



政府审计视角下的食品安全监管研究*

徐向真，宋舜玲

(济南大学 商学院，山东 济南 250002)

分析了食品安全监管不力造成的危害，其次对政府审计参与食品安全监管的现状进行梳理，并提出创新政府审计的强制性手段为激励性手段、强化政府审计部门的主导职能、对成本节约环节进行审查等三个路径，最后指出政府审计应加强司法裁决权、充分发挥免疫功效、强化披露制度、健全治理体系以完善食品安全监管。

食品安全；监管；政府审计

生命健康权是公民最基本的权利，是公民享有其他一切权利的基础和前提。“民以食为天，食以安为先”，食品安全保障着公民的生命与健康，关系着公民个人的日常生活、经济的有序进行、社会的和谐稳定。马斯洛需求层次理论认为人类需求包括五方面的层次，其中生理和安全的需求是人类最基本的需求，食品作为人类赖以生存的物质基础，是生理和安全需求的必要保障，只有基本的生理和安全需求得到满足人类才会追求更高层次的需要。

如果说食品安全是关系民生的基础和前提，那么保证食品安全的监管工作则是维系民生的必备手段与工具。所谓食品安全监管，狭义上是指国家职能部门在其职权范围内对食品的生产、流通以及餐饮消费等环节的食品安全进行监督管理；广义上则是指食品安全监管部门、有关单位和利益相关方共同参与，对食品链条进行监督治理[1]。从食品安全监管的定义可以知道，食品安全监管工作是深入贯彻落实科学发展观的总要求，是坚持以人为本、维护人民根本利益的的总部署，能否清晰、明确的定位食品安全监管的总体地位事关人民群众的身体健康和生命安全，以及社会的和谐稳定，是根本的民生和政治问题。食品安全监管工作意义重大，食品安全监管有助于提升企业的社会责任及伦理意识，增加社会福利，减少负的外部性；使政府为民理念深入人心，提升政府公信力和公民安全感知力及幸福感程度；强化国家教育观念，普及食品安全科学知识，增强公民安全防范意识；修补国家食品安全法律法规方面的漏洞，完善立法体系，预防违法犯罪侥幸心理；规范企业及群众行为、从源头防治污染，创造和谐有序的社会环境。食品安全监管是融合法律、文化、道德、科技、管理、政治、生态等诸多因素于一体的社会管理系统的复杂工程，是消除食品药品安全维护民生的深层次制约因素，是形成良性互动、合法有序经营、全社会普遍参与、全面理性监管的推动力，是提升公民生活水平、社会和谐稳定度、国际威信力的不可或缺环节。

一、食品安全监管不力造成的危害

我国是发展中国家，社会主义市场经济体制尚未健全，市场调节的自发性和盲目性触发不公平、不规范的市场环境滋生着良莠不齐的商品。食品安全事关民生，其监管责任重于泰山。然而，由于行业自律意识和消费者维权意识淡薄以及政府调控失灵，近年来，我国相继发生了一系列食品安全恶性事件，如闻名中外的三氯氰胺、染色馒头、苏丹红、瘦肉精等等。食品安全问题敏感性高、复杂度强、燃点低，再加上如今高度发达的科学技术，借助媒体、舆论和互联网食品安全问题更以迅雷不及掩耳之势扩散，其影响之广、覆盖面之大时刻动摇着群众的和谐心理与情绪、政府的公信力，甚至损害我国的国际声誉与形象。可以说接连发生的食品安全事件，对我国造成了前所未有的影响，食品安全监管不力主要危害有：

(一)危害公民的身体健康

食品安全是指食品( 食物) 的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求, 不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患[2]。可是纵观食品从农田到餐桌的环节，一系列安全隐患因素却在直接或间接地危害我们的身体健康，我们一再强调回归自然、生产有机食品，一再强调吃的安心、吃的放心，然而事实却与食品安全定义相违背。转基因食品的未知性、农药残留、食品添加剂、地沟油、染色素的食物中毒让我们谈食色变。近年来的大头娃娃、H7N9病毒、肌溶解、埃博拉病毒，引起我们恐慌。

(二)造成食品产业和社会的不稳定

频发的食品安全事件除了对公众身心健康造成负面影响也会造成食品产业和社会的不稳定。食品质量不稳定或偏低一方面会使消费意愿下降，供需平衡打破，进而导致相关企业或产业产能过剩，过剩的产能会增加企业负担，不可避免的引来裁员现象，外加问题产业的关门和倒闭，失业更加严重，最终引发社会动荡。另一方面民众基本需求无保障，心理不安定因素则会滋生蔓延，“水能载舟，亦能覆舟”，一个不为民着想的国家，其政权将是不稳定的，而且终究会被民众推翻。

(三)损害国家形象，降低政府公信力

地方政府为了加速当地经济的发展，提高就业率，增加税收收入，往往会形成地方保护主义为当地企业保驾护航，甚至采取不正当手段维护企业超额获利。地方保护主义色彩滋生了企业以次充好、掺假售假、滥用食品添加剂、管理防伪不当等不合规行为。长此以往一方面问题产品的出现危害公众身体健康、扰乱食品市场秩序的同时人们会怀疑政府存在的目的何在，政府取信于民、立信于民将在群众中丧失信心。其次，地方企业在当地政府的保护主义下会忽视其他地方的同类企业，在所有企业都以地方保护主义为借口相互忽视的时候，国外企业悄然而入，由于国外企业产品质量高，即使价格偏高却也能赢得消费者的信赖，最终高端市场被外企占据，连自己的国民都难以守住又何谈其国际形象。《韩国日报》曾在神舟九号飞船发射成功后发表言论称，“一个能征服宇宙的国家却解决不了本国食品安全。”一年后针对问题乳粉事件美国《侨报》又发表尖锐“五问”评论，其矛头直指我国政府的公信力，所有这些都值得深刻反思。

二、食品安全监管路径——政府审计视角

(一)政府审计参与食品安全监管的现状

政府是拥有公共权力、代表公共利益而且是承担公共责任、管理公共事务的特殊社会组织，它作为一种公共权威，对社会稳定和发展的作用是其他任何社会组织无法替代的[3]。特别是像我国这样的发展中国家，社会体制机制健全程度底、立法不完善、人民维权意识淡薄，充分发挥政府的主导作用对维护民生、促进社会进步、推动经济发展、保障国家和谐稳定起着至关重要的作用，甚至可以说没有一个有效的政府，一个国家是无法生存的。因此，推动食品安全监管的有序进行，保障和改善民生，政府审计发挥着主导作用。我国历来是一个以政府为主导的社会，因而政府审计相比其他组织机构更具权威性、独立性、效力性、公正性，从一定程度来讲更能保证食品安全监管的顺利实施，实现好、维护好、发展好公民最基本的需求与保障。

近年来我国政府审计部门在食品安全监管方面做出了很多努力，一是监管模式由被动应付更改为主动审计监管，政府审计部门最初对食品安全监管进行审查是由于重大安全事故的产生引发民众强烈反响，为了缓解社会不安定局面审计部门必须出面调控。随着民主意识的逐步增强，国家政策的出台，维护民生、保障民生、政府审计部门就应该承担更多更大的责任。二是审查环节拓展，以前审计部门对食品安全监管多集中于流通环节，现在逐步转为供应链的前端即农业种植、产品生产加工、销售等环节并拓展至整个供应链，这样从源头到终端进行审查监控，环环相扣，更有效保障了食品的安全，甚至杜绝了不法分子的侥幸心理[4]。三是监管手段的转变，传统审计部门对食品生产经营企业进行监管是借助相关手段和工具进行现场检验，如今高端科技设备、网络平台、新闻媒体、舆论强化了审计部门的监管效能。

(二)政府审计视角的食品监管路径分析

尽管我国政府部门一直致力于改善食品安全，然而当前我国的食品安全监管工作却多数集中于学术研究和政策制定方面，将政府审计纳入食品安全监管领域还尚处于早期阶段，对食品安全存在的严峻问题、食品安全监管的薄弱环节及相关法规的落实情况审计还处于混沌状态。作为经济发达的欧洲国家有很多成熟经验值得借鉴，在政府审计参与食品安全监管环节，欧洲从全方位多领域开展食品安全审计，并时刻关注政策法规的落实情况及标准体系的建设，其食品安全监管取得的成效为我们有目共睹。

1．创新政府审计的强制性手段为激励性手段

政府审计是保障食品安全监管有效履行、高效实施的强制性手段。我国是发展中国家，体制机制尚未成熟，在食品安全监管工作中政府审计部门还有很多亟待改善的地方。首先是创新政府审计的强制性手段为激励性手段。可以说当前我国政府审计的食品安全监管主要是一种强制性手段，政府审计部门应该转变这种观念，毕竟物极必反，一味强制可能引发逆反心理，甚至造成无法弥补的后果，为避免此种现象产生，政府审计部门应该建立一种激励机制，以巧妙的诱导信息优势方主动、自愿的发送产品信息。那么如何才能建立良性的激励机制呢，可以看一下身边的例子，如高质量的电器、机械公司一般承诺较长的维修期限，而低质的企业维修期较短甚至不承担售后维修服务。再如保险行业，在不明保险人风险状况下设计不同类型的保险合同让投保人自行选择。据此，电器、机械公司以及保险公司投保人隐含的透露出一种质量信号，消费者可根据维修期限长短选择高质量的电器、机械产品，而保险公司可根据保险合同判断谁是高风险投保人、谁是低风险投保人，质量信号降低了信息弱势方的成本[5]。政府审计部门可鉴于此设计一套信号机制，一种是如果产品质量被检测出问题，要求食品生产经营者向消费者或相关部门承诺赔偿高于产品本身的成本，审计部门随时对相关部门进行抽查并监督落实到位，如有违反依法制裁并予以披露。另一种是由审计部门设定赔偿基数，相关部门选择赔偿倍数并在网络媒体等信息平台进行公布。这种信号机制会向消费者传递产品质量信息，即维护了消费者的权益、市场秩序也提高了政府审计部门的公信力，进而更加有效地发挥政府审计的免疫功效。

2. 强化政府审计部门的主导职能

当前我国市场发育还不够完善，很多方面还不成熟，政府审计部门作为公民的委托代理者，应充分运用公民赋予的权力强化自身的主导地位，积极主动的承担更多的公共责任，主导食品安全监管工作。食品安全监管是食品药品安全、市场经济秩序、生产经营者伦理道德的有力保证，然而政府审计部门却未能很好的定位食品安全监管的职能范围，越权或是权力不足等现象普遍存在，市场秩序混乱、自律意识淡薄。强化政府审计部门的主导职能，一是应充分利用政府部门提供的政治资源，在政策支持下普征群众意见建立食品企业诚信档案，让群众对食品企业诚信度进行评级。二是对审计过程中发现的违规行为加大打击与惩罚力度，甚至上升至刑法层面。三是审计部门以独立公正的第三方对食品行业进行教育、加强监督指导。四是建立信息平台，鼓动社会公众对食品安全监管环节进行互动，如政府通过公告、通报等形式公布安全监管结果，社会公众通过邮件、电话等形式诉求自身利益，借此不断改进，使食品安全监管工作落到实处。

3. 对成本节约环节进行审查

成本是一把双刃剑，过低或过高都会给企业带来不同程度的影响。将成本审查纳入对食品安全监管环节的审计看似无足轻重实则能揭示很多隐藏问题。当前许多企业一味强调节约成本，成本的节约在给企业带来效益的同时是否给社会也带来福利呢？对成本节约环节进行审查，一方面如审查种植或养殖业是否使用转基因种子，化学肥料或农药；食品加工生产业是否使用廉价原材料及机器生产设备先进状况、厂房环境；监管部门权利的集中程度等等，这些透露成本的因素给我们发射出一种信号：食品安全监管部门职责履行情况。再者在食品安全的信息管制方面，对食品包装上标明的信息与实际检验情况进行核查，是食品安全监管部门必须履行的职责，但可能存在食品安全监管部门为了节约成本只查看规格说明是否在国家规定范围，这时政府审计的介入在规范食品安全监管职责的同时也净化了食品市场环境。另一方面是审查审计部门自身经费投入多少、审计队伍专业素质及技能培训程度，经费投入的多寡关乎审计部门能否全方位多领域开展审计，审计队伍专业素质的高低及技能培训的程度关乎责任的强弱，全方位多领域开展审计能从更多方面揭示食品安全监管存在的问题，而审计队伍责任的强弱则能对监管存在的问题予以纠正和预防。

三、政府审计推动食品安全监管的对策

政府审计从某种意义上来讲是一种以政府为导向配置社会资源、约束权利的监督机制，并能通过自身信号和免疫功能调节经济主体的经济活动。现实生活中食品安全具有信息不对称、外部不经济以及公共产品的特性，因此，作为公共利益的代表人，政府审计部门应肩负起维护人民群众幸福安康的责任，通过审计监督揭示食品安全监管领域的深层次问题，弥补市场失灵，推动建立健全食品安全监管体系。

(一)赋予政府审计部门司法裁决权

食品安全对于人民生命健康不容忽视，发达国家在食品安全监管工作中对违法违纪行为打击力度相当严格，倾家荡产或者入狱现象经常出现，而相较国外而言我国处罚力度却比较温和。首先如行政处罚方面，我国通常的做法是对触犯食品安全的企业或相关责任主体开具罚单，这实质上是一种经济处罚，和厂商的违法所得及给社会造成的影响远远望尘莫及，根本谈不上对其伤筋动骨甚至滋生其违规盈利的欲望。其次如民事赔偿制度方面，我国尽管出具了《食品安全法》来维护消费者的权益，然而赔偿制度单一、不完善，消费者在维权过程中花费的时间、精力得不到赔偿的同时甚至超出自身利益受到的损害，从某种程度来讲会弱化消费者的维权意识，纵容不法行为。最后是在刑事责任方面，尽管对触犯食品安全的违法行为都统一定性为触犯刑法的“破坏社会主义市场经济秩序罪”，但却无具体的罪名和法律责任，给不法分子钻漏洞的机会，甚至对严重行为弱化处理。赋予政府审计部门司法裁决权，能使政府审计部门在审查食品安全监管领域及时发现问题的同时，运用法律手段对其违规违法行进行定性分析，并根据其触犯法律的严重程度制定合理的处罚标准，从源头预防和杜绝食品安全隐患。

(二)充分发挥政府审计在食品安全监管中的预防、监督、免疫功效

食品安全问题表象是市场秩序混乱、假冒伪劣、唯利是图、以次充好等现象屡屡发生、屡禁不止，但问题的实质却是背后的监管体系不完善，因此，充分发挥政府审计在食品安全监管中的预防、监督和免疫功效才能为人民谋得更多的福利，带来社会的安定祥和。政府审计的预防功能强调宪法和法律赋予的效力，以法的强制性威慑食品监管部门依法履行职责、规范自身行为，政府审计的预防功能以客观公正的态度保证食品行业健康稳定运行的同时预知社会风险，指导食品安全监管部门及早发现问题并找出治理对策。揭示功能是指通过监督检查各项职责的履行情况，反映真实存在的问题，促进责任落实到位。政府审计的揭示功能要求审计部门对食品安全监管部门在监察食品种植、生产、加工、流通、销售环节的各种违法违规行为的管制程度及处罚合理度依法进行披露，并对监管部门的舞弊、包庇行为给予打击的同时揭示安全监管体制机制存在的缺陷和漏洞。抵御功能则是指政府审计通过健全制度、完善体制机制来抑制和抵御食品安全监管领域各种 “病害”的功能。政府审计的抵御功能能透过现象看到本质，从更深层次反映问题存在的实质，以更有效地促使食品安全监管部门履行职责，最终落实到为民生服务上来。

(三)强化政府审计对食品安全监管的披露制度

让消费者放心的食品是种植和生产加工出来的，单靠监管还远远不够，防治食品安全隐患提升公民健康水平，应着力让审计贯穿食品的生产、加工、销售、流通、消费等环节的同时建立信息披露制度[6]。政府审计部门应建立强制性的信息披露制度，一方面对审计过程中发现的问题予以披露，另一方面严格要求食品生产经营者及时披露相关产品的质量信息。审计结果的公开与披露是政府审计的内在要求，政府审计作为食品安全监管的必备手段和重要组成部分，对于改善民生，保障食品从源头到餐桌的安全作用重大[7]。首先，在政府审计独立性、权威性和公正性的基础上实施食品安全监管的审计结果公开与披露制度能减少消费者、生产经营者和政府之间的信息不对称和防止道德风险，在节约消费者选择与购买风险成本的同时也起到预防非法经营的目的。其次，政府审计结果的公开与披露使得政府审计部门公开化成为必然，这样必然促使政府置于社会公众的监督之下，政府审计的日趋透明激发政府兢兢业业、全心为民服务，食品安全作为民生的基本工程事关国之邦本，保障食品安全实施食品安全监管对于政府审计而言更加不容分说，甚至起到不审即威的效果。食品安全监管中政府审计的公开与披露制度肯定了公民的知情权、参与权和监督权，能起到上下同心、全民共同参与维护食品市场秩序，遏制食品安全事故、保障公民生命健康的效果。

(四)健全政府审计对食品安全监管的治理体系

为了满足公众日益增长的食品安全需求，保护消费者的生命健康，维护社会的和谐稳定、国家的长治久安，必须由政府主导构建健全的食品安全监管体系。首先，必须肃清食品安全监管职能权限不清的缺陷[8]。政府审计部门对食品生产经营企业或相关责任人进行监督审计是以法律为依据的，法的强制性和权威性要求我们有所为有所不为，然而我国严重存在审查体制跟不上立法的现象即相关体制随个人的意志已经发生转移而立法却未加以改善。从法律上讲，此项职责可能仍在审计范围，而从行政制度上讲却属于其他部门职责，最终造成审计部门职能权限不清，在影响政府审计的权威性的同时也使食品安全监督审查中造成不可必要的矛盾与冲突[9]。其次，配置相关政府部门审计权限。食品在生产流通环节存在跨市域或省域现象，这样不可避免地存在溢出效应，若缺位管理将会产生巨大影响。因此，对于跨市域或省域的食品生产加工企业和农产品生产基地，应赋予省一级监管部门对食品安全直接审查监管权限，并派相关审计人员到现场依法独立、公正督查。对于相关本地零售、餐饮、服务业其溢出效应小，只需地方政府监督审查即可。如此能更快捷有效地提高食品安全监管效率[10]。最后，审计部门应加强与相关部门在食品安全监督环节的互动合作。一方利益的增加总是以牺牲另一方的利益为代价的。政府审计参与食品安全监管最终都会落实到为实现人民利益上来，为最大限度地保障人民的权益，不可避免地会以牺牲相关部门和机构的利益为代价。因此，政府审计在涉足食品安全监管过程中应加强和相关部门的沟通与协调，以获得其理解和支持[11]，只有如此，政府审计监督食品安全才会发挥更大效力，否则政府审计部门将会陷入两难境地，寸步难行。

[1]李鹏.当前我国食品安全监管存在的问题与对策研究[D].石家庄：河北师范大学,2012.

[2]李然.食品安全的现状分析与对策研究[J].新疆农垦经济,2007(11):18-21.

[3]白琦瑞,李文艳.民生导向下政府职能改革的路径探讨[J].生产力研究，2012(5):117-119

[4]颜海娜,聂勇浩.制度选择的逻辑——我国食品安全监管体制的演变[J].公共管理学报,2009(3):12-25.

[5]李宁,严卫星.国内外食品安全风险评估在风险管理中的应用概况[J].中国食品卫生杂志,2011(1):13-17.

[6]赵学刚,周游.欧盟食品安全风险分析体系及其借鉴[J].管理现代化,2010(4):59-61.

[7]蒲丽娟,王伟.德法并济:食品安全治理的根本路径[J].理论导刊,2012(6):99-101.

[8]吴元元.信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野[J].中国社会科学,2012(6):115-133.

[9]张永建,刘宁,杨建华. 建立和完善我国食品安全保障体系研究[J].中国工业经济,2005(2):14-20.

[10]周应恒,王二朋.中国食品安全监管：一个总体框架[J].改革,2013，9(4):19-28.

[11]徐向真，陈文慧.基于SWOT分析的公共政策审计研究[J].西安财经学院学报，2014(5):40-43.

(责任编辑：杨燕萍)

Study on the Supervision of Food Safety from the Perspective of Government Audit

Xu Xiangzhen， Song Shunling

(School of business，University of Jinan, Jinan Shandong 250002，China)

Supervision of food safety is an important measure to ensure food safety for major projects to people's livelihood. To strengthen the study of food safety supervision, the government audit plays an indispensable role, this article is committed from the perspective of government audit over the years in the field of regulation which made food safety efforts, gives analysis of food safety hazards caused by inadequate supervision, then reviews the status quo of government audit to participate in food safety supervision, and puts forward the three path including government audit for innovation incentive means, strengthening the dominant function of government, the audit department to saving the cost of links, finally puts forward the government audit should be to strengthen the judicial discretion, give full play to the immunity, strengthen the disclosure system, perfect the governance system to improve food safety supervision.

food safety； supervision； the government auditing

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.04.001

2016年审计署重点科研项目“审计全覆盖研究”(16SJ01002)；2015年山东省社科规划项目 “基于生态文明制度建设的环境审计问题研究”(15BKJJ03)。

2016-11-08；

2016-11-26

徐向真(1975-)女，山东省济南市人，副教授，博士，主要从事会计理论研究。

F203

A

1672-7991(2016)04-0001-05