中国反洗钱面临的挑战与对策

俞光远

在“反洗钱”越来越受重视的国际趋势下，中国若在加强反洗钱制度建设及工作力度上稍有懈怠，就会落后于其他国家，成为洗钱罪犯青睐之地。

2016年2月17日，西班牙国民卫队以打击洗钱名义，对中国工商银行马德里分行进行了搜查，带走包括行长在内的5名管理人员，并将银行临时封锁。

工商银行马德里分行相关人员被有关部门指控，在没有根据法律查清资金来源的情况下，向西班牙的中国犯罪团伙提供金融服务，将他们通过走私、逃税、欺诈和剥削劳工等非法所得的钱用看似合法的方式“漂白”转回中国。

工商银行有关负责人向媒体证实，工商银行马德里分行正在积极配合调查。该负责人强调：“严格执行反洗钱规定，严格坚持依法合规经营，是我们一直坚持的基本经营管理原则。”

这一事件使得洗钱犯罪再次成为热议焦点。在洗钱行为逐渐全球化的背景下，以及在“反洗钱”越来越受重视的国际趋势下，中国若在加强反洗钱制度建设及工作力度上稍有懈怠，就会落后于其他国家，成为洗钱罪犯青睐之地。

为了搞好中国反洗钱工作，必须不断完善反洗钱立法，同时采取相应的政策措施。

自《反洗钱法》颁布近十年以来，中国的反洗钱工作从无到有，取得了长足的进展，但由于多方面的原因，也存在不少的问题和不足。为此，在不断完善中国《反洗钱法》的同时，要根据国内外形势和洗钱情况的变化，与时俱进地加强反洗钱工作。

电子洗钱方式逐渐增多

为了做好中国反洗钱工作，必须认清现阶段洗钱行为的主要特性和发展趋势。所谓“洗钱”，是指将严重犯罪的违法所得及其收益清洗为表面合法所得的行为，通俗地说，就是将“黑钱”漂白清洗为“白钱”的犯罪行为。现阶段洗钱活动一般具有以下主要特性：

一是预谋性。洗钱往往是有预谋、有计划的犯罪活动，洗钱犯罪分子一般都是经过精心策划，不仅明知或应知是犯罪所得，而且每一步都有明确的部署、目标和报酬;

二是特定性。洗钱针对的特定资金或资产，几乎全部来源于各种严重犯罪所得，如走私、贩毒、偷税骗税、贪污贿赂、金融诈骗、地下钱庄、恐怖主义活动等;

三是隐蔽性。为了变违法所得为表面合法所得，消灭犯罪线索和证据，洗钱活动的方式多种多样，洗钱活动的过程越来越趋于复杂化、隐蔽化。

目前国内外洗钱活动呈现以下发展趋势：

一是严重性。洗钱活动逐步与上游犯罪相分离，与金融产品紧密结合，发展成为独立的犯罪行为，有的甚至为恐怖组织活动融资或提供资金来源，并对金融安全、经济安全、社会安全和国家安全构成严重威胁;

二是专业性。利用计算机、网络金融、移动支付等高新技术，利用金融、财务、会计、律师、信托、典当、评估、拍卖等专业服务进行洗钱，一些专业人员如金融职员、律师、会计师、评估师、拍卖师等参与洗钱过程，使现代洗钱活动更具专业化;

三是复杂性。为了改变犯罪所得的原有形式，消除可能成为证据的痕迹，为犯罪所得营造假象，使犯罪所得与合法所得融为一体（如网络金融），迫使采取的洗钱过程更为复杂化（如金融衍生工具），以达到外表合法化的目的;

四是多样性。洗钱活动出现多种多样的方式，日益呈现出多样化趋势，如利用进出口物流、投资贸易、对外经贸合作、借用金融服务、利用地下钱庄、空壳公司、伪造商业票据、使用网络电子产品、金融衍生工具、通过各种各样的中介机构等方式洗钱。

据最新的有关调查显示，目前通过典当（占1.2%）、信托、拍卖机构（占0.8%），对艺术品（占1.9%）、贵金属（占13%）、古玩珠宝、高档用品（占7.4%）进行投资洗钱成为犯罪资金洗钱的新重要方式。

此外，以移动支付、网上银行（占39.6%）为主要途径的电子洗钱方式也愈益增多。

反洗钱立法高效历史罕见

了解中国反洗钱立法的概况和意义，对于搞好反洗钱工作非常必要。

根据全国人大常委会立法规划的要求，《反洗钱法》起草工作小组于2004年3月23日成立，共有18个部门参加（国务院主要财经部门和公检法部门），标志着反洗钱立法工作正式启动。

在全国人大预算工委和《反洗钱法》起草领导小组的领导下，《反洗钱法》起草工作小组做了大量卓有成效的工作。

洗钱犯罪分子一般都是经过精心策划，不仅明知或应知是犯罪所得，而且每一步都有明确的部署、目标和报酬。

2004年，起草工作组主要做了四个方面的工作：一是收集整理国内外有关的立法资料，进行反洗钱立法调查研究，开展立法比较研究;二是组织召开反洗钱立法调研会和国际研讨会，深入系统地研讨与反洗钱立法有关的主要问题;三是多次组团赴国外进行反洗钱立法考察，研究和借鉴国外反洗钱立法的经验和立法成果;四是多次召开立法座谈会，反复研讨和修改立法中的有关重大问题、法律草案的框架结构大纲。

2005年，起草工作组又增加一个部门（中纪委和监察部门），变为19个部门。

2005年2月，开始起草《反洗钱法草案》的内部试拟稿，试拟稿经反复研讨修改后，于8月形成了《反洗钱法草案》的征求意见稿，向国务院各有关部门和司法部门、各省的人大常委会，以及领衔提出有关议案的全国人大代表和专家学者，广泛征求意见，共发出75份征求意见稿。然后，根据各方面的意见进行反复修改，11月份，通过国务院办公厅再次征求国务院有关各部门的意见。

2006年3月下旬收到国务院有关部门的反馈意见，根据这些意见，再次进行反复修改，最终形成《反洗钱法》的草案，于4月正式提请全国人大常委会进行初次审议，根据审议意见又经过多次修改后，由十届全国人大常委会第二十四次会议再次审议，并于2006年10月31日通过，自2007年1月1日起施行。

在短短两年多的时间内完成一部专业性极强、非常复杂的法律起草审议工作，在中国立法史上是罕见的。

制定和实施《反洗钱法》具有重大意义，主要表现在以下几个方面：一是有利于及时发现和监控洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，维护经济安全和社会稳定;二是有利于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全;三是有利于发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，特别是切断恐怖主义融资，防范新的犯罪行为;四是有利于保护上游犯罪受害人的财产权，维护法律尊严和社会正义;五是有利于中国参与反洗钱国际合作，使携款外逃贪官和犯罪分子无处躲藏，维护中国负责任大国的良好形象。

自《反洗钱法》制定出台至今已近十年，由于当时条件的局限，《反洗钱法》还有一些缺陷和不足。如《反洗钱法》规定履行反洗钱义务机构的范围较窄，只规定了金融机构的反洗钱义务，尚未规定一些特定非金融机构的反洗钱义务及其监督管理;又如反洗钱工作是一项涉及面很宽、非常复杂又庞大的系统工程，需要建立健全反洗钱工作协调配合机制，但《反洗钱法》尚未对反洗钱工作协调机制作出具体规定等。

为此，需要与时俱进，不断修改完善《反洗钱法》，以便提高执法的质量和效率，有效防范和打击洗钱犯罪活动。

建立新的可疑交易分析模型

现行《反洗钱法》重点规定了金融机构的反洗钱义务，而对应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务的具体内容和对其如何监督管理暂无规定。

随着洗钱活动和方式的多样化以及反洗钱活动的逐步深入，应当加大特定非金融机构，特别是海关、经济、贸易、商务、项目审批、房地产业、博彩业、艺术品、古玩珠宝、贵金属交易业、典当业、租赁业、拍卖业、财政、税务等机构反洗钱的义务，加大对利用进出口贸易、引进外资、对外投资、对外经济合作、招标投标、房地产买卖、彩票投资、艺术品古玩交易、典当质押、租赁拍卖、政府采购、避税安排、偷逃税收等方式进行洗钱活动的预防和监控。

同时，为了全面贯彻落实《反洗钱法》，要尽快制定颁布《反洗钱法实施细则》或者实施条例，还要及时制定反洗钱各有关行业可疑交易的识别指引。

在不断积累反洗钱经验的基础上，反洗钱主管部门会同其他有关部门和行业自律组织，根据破获案件总结和归纳出来的洗钱类型和指标，应及时制定各行业可疑交易报告标准的识别指引，如适时制定艺术品、古玩珠宝、贵金属投资拍卖等可疑交易的报告标准和识别指引，并且根据新出现的洗钱类型和新业务开展特点定期修订、更新和增加。

当前最迫切需要解决的任务是，尽快建立网上银行和手机支付等业务可疑交易的报告标准，制定网上可疑交易的识别指引，切实加强对网上银行和移动支付的反洗钱监控力度。

同时，还要借鉴国外先进技术改善可疑交易监测报告系统。分析和报告大额可疑交易是中国金融机构反洗钱工作的重点。

目前中国反洗钱的检测分析技术比较落后，可疑交易监测筛选系统也不完善，其中大部分工作是由金融机构人工进行的，这不仅使系统监测筛选的运行效率降低，而且使可疑交易报告中漏报、错报、误报的概率增大。

为了尽快改变这种状况，金融机构要根据中国的实际情况，学习借鉴国际先进的可疑交易分析技术，如智能数据分析技术和可疑交易模型，研究提高中国的可疑交易监测分析能力，同时不断总结由不同上游犯罪诱发或恐怖融资派生洗钱交易的资金流向、流量规模和分布模型，在现有的各种类型可疑交易基础上增加新的可疑交易类型，在经验分析的基础上将某些非特征型的可疑交易提炼为特征型的可疑交易，形成新的可疑交易分析模型，当再次出现相同特征交易时就能及时发现。

在此基础上，改善可疑交易监测报告系统，不仅有利于提高可疑交易程序监测筛选的有效性，而且有利于提高可疑交易人工甄别报告的准确率。

加强反洗钱国际合作

改革开放以来，中国贪污腐败分子携带巨款逃到国外的案件屡有发生。他们逃到国外，把国外看作逃避打击的天堂。

中国现行的《反洗钱法》，在反洗钱国际合作方面只有三条规定，内容较少，也比较原则笼统，可操作性不强。

近些年，中国反洗钱国际合作虽然取得很大的进展，但由于目前反洗钱的国际合作仅限于反洗钱的信息交流和司法协助两方面，这种国际合作有一定的局限性。

通过建立健全反洗钱国际合作机制，与其他国家加强反洗钱的信息交流和司法协助，有利于把这些逃到国外的贪官污吏缉拿归案、遣送回国，没收和追回其犯罪所得，并受到应有的法律制裁。

为了加大反洗钱国际合作，特别是通过反洗钱的国际合作机制，加大对外逃贪官的打击力度，必须在现行的《反洗钱法》中，充实和细化反洗钱国际合作的内容，除了要明确规定反洗钱国际合作的主要原则，细化已有反洗钱有关的信息共享和司法协助等机制外，还要扩大和加强国际合作的方式途径。

在《反洗钱法》中要明确以下内容：一是对洗钱犯罪的调查取证、账户的查询和冻结、资产的扣押等法律互助，在主要内容和执行程序上作出相应规定;二是增加对洗钱犯罪收益没收后实行分享制度的规定，对没收的洗钱犯罪所得或资产的处置、返回顺序和合作方对没收财产的分享作出规定;三是对引渡作出原则规定等，在国际合作的联合打击下，使洗钱罪犯和外逃贪官无处逃遁，极大地震慑洗钱犯罪及其上游犯罪分子。

加大对公众人物的监测力度

为了加大对贪污贿赂等腐败分子的预防和打击力度，必须健全完善反洗钱的预防监测机制。

同时，为了与国际反洗钱通常做法接轨，在《反洗钱法》中，还要增加以下有关规定：对符合一定条件的社会公众人物（如娱乐明星、体育明星等）和国家公职高官（如国家和政府及其重要部门领导人）和国企高管（如董事长和总经理等），对他们的可疑资金账户及其资金往来要加大监测力度。

特别是有下述两类情形的需要重点监测：一类是已经被检察机关、监察机关立案调查的;另一类是对发现的可疑交易，或者接到举报后，经过国务院监察机关批准的。在此类情况下，监察机关和检察机关，应该把有关的情况告知反洗钱有关部门，并且通过金融机构，或者特定非金融机构，采取上述重点监测的有关措施。

尽快采取措施遏制网络洗钱犯罪

目前，洗钱犯罪分子以网上银行（占39.6%）、移动支付为洗钱主要手段，电子洗钱方式越来越多。

为了抑制网络洗钱的犯罪行为，一要对网上银行业务的开办制定一个审批办法，设定新的证明客户身份的程序，注意屏蔽技术的应用;二要在有关的电子立法中，明确对电子交易的计算机记录、卡片数据的法律价值和举证责任的倒置等法律问题;三要加快相应指导性规范的制定步伐，在保障网络银行发展的前提下对现有网络银行进行初步梳理，登记备案，规范运行;四要充分运用大数据、云计算、网络安全等现代化的科技手段，海选发现网络洗钱的犯罪线索，查找确定网络洗钱的犯罪证据，打击遏制网络洗钱的犯罪行为。

中国反洗钱中心要尽快建立起权威性的网络银行信用披露中心或网站，提供可供客户查询合法的网络银行名单及其相关资料，防止金融欺诈与网络诈骗。

同时，还要完善信用报告和备案制度，确立网络银行外部审查的评估原则和标准，修改不适当的有关法律规范等，以便尽快有效遏制网络洗钱犯罪。

作者为中国财税法学研究会副会长、中国反洗钱法起草工作组组长