高校取消编制分步走

吴珊

作为高校去行政化改革的第一步，取消编制管理只是时间问题。

北京一所名牌高校的一个研究所，仅拥有6个人员编制，但一年要承担十几个课题的研究任务，再加上给本科和研究生授课，现有的人员配备捉襟见肘。囿于编制所限，引进人才无门，这个研究所只能让博士后承担一定科研任务。

随着事业单位改革的推进，编制将逐渐成为历史，这家研究所的困扰或许不再是个问题。据财政部财政科学研究所教科文研究中心副研究员张绘透露，北京已有一所部属高校在部分学院展开聘用制改革试点，新进人员全都没有编制，实行“老人老办法，新人新办法”。

1月15日在京举办的一场事业单位改革论坛上，人社部事业单位管理司的官员表示，今年重点要研究编制创新改革以后，特别是高校、公立医院不纳入编制管理以后，对人事管理有哪些影响，同时解决两个问题：一是养老保险怎么办？二是取消编制后的事业单位岗位总量怎么确定？论坛信息还透露，“深圳和北京正在试点”。

《财经》记者综合各方信息得知，北京市属高校的试点政策尚未明朗，可推至全国的改革办法仍在酝酿之中。但作为高校去行政化的第一步，取消编制管理只是时间问题。

按需聘人的难题

2015年5月，北京市已发布加快推进事业单位改革的意见，明确提出事业单位编制改革要区别功能、分类管理。对公益一类和公益二类事业单位，根据其不同类型特点和运行规律，分别实施不同的登记管理方式。公益一类是指承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。公益二类是指承担公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。

高等院校属于公益二类事业单位，应该更多采用政府购买服务方式引进人才，采取不纳入编制的管理模式促进人才管理创新。

具体做法，即对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。涉及与编制管理相关的财政经费、养老保险、户籍管理、出国交流、住房补贴等，由相关部门依据规定加强管理。

北京的规定实际是中央关于事业单位改革要求的地方版本。在此前中央编办下发的文件中，即已提出探索对公益二类的高校和公立医院不纳入编制管理的要求。

目前，全国共有事业单位约124.3万家，事业编制约3284.4万名，在职人员2947.3万人，是公务员总数的4倍多。

从层级看，主要集中在县级，从业人员约占总数65.9%。从行业看，教育和卫生占了大部分，分别占总数的47.8%、15.7%。

中国人事科学研究院人士透露，五年前中央发布的《关于创新事业单位机构编制管理的意见》，“直到现在还在修订的过程中”。按照此前公布的版本，该文件曾规定“对公益二类事业单位，逐步实行机构编制备案制。可先在中央部门所属高等院校、公立医院进行备案制试点，并逐步扩大试点范围”。

取消编制并无悬念，但取消之后怎么办尚无定论。

中国人事科学研究院曾在政策讨论中触及到两个焦点：一是实行备案制后的新进人员可不可以参照编制人员管理？财政能不能给予支持？二是目前很多事业单位编外人员是核心骨干，但并不能得到与编内人员的同等待遇，比如编内人员涨基本工资，在养老保险之外还拥有职业年金，这些编外人员都无法享受。“这在一个单位内部就会造成矛盾。”

人科院研究者指出：“如果也给编外人员企业年金，有些单位一算也要多支出两三千万元。到底要保障多少？这是最难的地方。”

据了解，下一步要推编制管理创新，一个可能的破局之处就是“将来按实际用人来考虑岗位管理办法”。比如，过去评职称有一个比例限制，真正按实际需要来聘岗的话，未来类似的瓶颈将会一定程度上被突破。

2012年国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4.28%，实现了2010年教育规划纲要提出的目标。在高等教育经费投入方面，无论是投入增长比例，还是生均总量都得到较快增长。但进入经济、财政新常态之后，最近两年增长幅度开始下滑，寄望于增加财政投入来解决既有问题已不现实。“其他收入更多要依靠高校自己，比如通过增加捐赠收入、校办产业收入、科研成果转换等。”张绘说。

向绩效预算过渡

张绘指出：“高校取消编制后，未来的改革有两个方向，一是绩效预算拨款，二是政府购买服务。”

具体来说，就是从原来单一的审批制管理过渡到审批与备案制结合。为总量编制预算标准，为项目和基本支出设定标准，即用预算管理代替编制管理。

这意味着预算管理更需精细化，“而目前，高等教育本身的预算管理存在诸多问题。”张绘曾撰文指出。

首先是高校预算和部门预算脱节。在高校预算编制过程中存在两套预算：一套是在向财政申请预算拨款时，需按照政府的《收支分类科目》要求编制“财政部门预算”，这是高校资金来源的收入预算；另一套是高校内部依据自身维持正常教学及建设要求而编制“内部预算”，这是资金用途支出预算。

根据部门预算的要求，高校的“内部预算”和“财政部门预算”需保持一致。但现实情况并非如此，这便造成高校预算的死结，即“外行看不懂，内行说不清”。“两张皮”问题暴露的是高校预算和政府部门预算之间无法对接的矛盾。换言之，高校的现实情况无法完全按照政府部门预算的要求进行操作。

其次，高校预算与发展规划相脱节。按照要求，高校的资金支出要严格按照预算执行，然而由财政资金拨付一般较晚，甚至一些高校预算资金下达时已到了每年秋季，加之要求加快支出进度和预算资金的使用安排缺乏灵活性，使得很多学校在年底集中、反复进行基础设施建设，其实并没有把钱用在刀刃上。

再有，部分高校预算编制不完整，校内各个学院的预算编制往往也不够规范。长期以来，高等院校办学经费基本上由财政包揽，学校只是被动地按拨款计划编制预算，并简单地按开支管理支出，校内各学院也只是被动接受学校下达的预算，责任和义务不对等，也没有充分考虑各个学院的发展规划，并有效地安排预算资金。

张绘指出，未来要实施的绩效预算，就是改变按人员编制和学生人数设定拨款额度的模式，通过制定生均经费支出标准，结合考虑学校绩效、人事工资、通货膨胀等多种因素，建立新的拨款方式。

具体来说，就是按高校的社会服务、科研成果产出等来考核人员工作绩效，用财政部门的绩效评价来确定高校的基本支出和项目支出。张绘认为，“预算只定一个总盘子，具体怎么用、聘多少人都交由高校自己决定，给他们用钱和用人的自主权。用得好，来年再给或追加；用得不好，来年核减”。改变高校的科研经费和人员经费支出比例受到财政部门严格管制的现状。

绩效预算中最关键的就是“绩效”二字，张绘称，完整的考核体系还在建设过程中，未来主要的方向是，从过去主要看论文发表和专利注册数量等，过渡到主要看就业率等学生培养效果、科研成果转化、政府咨询和企业委托等社会服务的开展等。

用人权能自主吗？

与预算紧密相联的，就是高校的用人自主权问题。高校过去并没有形成市场化的动态调整体系，人员配置以计划配置为主，因为受编制的影响，人才队伍薄弱等问题长期存在。

比如，南京一所地方院校想从国外引进顶尖人才作为学科带头人，可是与部属高校经费相比，地方院校只有艳羡的份儿。这所高校在人才引进的过程中，由于资金不到位，没有办法配备必需的实验室和设备，最后导致人才流失。这个案例并非个案，相当一部分地方高校都面临骨干教师流失、新老交替断档的窘况。

另外，高校的用人权仍然遵循行政管理模式。现在很多学校的负责人是由教育部门任命的，这一点在部属高校那里尤其明显，甚至一些学校的总会计师也是由政府任命的。学校内部实行的也是行政化的管理方式，缺乏完善的绩效薪酬体系和激励机制，无法拉开人才待遇上的差距。“985”“211”等名牌大学的热门专业的教师待遇还好一些，一些地方院校的教师待遇偏低，不能根据市场要求实现人力配备。

在北师大教育学院教授曾晓东看来，高校取消编制的改革还有一系列问题待解，她指出，高校教师的工资自2006年以来十年没有涨过，一直靠地方的绩效工资来补，“撤销编制之后，是否意味着地方有权自行决定工资的增长机制”？

目前中国高校主要有四类合同类型：终身制教授、职员序列、课程任务标准教学序列和劳务工人序列。“撤销这些合同之后法律体系如何完善？”曾晓东问。此前各高校根据教学质量自行制定教学体系，学费也构成它们主要的经费来源。但学费由发改委价格司确定，高校不能自主调价。“未来是否意味着高校在学费的定价机制上享有更多自主权？”

问题再向高校的内部治理延伸，曾晓东表示，“取消编制后是否意味着大学职员拥有更多和校方协商的机制？比如教师工会制度，是否能通过集体谈判等收入来提高工资？”

曾晓东直言，自己支持取消编制，但前提是“应该明确在预算制度上如何安排，同时预算之外，大学享有何种权利？同时改变过去高校与政府没有商议的余地、教师职员和大学无法平等对话的境况”。

对此，去年11月出台的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》提供了风向。财政部、教育部有关负责人在政策解读中指出，新的文件对于“政策导向和资金分配的绩效导向比较清晰……项目数量大幅度减少，且主要按照因素、标准、政策等分配资金，便于中央高校统筹安排，钱更加好用，进一步落实和扩大中央高校办学自主权”。

本刊记者相惠莲对此文亦有贡献