重估财政赤字与财政收支

贾康

在新阶段，有必要打破简单化、绝对化的思维框架，基于反思国内外经验的总结，研究更灵活而积极审慎地掌握赤字率和防范风险的调控要领。

对中国经济需要认识、适应和引领的“新常态”来说，当前“新”已明朗，但“常”还有待实现。

经济下行中，全国财政收入增幅明显降低，落至2015年的5.8%，直观表现低于同年度GDP增幅，而财政支出服务于“积极”政策取向的扩张加力，又成为客观需要，于是财政收支矛盾在财政“过紧日子”中如何处理，便自然聚焦到赤字的概念和相关问题的把握上。

赤字如何来，账上如何补

财政是国家各级政府履行职能的必然产物。财政收支过程中出现的赤字（“入不敷出”的数额，以红色标出，故称赤字）有自然而然的起源。任何一个国家各个财政年度的收支不可能绝对平衡（即恰好支等于收），如果出现支大于收，就会产生赤字，并带来如何弥补赤字的问题。

古典经济学家如其代表人物亚当·斯密，对于主动安排财政赤字持否定态度，对政府因为弥补财政赤字而发行公债的行为原则上亦不支持。在古典经济学占统治地位的时期，“平衡预算”财政思想也成为各国政府财政活动的准则，主张以“量入为出”作为目标，实际结果宁肯有结余，不宜有赤字。

在现代市场经济条件下，特别是在凯恩斯主义成型之后，财政赤字已被各国政府视作稳定经济所需反周期操作的政策工具，成为宏观经济调控中应用十分普遍的一个重要经济变量。因此，在此阶段上，出现赤字更多的不是自然原因，而往往是管理当局、决策层有意为之，视为政策工具而用。

弥补财政赤字的方式主要有三种：第一，用往年的财政结余弥补;第二，向银行透支或借款弥补;第三，发行公债以债务收入弥补。

利用财政结余弥补赤字不会影响银行信贷规模和货币发行量，也不会引起债务负担。但从改革开放以来中国财政收支状况看，只有个别年份略有结余。因此利用财政结余弥补赤字在中国现阶段已无法实现。

历史上曾经向中央银行透支或借款、也就是直接或间接增加货币发行来弥补财政赤字。这种方式的实质是把财政赤字货币化，极易引起货币的非经济发行，虽然过程简便，但要面对的是货币增发所引起的通货膨胀。

中国从1981年重新开始国债发行并用以弥补政府财政开支的不足，但在1993年之前，又始终没有完全杜绝依靠向中央银行透支或借款的方式来弥补财政赤字（俗称“发票子补赤字”或“财政发行”），等于中央银行直接投放基础货币，被认为是通货膨胀的一大来源。这条路已被阻断：针对1993年发生的严重通货膨胀，国务院决定从1994年以后不再以向中央银行透支或借款的方式弥补财政赤字。从1994年开始，中国弥补财政赤字实际上只剩下一条比较规范的主要路径——发行公债。

债务规模的不断增长，又会随之产生债务负担的合理配置和债务负担在代际间的转换关系问题。这就需要“瞻前顾后”，实际上是要做好长期动态平衡和综合平衡。

通过发行公债弥补财政赤字，是现代各国普遍做法。各国发行国债的很大部分，实际上是用于弥补政府财政赤字，尽管财政赤字形成原因和发债目的不尽相同。同时，发达国家还日益重视国债发行与国债交易在“公开市场操作”中对于货币政策的配合作用。

赤字去哪里，绩效如何看

一般情况下，财政赤字对应的资金并不规定其用途，赤字是用来填补财政“入不敷出”的缺口，等值资金进入预算安排的大盘子，融入预算资金的整体安排中，即赤字资金并不会对应特别的支出项目，是支撑整个支出运转的。

正是因为弥补赤字的资金纳入预算安排大盘子，按照预算的统一协调安排，所以一般不能简单说，赤字资金是拿来做哪项事情，是做了哪个项目或提供哪项服务。赤字资金支撑了全局运转，表现为整个政府收支在预算“入不敷出”情况下实际上又最终归于平衡（但其中发挥了“扩张”政策效应并伴随有结构影响效应）。

所以从支出结构方面讲，不同经济体的不同特点的支出结构，在有赤字的情况下都是得到其支撑的，不能说赤字只支撑某些类型的支出而不支撑另外一些类型的支出。但是，在一般发达经济体的地方层面，如果是地方公债，其中的一种特定类型——市政债，是发债用于特定的项目，在发债之前的信息是透明公开的，它的对应性就已非常明显，并在运用的全程始终对应，这种情况下产生的地方财政赤字，里面的市政债部分的资金运用，则是有具体对应项目的。

无论是否有对应性，理论上都存在赤字使用的绩效问题。有对应项目的市政债绩效比较好考评，因为已经项目化了;没有对应项目的支撑整个预算运转的赤字资金的绩效考评要复杂得多，实际上是整个财政收支安排的综合绩效考评。赤字须作为一个构件融入整个综合绩效考评，除市政绩这样资金用途明确的部分之外，不能孤立地单独考虑赤字的绩效如何。

赤字与支出结构的关系

中国过去财政收支结构曾有非常明显的计划经济下“生产建设财政”特征，改革开放以后这个特征在改变，越来越趋向于一般市场经济的情况。

在上世纪90年代后期明确提出促进公共财政建设后，支出结构越来越突出于保障民生，即很多支出是与维护基本公共服务、社会福利体系有关的事项。在应对1998年亚洲金融危机和2008年世界金融危机冲击的两次实践中，又出现了阶段性的政府支出中投资项目增加、比重上升的情况，但应该认为这只是反周期政策操作的特定阶段情况，并不是常态。我们在反周期操作中间无论赤字少一些还是多一些，原理上讲，均不能认为仅是为了支持投资，仍然是作为政策工具来实行反周期操作。

但是，不否定在赤字扩大的时候如果正好碰上政府扩大投资（以这两次应对亚洲和全球金融危机为例），给人的印象似乎是扩大了的赤字规模，支撑了扩大的投资盘子。有这种印象或表象，并不能否定公共财政建设中从长期来看要追求的控制和调减政府生产建设职能、更多地充实政府的公共服务职能和履行社会保障体系建设责任的逻辑取向。

所以，不能说我们有了赤字所以才有这些收支结构的特点，也就是说，中国各阶段财政收支结构上的特点，与赤字安排没有直接联系。

当前赤字安排与资金运用风险可控

赤字作为政策工具当然也有“双刃剑”特点，如安排不当，其负面作用（风险因素）主要表现为两条：一是使政府支出扩张过度，造成过大扩张因素和政府行为的“越界”与对民间投资的“挤出效应”;二是资金安排不合理，未能有效优化结构甚至会加剧结构矛盾和社会矛盾，与应有的绩效导向背道而驰。

中国改革开放以来，虽然基本上是“连年赤字”，但在总结调控经验之中，赤字安排掌握已比较成熟，2015年度的赤字率（赤字规模与年度GDP之比）在2.3%-2.7%，但明显处于安全区（安全区量值过去主要比照欧盟《马约》所设3%的预警线）;未来年度不排除再提高一些，估计2016年可能达到甚至高出3%，但总体而言仍会谨慎把握;资金使用方向纳入预算盘子坚持以稳增长、优结构、护生态、惠民生、促改革为原则，努力加强量化考评和多重监督，结合着预算改革力求提升绩效水平。所以中国在阶段性提高赤字率过程中，赤字风险是可控的。

还有必要指出，赤字率3%的预警线，并不是所谓“国际公认的警戒线”，只是当年各欧盟成员国签订“马约”时，为协调各国间的财政纪律以约束不同利益取向，“讨价还价”中形成的一个整数量值，只反映相关谈判主体的经验与妥协。后来世界金融危机发生后，这一预警线在欧盟实际上已经全面失守。世界上其他经济体，如属于发达市场经济的美国、日本，仍在调整中的俄罗斯，和属于发展中经济体的巴西，都并不承认和遵守这个3%预警线。

中国前些年比照欧盟，注重不超越3%赤字率，有其助益“稳健”的意义和作用，但在引领新常态的新阶段上，我们有必要打破简单化、绝对化的思维框架，基于反思和国内外经验总结，研究更灵活而积极审慎地掌握赤字率和防范风险的调控要领。

作者为全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长