服务型政府视角下地方政府绩效评估研究

赵思斯

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津　300350)



服务型政府视角下地方政府绩效评估研究

赵思斯

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津300350)

摘要：转变政府职能建设服务型政府是我国政府改革的重要目标，政府绩效评估作为政府管理的有效工具对服务型政府的建设起推动作用，建设服务型政府的理论为政府绩效评估提供了制度创新和价值理念。目前,地方政府难以全面、科学、客观地进行绩效评估，不利于地方政府绩效改进及行政能力的提高。因此，应以服务型政府的价值理念为指导，改进地方政府绩效评估体系，推动服务型政府建设。

关键词：服务型政府；地方政府；绩效评估

现阶段我国的公共产品和服务被政府部门垄断，无形中提高了行政成本，造成了浪费。政府绩效评估，提高政府的行政效能，规范政府的行政行为，是一项重要的制度和有效方法。 十八届三中全会提出了要“完善发展成果考核经济转型和行政体制深化,政府绩效评估这一政府管理评价体系”, 十八大报告中提出建立让人民满意的服务型政府。“人民满意”，为现代化的绩效评估指明了方向。在服务型政府的核心价值理念下，根据地方政府的不同情况，不断完善政府绩效评估的实践，为推动我国服务型政府建设起到强大推动作用，让我国政府改革更进一步，为实现“中国梦”提供强大的根基。服务型政府绩效评估，以新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等服务型政府的基础理论为指导，利用政府绩效评估的工具理性和服务型政府理念指导下的价值内涵进行不断磨合的过程，服务型政府、政府绩效和政府绩效评估这三个概念的关键来理解，首先，政府绩效评估由政府绩效产生，同时政府绩效评估又推动服务型政府建设，而服务型政府提供制度创新和理念价值改善了政府绩效评估。即服务型政府与政府绩效评估的价值内涵是一致的。其核心是要深刻把握服务型政府的内涵和价值，提高政府绩效评估水平。 将政府绩效评估置于服务型政府的视角下进行研究，以便发现现阶段政府绩效评估中的问题，根据问题及时制定出相应的对策，从而推动政府绩效评估体系的建设，提高政府绩效评估的质量。因此，用服务型政府的理念指导，从服务型政府的内涵出发考察政府绩效评估中存在的问题，在服务型政府的基础理论的指导下，通过研究建设服务型政府的相关措施寻求政府绩效评估的对策。

一、服务型政府视角下地方政府绩效评估现实困境

(一)地方政府职能转变存在问题

我国地方政府1994年开始进行行政机构改革，其中转变政府职能是一项重要的目标。政府职能分为两部分，一部分属于功能性，如政治经济方面。另一部分属于职责性。功能性职能是政府自带的职能，必须履行，转变职能指转变政府职责性职能。对于地方政府来说，职能转变更加注重社会职能，向社会提供公共产品服务。在政府职能转变过程中，由于缺乏相关的法律制度规定，导致地方政府职责不清，因此地方政府绩效评估指标体系设置存在很严重的问题。多数地方政府都以GDP目标为主，缺乏社会及公共服务方面的指标，政府职能转变在地方绩效评估指标体系中没有体现。地方政府官员缺乏建设服务型政府的价值理念，只为上，不为民。地方政府官员自由裁量权较大，行政管理过程中关系复杂，不按程序办事，造成绩效评估缺乏合理性。

(二)地方政府绩效评估缺乏制度化法律化保障

绩效评估是一个动态的过程，包含指标体系设定、信息反馈、结果的运用等。我国地方政府绩效评估属于自发状态，没有出台相关的法律政策，没有建立规范化制度化的绩效评估体系，评估标准不统一，评估结果不稳定。绩效评估中第三方参与，即民众和媒体对绩效评估的透明性需要加强。评估权在绩效评估中发挥决定性作用,我国目前还没有专门的政府绩效评估法案,权力主体的来源、权力分配、权力行使没有法律规定。评估权缺乏程序上的规范，不利于政府绩效评估的开展。多数地方政府仅在政府内部进行绩效评估，缺乏公开化、透明化，无法保障公民合法的知情权。建设为人民服务的服务型政府，用评估权的制度化保障评估主体多元化。

二、服务型视角下地方绩效评估存在的问题及原因分析

(一)违背服务型政府的价值理念，公共服务职能缺位

有学者指出，我国政府效评估出现的价值冲突，主要在体现在以下三方面：第一，官本与人本；第二，管制与服务；第三，经济增长与公平分配。[1]对地方政府而言，政府和领导讲话主导地方政府绩效评估，忽视民众在绩效评估中的作用。行政文化渗透在政府绩效评估的理念中，计划经济时代下的全能政府角色依然存在。地方政府以传统的以“官本位”理念为主，用长官意志管理公众，公众的诉求难以表达，使得公众权益无法得到更好的保障，公众无法积极参与政府绩效评估活动，阻碍服务型政府的建设。行政生态理论强调，平衡政治、社会、文化这三个方面，才能充分利用系统内部的各个要素，发挥整个行政系统的巨大的作用。地方政府转变行政方式，将行政理念指导下的行政方式与现阶段我国建设服务型政府下经济、社会、文化发展目标相适应。 服务型政府重视为公民提供公共产品和服务职能，多数地方政府绩效指标设置中公共产品和服务的比重小，一些地方政府没有将公共产品与服务纳入指标体系。上级政府对下级政府政绩片面要求GDP，忽视环境问民生等问题。地方政府绩效评估的文件中，对经济指标进行了具体数字的描述，并且占大部分，公共产品与服务环境等指标占总体指标的比重不尽人意。有学者指出，地方政府绩效中，往往数量化的经济指标多于社会发展指标。[2]

(二)绩效评估主体单一、缺乏独立性

正如俞可平所说:“到目前为止,几乎所有对政基础。政府绩效评价的价值功能没真正有效发挥出来。 从地方政府绩效评估实践来看,我国目政府的评估都是上级评下级或组织、宣传人事部门评价其他部门,说到底是政府自己的内部评价。”[3]一般从公民参与程度看出，公民无参与，象征参与，完全不参与。我国地方政府绩效评估中，大部分公民参与属于公民无参与，而少数参与地方政府绩效评估的公民在第二个阶段属于象征性参与，然而参与过程在政府的主导下，并没有提出自己的观点。因此，地方政府绩效评估始终停留在政府为主导的阶段，不利于评估的全面性、客观性、公正性。无法进行正确的绩效改进，难以满足民众对政府的诉求，影响了民众对政府的满意度。流于形式，表面做文章，参与方式非常单一，人数少，群体局限，仅有部分与政府有关的民众代表参与评估。更有甚者有些地方政府打着民众参与的“幌子”，实际上只用简单的会议，或者一些无效的反馈表来引入所谓“多元”的绩效评估主体。即使一些地方政府提供不同渠道使公民参与，其参与过程中获得信息的有限性，获得方式的局限性都使其受政府的主导与影响，主体缺乏独立性与判断力。

(三)管制为主，绩效评估动力机制不完善

西方国家推动政府绩效评估的重要因素是公民对政府的不信任。我国政府属于管制型政府，公民习惯了政府管理的模式，服从于政府的工作，对政府的工作很少产生质疑。非政府组织的发展存在一定滞后性，缺少物质资源、管理人才、基础设施、经费、技术等。因此非政府组织对政府产生了很大的依赖感，受政府的控制，无法代表民众表达自己的意见，难以在地方绩效评估中发挥实质性作用，严重影响绩效评估结果的客观性、公正性。

(四)缺乏法治，绩效评估尚未形成体系，没有法制保障

服务型政府强调政府工作的法制化，要求政府的管理方式从主观以人治为主转向以客观公平的法治为主,实现运行机制的法制化。地方政府缺少制度化的保障，暂行规定零散，没有形成体系。绩效评估制度不够完善,评估指标体系不健全。诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》指出，制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,它的主要作用是通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不稳定性。我国政府绩效评促从上级到下级都忽略制度法律因素的重要性。从绩效评的指标设置，绩效评估到绩效评估的监督机制与信息公开机制这一系列绩效评估过程不够公开透明，并未形成一系列制度，随意性较大，影响绩效评估准确性。我国政府绩效评估缺少相关法律性规定，地方政府缺少与地方政府实际配套的法律规定，造成政府绩效评估的盲目性 。

三、服务型政府视角下政府绩效评估改进

(一)用实际行动来确立“服务至上”的行政理念

将政府的性质重新定位，将“公民本位”理念贯穿到政府的绩效评估的整个过程中，从绩效评估指标体系的设置，绩效评估方法确立，绩效评估民众参与，评估结果反馈，向外界开放，构建新型的政府与社会关系模式。我国地方政府绩效评估起步时间不一，差距较大，起步早的地方政府绩效评估程序方法很落后，起步较晚的地方政府绩效评估程序虽有改进，但民众参与还是少数。这归因于传统落后的“官本位”思想，注重管制的行政理念。应确立现代先进的“民本位”思想，重视服务的行政理念。首先，服务至上、以人文本的理念渗透到相关规定中，专门列出公共产品与服务有关的方面，将公共服务的指标体系进行细化，明确列出公共服务的内容，注重公共利益、公共服务职能、民众满意度等。其次，通过网络平台、如微博、微信等及时公布有关公共产品与公共服务方面的信息，鼓励不同年龄段、不同职业、不同性别的民众打分，提出意见建议，从小事与细节中为公众着想，真正做到“服务至上”。最后，政府自身建设方面，切实转政府职能，优化公共服务，建立职能科学的服务型政府。

(二)正确把握政府绩效评估价值取向的变化方向

服务型政府的视角下，地方政府要把握以下三个方面的价值取向：以人为本的价值取向，公共利益的价值取向，公平正义的价值取向。第一，指标体系内容设置方面进行调整，核心指标中要体现社会发展的指标，明确列出环境指标、教育、医疗、基础设施等不同方面的指标，并且单列出公共产品与服务的指标。第二，设置指标体系征求群众的意见。指标体系设置前可以利用地方政府的官方微博、鼓励媒体发挥信息传播扩散，征求民众的意见，政府不断改进指标体系，重视民众重视的指标。第三，不断接受民众意见及反馈信息。指标体系设置初步设置后，可以再次征求民众的意见，进行指标体系的改进，在在近过程中不断吸收民众意见及建议。

(三)建立多元化的主体评估体系

首先，在效评估中政府要扮演合适的角色。第一，设置科学合理，体现全面、协调、可持续的评估指标体系。第二，要加强政民互动。建立健全政府绩效评估的信息公开制度，利用新型的方式，不局限于政府网站上的政务公开，引进多种平台，如微博、微信及时将绩效评估的指标体系，评估结果及评估程序、评估方法等及时向公众公开，便于公众了解政府绩效评估的动态，及时听取群众的意见与心声。其次，发挥公众的绩效评估的主体作用。新公共管理理论中提出，公民是政府的“顾客”，对政府绩效评估有着重要的发言权，“顾客满意”“顾客至上”是政府的目标。改变地方政府召开大会填表，为公众参与政府绩效评估提供多种参与渠道，通过媒体发布政府绩效评估的相关信息，不断与公众互动来改进政府绩效评估，对提出可行意见与建议的群众进行奖励，充分调动群众的积极性。最后，重视专家学者、新闻媒体的作用。第一，加强与附近高校的学者联系，针对绩效评估现状构建政府绩效评估体系。第二，利用大众传媒，报道公民对政府绩效评估意见建议，通过新闻媒体的参与向公众传递出政府绩效的有关信息，促进信息的公开化与时效性。

(四)建立健全政府效评估的法律体系

地方政府绩效评估中的监督机制不完善、激励机制不合理、指标体系设置不全面等，这些问题的产生有一个很重要的原因就是缺乏法律的保障。政府绩效评估制度化的最基本与最主要的方式将政府绩效评估法律化。立法对政府绩效评估能够产生重要的作用，保障政府绩效评估的有效性。首先，对于绩效评估相关文件及政策上升为法律，体现了绩效评估地位的上升，一定程度上体现了保障政府绩效评估稳定性绩效评估作为一项重要的日常工作,引起公众的重视。其次，通过法律明确规定政府绩效评估中的信息公开制度，结果反馈制度，避免政府的随意性、主观性、相对封闭性，加强政府绩效评估信息的透明度，为公众提供多样的政府绩效评估参与途径与渠道结果运用机制的合理性。再次，利用法律完善政府绩效评估中的监督制度，明确规定监督的主体民众的权利与义务，使政府绩效评估监督主体的在政府绩效评估过程中的权利得到法律的保障。可以利用监督主体对领导干部进行监督，减少腐败现象的发生，有利于廉政建设。最后，将制定的立法体系在地方政府开展试行工作，及时反馈试行结果，征求政府各部门领导及政府工作人员对政府绩效评估立法体系的意见与建议，并不断修改，从法律上保障政府绩效评估的客观、公正、有效。

参考文献：

[1]金东日,李松林.地方政府绩效评估困境三维分析[J].理论与改革,2012(3):88-91.

[2]廖晓明,孙莉.论我国地方政府绩效评估中的价值取向[J].中国行政管理,2010(4):27-31.

[3]刘江,乐瑞芳.学术机构独立评价政府 衡量民意与决策问的距离[J].瞭望新闻周刊,2004(15):34-35.

责任编辑：何玉付

Research on Local Government Performance Evaluation under the Perspective of Service-oriented Government

ZHAO Sisi

Abstract:It is an important goal of our government reform to transform government functions and build a service-oriented government. As an effective tool for government management, government performance evaluation promotes the construction of service-oriented government. And the theory of building service-oriented government provides system innovation and value concept for government performance evaluation. At present, the local government performance evaluation is difficult to be carried out comprehensively, scientifically and objectively, and is not conducive for the improvement of performance and administrative capacity of local government. Therefore, guided by the value concept of service-oriented government, local government performance evaluation should be improved, and the construction of service-oriented government should be promoted.

Key words:service-oriented government; local government; performance evaluation

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1671-8275(2016)02-0122-03

作者简介：赵思斯(1991-)，女，满族，宁夏银川人，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业2015级硕士研究生，研究方向为组织理论。

收稿日期：2016-02-01