中德职业教育立法比较及对我国的借鉴

陈慧芝

（广东工程职业技术学院，广东 广州 510520）

中德职业教育立法比较及对我国的借鉴

陈慧芝

（广东工程职业技术学院，广东 广州 510520）

比较中德两国职业教育机构的法律地位不同、法律办学主体不一致、职教立法体系的完备情况等问题，借鉴德国职教立法经验，为进一步修订完备的中国职教法律法规有重要的现实意义。

职业教育；立法比较；借鉴

德国职业教育一直被誉为德国战后经济发展的秘密武器。1969年，联邦德国颁布职业教育的基本法——《职业教育法》和1981年联邦德国颁布职业教育的配套法——《职业教育促进法》，在法律层面规范了德国“双元制”职业教育模式，被世界各国视为职业教育的楷模。

我国到2015年，全国独立设置的高职院校达1341所，招生数348万，毕业生数322万，在校生数1048万，占高等教育的41.2%。职业教育已成为发展实体经济、转变经济发展方式、推进产业结构调整和新型城镇化建设的重要支撑。

1996年9月1日生效实施的《中华人民共和国职业教育法》，规定了我国职业教育的范畴体系、地位作用、办学方针以及职业教育的保障条件。借鉴德国职教立法经验，逐步完善职业教育立法，进一步促进中国的职业教育逐步走向规范化、法制化，为我国职业教育到2020年建成一个适应产业发展需求、产教深度融合、中高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通、体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系打下坚实的基础。

1　中德职业教育立法比较

1.1两国的职业教育法律体系完备程度不同

（1）德国职教法规已形成较为完整的体系。德国诸州拥有教育决策与法律制定的权利。州政府根据区域经济与文化发展状况以及优势产业对人才需求的状况，颁发并实施适用于本州职业学校人才培养的法律法规。德国职教法规已形成较为完整的体系：①职教基本法。1969年颁布的《职业教育法》是德国职业教育的基本法律；2005年4月1日《联邦职业教育法》与《联邦职业教育促进法》合并修订，颁布实施新的《联邦职业教育法》；2007年，对新版的《联邦职业教育法》再次修订；②职教单项法和规章。如《联邦劳动促进法》（1969年）、《企业宪法》（1972年）、《联邦青年劳动保护法》（1976年）、《职业教育促进法》（1981年）它是对德国职业教育的某个或某些问题所作的法律规定；③职教有关法。包括各州学校法、企业章程法、青年劳动保护法、工商业联合会权利暂行规定、手工业条例、劳动资助法和社会补助法等等。同时，德国还设立有完备的监督法律体系，包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督，保证了职业教育的管理和运行。

（2）我国职业教育法律体系建设仍需完善。我国职业教育法律体系由宪法、基本法律、职业教育相关法律、行政法规、国务院部门规章、地方法规和地方政府规章等六个层级构成：①根本法。包括宪法。《宪法》第19条规定，“国家举办各种学校”、“发展职业教育”；②基本法律。《中华人民共和国教育法》是制定职业教育的母法；③职业教育相关法律。主要有：1993年颁布了《中华人民共和国教师法》，1994年《劳动法》，1996年颁布了《职业教育法》，1998年《高等教育法》确定了高等职业教育的法律地位，2003年颁布《民办教育促进法》，2007年颁布《就业促进法》；④国务院制定的行政法规。行政法规有《教师资格条例》、《教学成果奖励条例》、《中外合作办学条例》、《中华人民共和国民办教育促进条例》等；⑤各部委制定的部门规章。有《中外合作举办教育考试暂行管理办法》、《中外合作职业技能培训办学管理办法》、《社会力量办学印章管理暂行规定》、《实施教育行政许可若干规定》、《高等职业学校设置标准（暂行规定）》、《中等职业学校设置标准（试行）》、《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》、《成人高等学校设置的暂行规定》、《学生伤害事故处理办法》、《教师资格条例实施办法》、《教育行政处罚暂行实施办法》、《企业职工教育经费提取与使用管理的意见》、《教育督导暂行规定》等。国家教委、国家经贸委、劳动部联合制定的《关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的意见》，是与《职业教育法》配套的规章，属部门规章；⑥在地方立法层面上，包括地方性法规和地方政府规章。如《山东省就业促进条例》《黑龙江省职业教育条例》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》、《安徽省职业教育条例》、《上海市职业教育条例》、《田径史职业教育条例》、《深圳市职业训练条例》、《江苏省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》、《陕西省实施〈中华人民共和国职业教育法〉办法》等；⑦中央政策文件指导地方职业教育的立法和实施。国家对职业教育进行专门性立法不足，中央政策文件成为真正指导地方职业教育立法和实施的重要依据。1991年国务院出台《关于大力发展职业技术教育的决定》，2002年国务院发布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年发布了《关于大力发展职业教育的决定》、2014年出台了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》《引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》。同时，出台了《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》、《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》、《中等职业学校德育大纲》、《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》、《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》、《关于开展现代学徒制试点工作的意见》。出台了《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》、《职业院校数字校园建设规范》、《关于推进职业院校服务经济转型升级面向行业企业开展职工继续教育的意见》、《关于推进学习型城市建设的意见》、《全国老年教育发展规划》等文件。我国职业教育存在着法律地位低、法律体系不完善、相关配套的法律制度出台不及时等问题，有待进一步完善。

1.2法律规定的职业教育机构不同

德国的职业教育机构包括联邦、州政府、经济部门、行业协会、联邦劳动局、各类公共部门。已经形成组织严密、责任明晰、多元配置，社会众多部门参与的多元多层次管理体制。我国的职业教育机构包括：国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门；县级以上地方各级人民政府；政府主管部门、行业组织举办或者联合举办职业学校、职业培训机构；企业单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构；事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构；境外的组织和个人在中国境内举办职业学校、职业培训机构。

1.3两国政府在职业教育中法定职责不同

德国政府在发展职业教育中起着主导作用。在德国，政府实行免费职业教育。对私立职业培训机构以及企业培训机构，政府都有财政补贴。德国政府用法律手段和政策手段来对职业教育进行宏观管理和调控。

我国职业教育立法中，政府起主导的作用。政府从政策环境、经费投入、统筹协调、体制创新等方面，发挥主导作用。政府的职责，包括：①完善法规。从直接管理转向宏观调控，主要负责制定政策、法规；②规划统筹。发挥行业协会、企业、中介、社会力量的作用；③建立制度；④财政支持；⑤政策推动；⑥信息服务；⑦分工配合等。

1.4企业在职业教育立法中的作用不同

德国“双元制”教育，由政府对职业教育进行宏观管理，各企业主管部门自治管理。以企业培训（企业内培训和跨企业培训）为主导，企业与学生签订合同，企业承担学生的学费。目前，德国只有大约四分之一的企业有资格实施“双元制”职业教育的企业。

《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国就业促进法》等法律中，有若干条款涉及校企合作。《职业教育法》在第6条、第20条、28条、29条、37条等条款中有关于企业、行业组织参与职业教育的一些规定，这些与校企合作相关的现有法律，对校企合作中政府、企业、学校权利、义务规定多是原则性、概括性规定，缺乏具体可操作性，企业的权利义务不够明确，在职业教育中的法律主体地位没有得到确定，对行业协会、企业参与职业教育缺乏义务上的约束、权利上的保障和责任上的追究。

1.5两国职业教育立法的法律责任体系不同

德国对职业教育法的实施有严格的监督体系。如德国的《职业训练条例》和《职业培训规章》都明文规定违反条例者可“判处关押”或“处以不超过一万马克的罚金”。同时，德国的联邦及各州教育计划委员会，对职业教育的政策和措施及法规的实施效果，进行全面、及时、有效地监督与调节。

我国法律规章中没有实施细则和相关责任条款，法律责任有关规定不完备，导致《职业教育法》执行不力。《职业教育法》中不少法律条文只有假定条件、行为模式而无法律后果，导致一些法律关系主体虽未履行义务却不必承担法律责任。一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致责任主体之间互相推诿、互不负责。

2　德国职业教育立法对中国的借鉴作用

2.1充分认识立法对职业教育的保障促进作用

我国高职教育的社会认可度低，通过修订出台《职业教育法》，提高高职教育的社会认可度，保障职业院校的办学自主权，真正贯彻实施、政府严格执法，提升职业教育法律的权威性和有效性，让立法成为引领和保障职业教育发展的重要依据。

2.2建立完善的职业教育法律体系

德国有完善的职业教育法律体系，由一个基本法和若干个起配合作用的单向法组成。其中，基本法主要是确立职业教育的定义和内涵、教育者和受教育者的权利和义务以及经费原则等纲要内容，单项法律则对职业教育所涉及的方方面面进行法律约束和控制。我国现有的职业教育法律体系，存在职业教育法律体系缺乏完整性和统一性、协调性；职业教育相关领域立法不及时，以政策代替法律；职业教育法律制度建设滞后等问题。我国《职业教育法》作为国家职业教育的基本法，其下位法建设严重滞后，基于此，我国应逐渐形成以《职业教育法》为总法，以职业教育投入法、农业职业教育法、企业培训法、就业与职业培训法等若干行政法规为主体，辅以大量的职业教育行政规章、地方性职业教育法规、众多的职业教育相关的法律法规等，构成上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法规体系，为职业教育的发展奠定法律基础。

2.3强化政府职责和财政经费保障

德国的高职教育启动了多元投资的机制，一般除了学费外，各高职院校的经费渠道还包括中央（联邦）政府的教育拨款、地方政府的教育拨款、私人或企业的赞助、技术服务的报酬、各社会机构的支持等，其中属于政府出资的占60%以上，有些学院还为学生提供一定的生活津贴。

我国高职教育经费以政府投入为主，体现了政府主导的特征。随着高职教育的发展，高职院校生均财政经费支出有增长，但与本科院校相比仍有较大差距。2014年财政部、教育部出台《关于建立和完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》，中央财政以改革和绩效为导向，建立“以奖代补”机制，激励和引导各地建立完善高职院校生均拨款制度。

同时要形成多元化的职业教育经费投入机制。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出多渠道筹措资金，多渠道包括政府的资金、企业的资金、各个部门的资金，还有社会捐赠的资金以及民间资本来办职业教育。要充分调动企业举办职业教育的积极性，政府通过专项补助或长期贷款等形式给予必要地扶持

2.4扩大职业教育办学主体范围

德国行业协会在职教发展中起着十分重要的作用。主要表现在三个方面：①负责“双元制”职业学校的考核、成绩认定及证书发放；②行业协会设立“跨企业培训中心”，支持不能独立承担“双元制”职业教育的中小企业和特殊行业的职业培训；③有些行业协会如工商联合会、手工业联合会、农业联合会、律师联合会、医生联合会等有较大的职权，在法律的基础上咨询、检查与确认培训工作。

我国职业教育在政府的统筹管理下，依靠行业、企业、事业组织、社会团体和公民个人，社会各方面联合办学。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出建设多元化的办学格局：①要多元主体办学，行业企业、社会团体、科研机构等都可以办职业教育；②多种形式办学，发展股份制、混合所有制职业院校，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。

2.5完善职业教育法律责任制度

我国《职业教育法》有关法律责任规定不完备。不少法律条文只有假定条件、行为模式而无法律后果，导致一些法律关系主体虽未履行义务却不必承担法律责任。一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致责任主体之间互相推诿、互不负责，最终使规定的法律条文成为一纸空文。应当考虑增加职业教育法律责任的专门规定，强调法律责任主体，增强《职业教育法》的强制性，推动职业教育法制化。同时，要加强职业教育法律监督，加强司法监督以及新闻媒体的舆论监督等。

3　结束语

综上所述，在比较中德两国职业教育

［16］姚春生，等.老大学学员主观幸福感及有关因素分析［J］.中国心理卫生杂志，1995，（9）：256-257.

［17］肖水源，杨德森.社会支持对身心健康的影响［J］.中国心理卫生杂志，1987，（1）：184-187.

An Empirical Study on the Survival Status of Higher Vocational College Graduates——Based on the Working Years， Income， Social Support， Psychological Capital on the Life and Work of the Perspective of the Impact

Yongqiang Zhang，Hua Zhang，Fuli Huang，Guanwen Li，Jiangli Wang
（Guangdong Engineering Vocational College，Guangdong Guangzhou 510520）

In order to realize the graduates' living station of higher vocational college， the research has surveyed 520 higher vocational graduates by using Index of Well-Being，Social Support Questionnaire， Psychological Capital Questionnaire. The results showed that the age， income， social support and psychological capital can affect the survival experience of happiness， but the work life and income can not enter the regression equation explaining happiness. Social support and psychological capital explains 46.9% of the variation of the well-being of the higher vocational college graduates.

Well-Being； Social Support； Psychological Capital

G71

A

1671-3818（2016）09-0210-03

张永强（1978-），男，山东昌乐人，广东工程职业技术学院学生工作部副部长，硕士研究生，讲师，研究方向：学生管理、心理健康教育等。