基层检察院羁押必要性审查工作机制研究——以C市人民检察院“四位一体”实践为例

陶敬军,王瑞剑

(1.慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)



基层检察院羁押必要性审查工作机制研究
——以C市人民检察院“四位一体”实践为例

陶敬军,王瑞剑

(1.慈溪市人民检察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875)

我国羁押必要性审查制度确立已逾三年多，在这几年的司法实践中，暴露出了许多问题。羁押必要性审查制度本身的不明确性及相应配套机制的不完善是产生这些问题的根本原因。各地基层人民检察院对于该机制的具体实施进行了广泛的探索，C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查工作机制有其优势，在很大程度上提高了C市羁押必要性审查案件的数量与质量，适宜在基层羁押必要性审查工作中推广。

羁押必要性审查；四位一体；工作机制

随着我国社会经济的发展以及社会矛盾的凸显，刑事犯罪率日益攀升，为解决这一问题，2012年我国《刑事诉讼法》修改中首次确立羁押必要性审查制度。该制度确立至今已逾数年，在此期间，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)第617条对羁押必要性审查制度也进行了细化规定，最高人民检察院也相应出台了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》(以下简称《规定》)。各地检察机关对羁押必要性审查工作机制以及实施方案进行了广泛的探索，取得了一定成绩①例如：江苏省苏州市检察机关专门研发了羁押必要性评估软件，山东省东营市河口区检察机关给取保候审人员佩戴智能监控手表，这些都是在基层羁押必要性审查工作中比较有代表性的创新做法。。然而在长期的司法实践中，同样暴露出了许多问题，主要体现在以下几个方面：一是羁押必要性审查制度及各地检察机关工作机制不完善，《刑事诉讼法》对于羁押必要性审查制度的规定过于简单，《规定》中对于司法实践中暴露的某些具体问题未加以规定；二是各地羁押必要性审查工作发展不平衡，以省级为单位来计算，各省刑事执行检察部门羁押必要性案件量存在极大差异；三是案件成案率低、办案质量差。自2013年全国检察机关刑事执行检察部门办理羁押必要性审查案件数量占当年逮捕数量的比例均为2.4%左右，整体比例偏低[1]。笔者认为，造成上述问题的根源，仍在于羁押必要性审查制度及相应配套机制。

一、羁押必要性审查实践问题的原因分析

当前基层羁押必要性审查工作暴露出了许多典型的问题，其中以实际执行效果差，审查办案数量少，建议被采纳率低，办案质量差等问题最为突出。以C市人民检察院为例，2012年至2015年期间，该院分别批准逮捕2 750人、2 235人、2 161人、1 831人，经羁押必要性审查提出建议36件36人，释放或变更强制措施只有20件20人，其中2014年为11人，2015年为9人，2012年和2013年无一人经审查被释放或变更强制措施。以上问题主要有以下几个原因：

(一)羁押必要性审查积极性不高

《规定》第三条以刑事执行检察部门为主，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合的方式对羁押必要性审查工作之主体进行了规定。而在基层人民检察院公诉、侦监部门案多人少的普遍性问题下②以C市人民检察院为例，C市人民检察院侦监、公诉部门其年人均办案量在150件以上。，两部门办理羁押必要性审查案件积极性不高。加之司法实践中对案件质量、程序规范化要求的逐年提高，侦监、公诉部门工作人员长期处于高负荷运转状态，把主要精力都放在了追求案件质量和办结案件之上，不到非改变强制措施不可的程度，侦监、公诉部门一般不会主动启动羁押必要性审查，这无形中造成了案件线索的流失。

(二)刑事执行检察部门有心无力

历年来，由于办案需求等原因的导向，使得检察人才尤其是一线办案人员配置向公诉、侦监、自侦等部门倾斜，造成监所检察部门人员少、办案经验欠缺、年龄结构不合理等状况，加之以往监所部门的工作重心主要放在维护监管场所稳定等方面，案件信息获取上与办案部门的不对称、缺乏对具体案情的了解，使得监所部门不能及时发现羁押必要性审查案件线索，对于该项工作可以说是“有心无力”。

近年来，随着我国法治建设的发展，监所检察部门承担的职责发生了重要变化[2]，刑事执行检察部门这一新概念得以引入，但在部门职能发生改变之时，主要以人员调整为手段的改革未以深入，使得“监所时代”的诸多问题仍然突出。

(三)刑事执行检察部门与其他部门无统一审查标准

虽然《规则》从刑事执行检察监督的角度对《刑事诉讼法》第九十三条作了进一步细化说明，对实务的具体问题未加以规定。而由于个案差异，加之侦监、公诉、侦查与刑事执行检察部门所处的角度不同，考虑案件侧重点存在不同，使得各部门对羁押必要性审查标准的认识存在明显区别。因此，《规定》虽对应当和可以提出释放或者变更强制措施建议的情况进行了明确，但司法实践中在刑事执行检察部门提出变更强制措施建议后，各部门对是否继续羁押认定却存在极大争议。加之《规定》对于公安机关、人民法院无法律约束力，也往往使得刑事执行检察部门根据《规定》作出的无羁押必要性审查意见与公安机关、人民法院意见相左。

(四)诉讼保障措施执行能力不足

当前的司法实践中，基层诉讼保障措施执行强制力较为低下，使得办案部门不愿意变更强制措施。主要有以下几个原因：第一，当前，随着犯罪手段的日益隐蔽，跨地域甚至是夸境案件数量逐年上升，公安机关侦破刑事案件的难度不断加大；第二，由于公安机关的行政等其他属性，维稳等其他职责耗费了公安机关大量警力，使得公安机关不能将所有精力集中在刑事案件侦破之上，从而导致公安机关对监视居住和取保候审强制措施的执行力度不足；第三，司法实践中，公安机关处理之案件，对于犯罪嫌疑人更改强制措施后，往往是保证金、保证人和犯罪嫌疑人的自觉性在发挥约束作用，监管上的缺失使得犯罪嫌疑人翻供、串供和出逃的情况时有发生，案件的稳定性和诉讼程序正常进行存在很大风险。

分析以上四点原因，笔者认为，抛开司法人员素质不言，提升羁押必要性审查案件的数量与质量，应从案件办理的逻辑顺序，对羁押必要性审查的线索、风险及改变强制措施后的人员监管等各角度综合考虑，形成科学、合理的工作机制，这一点，C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查机制规定较为科学、合理。

二、C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查机制分析

为全面提升羁押必要性审查办案质效，C市人民检察院以《规定》出台为契机，积极探索体制、机制创新，着力构建“四位一体”羁押必要性审查机制。自2015年1月1日至2016年6月1日，共办理羁押必要性审查案件23件23人，变更强制措施被采纳率达100%，办理案件总数超过之前四年总和，机制运行成效显著。

(一)何为“四位一体”羁押必要性审查机制

“四位一体”羁押必要性审查机制，是在司法实践中，长期进行经验总结及探索之产物，主要体现在以下几个方面：

1.完善线索移送机制。C市人民检察院制定出台了《C市羁押必要性审查实施细则(试行)》(以下简称《细则》)，规范案件线索移送及归口管理。该细则要求该院侦监部门对未作出赔偿、未获得被害人谅解的故意伤害(轻伤)案件、交通肇事案件、依法可以进行刑事和解案件的犯罪嫌疑人以及患严重疾病的犯罪嫌疑人批准逮捕后，应将相关情况及时通知刑事执行检察部门，由刑事执行检察部门跟踪犯罪嫌疑人赔偿情况、被害人谅解和被羁押人员身体状况，确定是否立案进行羁押必要性审查。

2.建立风险调查机制。《细则》规定，该院刑事执行检察部门应通过谈话、走访、调阅案卷材料，调查核实被审查人员信息，审查犯罪嫌疑人解除羁押后可能对社会存在的危害性。对于疑难、重大、复杂及有重大社会影响的案件举行听证程序，通过全面听取办案人员、管教民警、侦监部门、被害方及与案件无利害关系的人大代表的意见，全面评估被审查人员的社会危害性。

3．确立风险量化评估机制。《细则》要求对被审查犯罪嫌疑人、被告人的涉案情况、个人基本情况、社会危险性三方面涉及的25个项目进行量化评估。对具有法定从重、从轻、减轻、酌定从轻情节设置加减分项目，进行综合评分确定风险等级。综合评分在15分以下，做无羁押必要处理；在15分至20分之间，经科室讨论、领导审批后确定是否有羁押必要；在20分以上，做有继续羁押必要处理。

4．实行后续衔接跟踪机制。《细则》强化了刑事执行检察部门与被审查犯罪嫌疑人、被告人所在社区、基层检察室的联系配合。定期通报强制措施执行情况，有针对性地加强对变更强制措施后犯罪嫌疑人、被告人监管情况的跟踪监督，保证监管到位、诉讼到案。法院判决后，将判决前给犯罪嫌疑人、被告人建立的监管档案，及时转入执行监督档案，实现与社区矫正监管的无缝对接。

(二)C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查机制的优势分析

C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查机制对于《刑事诉讼法》规定的羁押必要性审查制度的基层实务适用存在明显之优势，主要体现在以下几点。

1．线索移送机制有利于拓宽审查线索的来源渠道。《细则》明确羁押必要性审查案件统一归口刑事执行检察部门以后，审查线索的来源是刑事执行检察部门首要解决的问题。C市人民检察院通过建立侦监部门捕后通报备案制度和看守所协调机制，不仅大大扩充了审查线索的来源，同时刑事执行检察部门可以提前了解案件情况，以便有针对性的开展工作，加之该类线索主要由侦监部门和看守所提供，可靠性较高，所以变更强制措施建议被采纳率也得以显著提高。

2．风险调查机制有利于统一审查标准认识。查阅案卷材料、走访、谈话，特别是举行听证会的过程，实际上也是沟通、了解的过程。在这个过程中，法院、公安机关、侦监、公诉等部门(单位)对于被审查人是否有继续羁押的必要性都会各自发表意见，有利于消除彼此之间的意见分歧，形成统一认识，变更强制措施建议被采纳的成功率也会比较高。到目前为止，C市人民检察院羁押必要性审查变更强制措施建议被采纳率为100%。同时，该机制的长期运作，可以在各部门(单位)之间逐步形成同类案件羁押必要性审查共识或标准，有利于羁押必要性审查工作的良性发展。

3．风险量化评估机制有利于提高审查效率，保证审查公正性。由于该项制度采用了规范化表格加减分设计，不仅评估项目一目了然、操作简单，而且对于经综合评估在15分以下和20分以上的审查案件，即可判断是否有继续羁押的必要性，这样可以缩审批流程，大大减少承办人员的工作量。对于经评估得分在15分至20分的案件，要经过科室讨论、领导审批来确定是否有继续羁押的必要性，既有效保证了审查质量又切实维护了在押犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。该机制的实施，既保证了审查质量，又有效的提高了审查效率，大大缓解了刑事执行检察部门案多人少矛盾。同时，由于评估项目和分值明确，既可以有效避免承办人员出于“保守”不愿意提出变更强制措施意见，损害在押犯罪嫌疑人、被告人权利，又可以最大限度防范审查过程中出现“金钱案”“关系案”“人情案”，保证了羁押必要性审查的公正性。

4．后续衔接跟踪机制有利于诉讼程序的正常进行。由于监视居住和取保候审执行强制力不高，为了预防翻供、串供和犯罪嫌疑人、被告人出逃等影响诉讼正常进行的情况发生，在现有法律制度之下，该机制最大限度调动了各方积极性，充分发挥各自优势，让被变更强制措施犯罪嫌疑人、被告人感觉到时时处于监督之中，打消其侥幸心理，有效保障了诉讼程序的顺利进行。C市人民检察院院经羁押必要性审查变更强制措施的案件，未出现一起诉讼程序中断的情况，有效的维护了法律的严肃性。

(三)“四位一体”羁押必要性审查机制在执行过程中存在的问题

1．流动人口变更强制措施率低。C市作为东南沿海经济发达县级市，流动人口较多，占总人口的比例较大，外来人员犯罪比例一直居高不下，且外来人口犯罪主要涉及以小额盗窃为主轻型犯罪。但根据近几年的取保候审与监视居住情况来看，全市取保候审人员中外来人员取保候审占比较小。刑事执行检察部门在羁押必要性审查过程中发现，经综合评估发现部分外来犯罪嫌疑人、被告人基本符合取保候审、监视居住条件，但在后续的听证程序中，办案机关(部门)由于考虑到犯罪嫌疑人、被告人系流动人口，诉讼风险大，不愿意为犯罪嫌疑人、被告人变更强制措施。

2．羁押必要性审查申请率低。根据C市人民检察院实际办理羁押必要性审查案件来看，案件的来源主要是以自行发现及办案机关(单位)移送居多，23件案件中以申请启动的仅有2件，且该两件均为犯罪嫌疑人、被告人家属申请，在押人员无一人提出变更强制措施申请，反映出在押人员对该项权利的了解或重视程度欠缺，检察机关对其权利义务告知不够充分，特别是平时申请羁押必要性审查权利的内容告知过于概括。

3．办案人员不足，办案效率低下。虽然根据“四位一体”羁押必要性审查工作机制，刑事执行检察部门已与该院侦监、公诉部门建立案件信息共享机制，但是与公安机关、法院还缺乏有效沟通机制，特别是在批捕后移送审查起诉前这一阶段及案件移送法院后的阶段，案件信息难以获取，直接影响羁押必要性审查的开展。

三、“四位一体”羁押必要性审查工作机制的基层适用

(一)“四位一体”羁押必要性审查工作机制基层普遍适用之可能性

首先，“四位一体”羁押必要性审查工作机制以《规定》为制定前提，完全符合《规定》的立法精神，各地区在适用该工作机制之时不必考虑是否与《规定》要求冲突。

其次，“四位一体”羁押必要性审查工作机制以羁押必要性审查案件的一般办理顺序，归纳出线索移送、风险评估、风险量化、后续监督四个步骤，对审查工作方式加以具体规定，尤其是在量化风险上，以表格记分形式量化改变强制措施风险，大大提高了该机制对于司法实践的适格程度。

再次，随着我国司法改革的深入，人民检察院职能部门日趋整合，各地人民检察院在各科室人员结构配置等要素上呈现整体上的统一，各地刑事执行检察部门人员配置也得以完善，给“四位一体”羁押必要性审查工作机制在各地区适用形成了适宜的制度基础与人才基础。

(二)“四位一体”羁押必要性审查工作机制基层适用的确立方式

将“四位一体”羁押必要性审查工作机制推广基层适用过程中，何级别的人民检察院来规定该审查工作机制的适用是我们需要讨论的问题，笔者认为，可以借鉴小额诉讼程序的立法模式，将制度与具体实施细则的制定主体分离，由高级人民检察院规定机制的适用，由中级人民检察院制定机制适用的具体细则。

首先，高级人民检察院作为制定工作机制的主体，有效地保障了机制本身的权威属性，使该制度不会空置于文件之中，有利于发挥其机制效力；其次，各中级人民检察院应按照高院部署，制定适合本区域情况的具体实施细则，最大程度提升该机制在基层的运转活力，保障犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利。

完善的羁押必要性审查制度离不开合理的工作机制，对此各地人民检察院广泛的探索中涌现了很多优秀做法，C市人民检察院“四位一体”羁押必要性审查工作机制以科学、合理的方式提高了羁押必要性审查工作的效率与质量。管中窥豹，我国刑诉法体系的完善，应立足于司法实践，适时参考各地区优秀司法实践经验，对各地区的可推广之经验进行制度调整与完善，进行相应推广。

[1]袁其国.人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)解读[J].人民检察,2016,(5).

[2]徐盈雁.刑事执行检察的“前世今生”[N].检察日报,2015-01-30.

[责任编辑:陈 晨]

2016-09-12

陶敬军(1981-)，男，浙江慈溪人，检察官；王瑞剑(1994-)，男，浙江苍南人，2016级诉讼法研究生。

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1008-7966(2016)06-0118-03