央地分层金融管理体制构建研究——基于金融分权视角

王　俊　洪　正

(1.贵州省社会科学院，贵州　贵阳　550002；2.西南财经大学，四川　成都　610074)



央地分层金融管理体制构建研究
——基于金融分权视角

王俊1洪正2

(1.贵州省社会科学院，贵州贵阳550002；2.西南财经大学，四川成都610074)

基于金融发展事实分析金融分权的内涵和外延，并在此基础上研究中央与地方分层金融管理体制构建问题。分析认为，金融分权内涵既包括中央与地方间如何就金融体系构建及监管进行权利分割，也包括政府与市场间如何就金融资源配置进行角色定位及权限划分；其外延则包括了金融发展权、金融监管权以及金融参与权。金融管理体制构建应基于分权视角，遵循适度分权、分层监管、风险分担、权责明确、信息共享、监管协调以及强化问责、有效激励等原则，明确中央与地方各自的金融权限和风险责任，形成中央与地方金融分层金融监管网，从而实现金融效率与金融安全的统一。

金融分权；中央与地方博弈；分层金融管理体制

一、引言

近年来，地方金融办、金融控股公司、小额贷款公司以及信托投资公司等地方性金融发展迅速，形成了激烈的“金融竞赛”局面。[1]地方金融发展虽在拓宽中小微企业融资渠道、满足农村金融需求等方面具有正外部性，但是对其存在着监管宽容或监管真空等事实也导致了非法融资、携款跑路等现象频发。为了进一步加强地方金融管理及风险防范，2013年11月，党的十八届三中全会在审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出要“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”

地方政府具有发展地方金融的客观诉求，然而，缺乏有效管理的地方金融也易于导致区域性甚至系统性金融风险。效率与安全的兼顾对现有的金融管理体制不可避免地提出了改革要求。1978年，十一届三中全会指出，旧体制的“最大缺点是权利过于集中”。2013年，十八届三中全会进一步提出要理顺政府与市场之间的关系，政府要逐渐向市场放权、向社会放权以及向地方放权。纵观这些党和国家的重要会议可以发现，放权或分权一直以来都是改革的重点，体制的改革变迁很大程度上就是一个中央与地方、政府与市场间的渐进分权过程。

随着金融创新的不断发展，分权将逐渐成为不可避免的趋势，在这种背景下，研究如何在政府之间(中央与地方)、政府与市场之间合理分权的基础上构建起兼顾效率与安全的金融管理体制，不仅是有效配置金融资源从而更好服务于实体经济的客观要求，而且也是构建和谐稳定的金融生态从而更好地维护区域性或系统性金融安全的客观需要。基于此，本文拟从金融分权的内涵和外延分析入手，提出分层金融管理体制的构建原则及框架。

三、金融分权的内涵与外延

(一)金融分权内涵

1.中央与地方间就金融体系构建及监管进行权利分割

中央与地方之间分权的目的在于通过合理界定央地之间各自的责权利边界，积极推动地方金融创新，并以此提高金融体系的监管效率。

从国际经验来看，美国作为一个发达经济体，其对于金融体系的监管模式实行的就是央地(联邦与州)共同参与的分层管理，这种分层分权格局的形成一方面有利于避免中央过多干预银行事务；另一方面也有利于防止权利过于集中从而出现控制经济的情形。

从金融体系的构建来看，1913年，美国国会通过了《联邦储备法》，该法使得具有兼顾制约和平衡特点的联邦储备体系(FRS)得以成立，在联邦储备体系中，虽然联邦储备委员会处于绝对的核心并且属于实际控制者，但是由于各地区联邦储备银行中有三分之二的董事是由地方推选，并且各地区联邦储备银行还具有参与联邦公开市场委员会以及联邦咨询委员会的权利，因此地方在金融决策中也具有较大影响。

从金融监管来看，就银行业监管而言，中央层面主要由联邦储备体系(FRS)、通货监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、储蓄监管局(OTS)以及国家信用合作社管理局(NCUA)负责。其中，FRS、OCC及FDIC负责监管商业银行，OTS负责监管储蓄和贷款机构，NCUA负责监管信用合作社；地方层面主要是各地方具有对在其辖区注册成立的银行进行监管的权利。就证券业监管而言，中央层面主要由证券交易委员会(SEC)以及商品期货委员会(CFTC)负责。其中，SEC负责证券注册以及监管证券交易机构与个人，CFTC负责监管期货市场上的交易机构和产品；地方层面主要是通过制定上市标准等措施来参与管理。就保险业监管而言，主要由各地方通过制定相应的保险法规来进行监管。

美国的金融体系监管虽然也存在着监管重叠等问题，但是分权且分层监管的模式在平衡不同地区、不同部门、不同社会群体之间的利益以及弱化信息不对称等因素的影响方面却也值得借鉴。

2.政府与市场间就金融资源配置进行角色定位及权限划分

政府与市场之间分权的目的在于通过合理定位各自的角色及功能，以此明确政府的主要职责并发挥市场的主要功能。

从国际经验来看，忽略市场机制作用以及缺乏有效的资本分配体系被视为20 世纪80年代末及90年代初东欧等国与苏联发生剧变的一个重要原因。从国内来看，1993年，十四届三中全会确认了利率市场化改革的基本思想；1996年，开始在银行同业拆借市场实行市场化利率；2013年，全面放开对金融机构贷款利率的管制。这些改革举措的实施反映出政府在金融资源配置方面正在不断重视对市场分权。

然而，金融体系完全按照市场化来配置资源有可能导致强者越强的“马太效应”以及风险过度集聚等金融风险，因此政府参与也必不可少。一言蔽之，政府与市场之间的分权内涵应包括两个维度：一是市场主要负责配置金融资源从而满足效率需求；二是政府主要负责监督管理与必要调控从而把握方向并维护金融安全。

(二)金融分权外延

金融分权的外延能进一步明确分权的层次及内容。从中央与地方间的各自诉求以及政府与市场间的功能定位来看，金融分权的外延应该包括地方的金融发展、区域的金融监管以及市场的金融参与等方面。

1.地方金融发展权

这主要是指地方在设立金融机构和发展金融市场等方面的权利。在政治、经济等激励下，地方政府具有强烈发展地方经济的动机，这种动机在长期以来形成的以投资为主导的增长模式下，演变为对资金的强烈渴望。

在财权事权不对等以及工业化、城镇化发展所形成的资金需求压力下，地方政府开始转向金融体系融资。其融资方式不仅包括设立具有政府属性的融资平台，而且还包括批准设立小额贷款公司、地方信托以及城市商业银行等，地方政府之间的关系最终表现为“为增长而竞争”的竞争态势。[2]这些事实反映出长期以来以中央集权式为主的金融发展开始向地方分权式金融发展演变。

2.地方金融监管权

这主要是指地方对具有典型区域性特征的中小金融机构和金融市场等方面的监督管理权力。随着地方对于经济增长的诉求以及金融创新发展，诸多新型的投融资方式得以产生，这些方式虽有利于加速资金向投资转化，但其背后也隐藏着诸如非法融资、违规借贷等行为。对此，对于地方金融发展有必要进行合理的监管。

然而，一方面，由于信息不对称等事实的客观存在，单纯的“一行三会”型监管模式难以真正有效地覆盖地方金融机构和市场；另一方面，地方金融办虽具有信息优势，但由于权责不明确、管理范围不清晰等原因，也难以形成监管合力。鉴于此，应适度赋予地方政府对于地方性金融机构以及金融市场的监管权限，并明确地方政府的风险处置责任，以此防范地方政府利用金融管理权限过于注重区域金融发展而忽视区域金融安全。

3.市场金融参与权

这主要是指合理发挥市场在金融资源配置过程中的决定性作用。实现金融资源市场化的配置是完善社会主义市场经济体制的一个重要内容。[3]十八届三中全会也明确指出，经济体制改革需要处理好政府与市场之间的关系。

近年来，我国不断出台了相关政策及措施来发挥市场机制的作用，积极稳妥地推进利率市场化改革进程就是其中的典型例证，由市场的供需主体来决定借贷利率体现出了政府向市场的分权。此外，2013年，《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》正式出台，意见中明确提出要鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造，并尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。引导并积极鼓励民间资本参与金融业体现了政府对市场参与金融资源配置的重视。

二、基于金融分权视角的分层金融管理体制构建原则

管理体制构建首先需要明确其所应遵循的原则，构建中央与地方分层金融管理体制也不例外，为了使金融管理体制既能充分发挥市场机制配置金融资源的决定性作用，从而更好地服务于实体经济，又能在中央与地方间形成金融管理合力，从而更为有效地把控区域性和系统性金融风险，本文认为，其构建原则应具备以下几点属性：

(一)适度分权与分层监管

不同地区在区域金融的发展方面存在异质性，整齐划一的监管方式在金融资源逐利本性下，将容易导致优质金融资源过多流向发达地区以及大金融机构，而欠发达地区以及中小金融机构将继续加深金融支持不足的局面。此外，目前对于区域性的中小金融机构监管存在着监管主体不明确等问题，如中央、省、市、县商务主管部门分级监管典当行；证监会监管私募股权基金；地方政府监管农村信用社、小额贷款公司和融资性担保公司(但相关行业政策由央行和银监会制定)；而非融资性担保公司以及P2P网贷公司等还没有明确的监管主体。这使得监管重叠甚至监管真空现象较为普遍，一旦发生金融违规事件甚至引发金融风险时，监管部门与地方政府之间难以形成应对合力。

从信息不对称的角度而言，地方政府具有比中央政府更为有利的区域信息优势；从区域金融发展的角度而言，地方政府应具有发展区域性小微金融和民间金融的权利，从而满足地区经济发展所需；从风险防范的角度而言，地方政府应对地方金融安全负责，从而维护金融体系稳定。对此，中国金融体制改革中应该建立中央和地方双层金融监管体制。[4]通过中央向地方适度分权，将不仅能够活跃区域金融，而且也能更好地解决监管重叠以及监管真空等问题。当然，适度分权还应包括政府向市场分权，政府需逐渐将资源配置权让位于市场。

(二)风险分担与权责明确

目前，各地的地方金融办承担着管理地区金融的职能。然而，在实际运行过程中，金融办不但发挥着协助“一行三会”进行地方金融管理的显性职能，而且也承担着为地方经济建设进行融资的隐性职能，双重职能属性易于引发利益冲突及道德风险。维护金融稳定的同时防范道德风险，需要有良好的体制保障，[5]从金融发展和金融安全的角度出发，这种体制保障就是在中央和地方之间明确监管职责和风险责任。

权责不明确以及风险分担机制的缺乏将不利于地方政府树立强烈的风险防范意识，地方政府融资平台所积累的债务风险就是典型案例。由于中央与地方之间一直存在着“大而不倒”的隐性担保机制，这使得一旦地方政府出现资不抵债的现象，由此产生的金融风险、财政风险以及社会风险都将会直接或间接的转移给中央政府，这种隐性担保机制的存在刺激了地方政府过多举债的非理性行为。对此，明确权责和各自需要承担的风险责任必不可少，具体而言，中央层面应主要监管银行、证券、保险等具有全国属性的金融机构，同时负责防控系统性金融风险。而地方层面应主要监管区域性的金融机构，同时负责防范区域性金融风险。

(三)信息共享与监管协调

信息共享机制缺失与监管协调不足是2008年金融危机爆发和迅速蔓延的一个重要原因。危机的教训也促使美英等国对其原有的金融管理模式进行根本性改革。在金融交易方式以及金融工具不断创新的背景下，为了形成监管合力，中央与地方分层管理体制的构建也需要具备有效的信息共享机制和监管协调功能。

地方政府虽然在区域金融发展、监管以及信息获取等方面比中央政府有着更大的比较优势，然而，由于不同区域间存在着金融发展水平以及人力资本积累等方面的客观差异，因此，各地方在识别、防范并处置金融风险的能力方面迥异。此外，随着开放经济的发展，各地区的金融体系正越来越具有相互依赖性，这虽然有利于形成更加竞争性的统一市场，但是复杂的金融关联也易于放大风险敞口，形成跨区域金融风险甚至系统性风险。诸如此类问题的防范对于管理体制所具有的信息共享以及监管协调能力提出了要求。

(四)强化问责与有效激励

中央与地方分层金融管理体制具有垂直管理和属地管理双重特性。垂直管理的初衷很大程度是为了防止地方政府过度干预金融体系，然而，在地区利益激励以及金融发展形式日趋多元的背景下，地方政府仍能间接插手地方金融。此外，地方政府通过监管分权强化了属地管理权，这使得各地方有可能为了追求短期经济增长最大化而频繁出现监管宽容等行为，或者为了最大限度地吸引区内外金融资源而竞相放松监管，甚至出现一种隐性的监管竞争局面，以此来创造有利于本地区金融发展的宽松环境。这些竞争过度的行为或措施将不利于区域和系统金融生态的稳定。

地方政府在主观上难以从国家层面系统地考量金融风险，一些地方有“重发展、轻监管，重审批、轻监控”的倾向。[6]鉴于此，央地分层金融管理体制需具备强有力的制度化问责机制，以此来限制地方政府官员在任期内的监管宽容和监管套利等行为，从而为地方金融管理提供既注重金融发展也关注金融风险的正向的激励机制。

四、央地分层金融管理体制构建框架

从金融分权、金融分责等视角出发，央地分层金融管理体制的具体构建框架应该包括确定管理体制目标、理顺管理部门职能、明确地方金融管理机构以及界定管理部门责任等内容，从而最终形成中央与地方分层金融监管网。

(一)确定分层金融管理体制目标

管理体制的目标必须既包括如何更好地满足地方金融需求，又包括如何有效地防范金融风险。中央与地方间就金融发展与金融安全的权衡截然不同，中央层面注重发展也关注安全，特别是就地方金融发展而言，安全往往优于发展，这种以安全为先的目标选择常常导致地方金融供给不足。地方层面则往往将发展置于第一要务，然而过度侧重于发展将容易导致风险不断集聚。

如何处理好金融发展和金融安全的权衡是实现管理体制目标的前提。对此，需要在清晰界定政府和市场各自目标的基础上，在中央和地方之间、政府和市场之间进行合理分权。央地分权的目的在于通过给予地方政府适度的金融管理权，并明确其承担的风险处置责任，以此来实现地方金融的适度发展；政府向市场分权的目的在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断提高金融资源的市场化配置效率。

(二)理顺地方金融管理部门职能

金融管理的有条不紊实施需要明确管理部门的具体职能，地方金融管理作为政府的一项行政职能，应着重于政策或规则的制定以及市场竞争秩序的维护等，而金融资源的配置则应让位于市场，然而，如果完全依靠市场配置资源，那么很多具有前瞻性、创新性的中小微企业将难以融取到发展所需资金，对此，地方金融管理还应该积极发挥政策导向作用，从而解决融资不足等问题。

从金融机构和金融市场的布局来看，我国主要的金融机构具有典型的垂直化布局特点，各地方均有分支机构，而金融交易市场如上海证券交易所、深圳证券交易所等虽在地理位置方面具有典型的地域特征，但是其市场交易主体却覆盖全国，鉴于重要性和特殊性等原因，中央对这些机构和市场应进行统一监管，然而，从监管效率和监管成本等角度出发，中央层面的金融管理需要地方层面积极配合。此外，专业性人才队伍以及金融基础知识的普及对于地方金融管理部门提高管理效率也至关重要。

鉴于上述分析，本文认为分层管理体制中的地方金融管理部门应具有以下四方面的职能：首先是根据资源禀赋及区位比较优势制定地方金融发展的短、中及长期发展规划，以此明确地方金融发展方向；其次是协调配合中央金融监管，并负责地方金融体系的日常监管和风险处置，以此维护稳定的地方金融秩序；然后是积极做好金融专业人才队伍建设工作，以此增强地方金融人力资本；最后是大力普及金融知识，以此强化社会公众的风险意识。

(三)明确地方金融管理机构及设置

在确定分层金融管理体制目标以及理顺地方金融管理职能的基础上，我们还需明确参与地方金融管理的具体机构及设置。就具体机构而言，地方政府金融办可以作为履行地方金融管理的唯一合法机构，该机构属于地方政府部门序列，并根据地方政府授权，统一管理地方金融体系。就设置而言，作为管理地方金融的机构部门，应围绕着地方金融发展规划、地方金融体系管理、金融风险监测与预警、金融救助与危机处置以及金融教育等内容来设置。

从机构管理来看，为了能够使地方政府金融办相对独立有效地行使其金融管理职能，有必要从政策制定、机构独立等方面进行完善。政策制定方面，应该从法律上赋予其根据地方经济发展规模、金融发达程度以及区域资源禀赋等实际来制定区域金融政策的权利，从而避免以往大一统式的金融发展政策所未能考虑到的区域发展差异等问题。当然，地方性金融政策如与现有的统一政策有冲突，需向相应的监管部门就政策变动做出合理解释，并最终在协商一致的基础上加以实施。机构独立方面，主要是指地方政府金融办应该具有独立行使金融管理的职能、独立的人事任免以及独立的财务预算。

从内部机构设置来看，具体可包括金融规划、金融监管、金融风险与救助、金融教育以及金融信息网络平台等部门。其中，金融规划部门负责地方金融发展的中长期规划以及相关金融政策法规的制定；金融监管部门负责协调并配合中央垂直监管，同时履行对地方性金融机构或金融市场的准入、运营等日常监管职责；金融风险与救助部门负责收集和分析区域经济、金融动态数据，并定期与“一行三会”的地方分支机构进行信息沟通和技术合作，以此及时防范金融风险的过度集聚，同时，为了及时化解金融风险，该部门还应承担起必要的金融救助责任，以此维护稳定的地方金融秩序，对此，可以考虑建立由各地方性金融机构按资本金规模缴纳保险金的存款保险制度。金融教育部门负责金融知识普及、金融规划宣传以及金融政策营销等，通过服务型金融多渠道建设良好的地方金融生态环境。金融信息网络平台负责及时发布并更新地方金融发展动态、投融资需求以及金融监管等信息，通过公开透明的信息平台来弱化信息不对称等问题所带来的影响。

此外，为了突出地方金融办的监督管理职能，还可以考虑设立专门的部门来行使地方政府目前在城商行、农商行以及村镇银行等金融机构中的出资人职责并管理地方金融资产。同时，为了避免地方金融办成为地方经济发展的融资者，也有必要成立专门的地方融资中心，该中心通过市场化的投融资体制运作，以此来协调或争取金融机构和金融市场中的盈余资金进入生产性领域，从而剥离以往地方金融办的隐性融资者职能，使其真正主要负责监督管理。

(四)界定地方金融管理部门责任

为了在分层金融管理体制中充分发挥中央和地方两个积极性，有必要进一步厘清央地之间的权责利关系，并从金融权利赋予、金融监管边界划分以及风险责任界定等方面加以考量。

首先是金融权利赋予。这主要是指地方应具有一定的金融发展权、金融控制权以及金融监管权。通过中央向地方分权，一方面能够激励地方政府合理利用金融权限来健全地方金融体系；另一方面也能够推动政府的简政放权改革。当然，由于区域经济发展不平衡以及金融管理水平的地区差异等因素的客观存在，分权还需采取分级、分段、分区差别授权的方式进行，以此避免过度分权或分权不足等问题冲击金融秩序。

其次是金融监管边界划分。这主要是就金融机构和金融市场监管而言。从金融机构监管来看，对于吸收公共存款但受众面较广且具有典型跨区域经营特征的金融机构，其监管和风险处置权应主要由中央负责。而对于虽吸收公众存款但受众面较小且主要以地方公众为主的金融机构，其监管和风险处置权应主要由地方负责。从金融市场监管来看，对于全国性的交易市场应由中央予以监管，而对于区域性的交易市场则授权给地方监管。

最后是风险责任界定。这主要是明确中央和地方各自所需防范的风险类型。从防范系统性、区域性和行业性风险出发，其风险责任部门应包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会以及地方金融管理部门。其中，中国人民银行负责防范和处置系统性金融风险；银监会、证监会和保监会负责防范和处置银行系统、证券系统以及保险系统中的行业金融风险；地方金融管理部门负责防范和处置区域内的金融风险。同时，为了避免监管重叠所带来的监管套利或监管宽容等问题，还需健全相互之间的协调合作机制，在该机制中，中国人民银行应处于核心，具有召集并协调三会以及地方金融管理部门配合处置系统性金融风险的权利；三会在处置各自体系内的金融风险时，具有召集并协调地方金融管理部门配合的权利；而地方金融管理部门在处理区域金融风险时，出于专业性和外溢性等方面的考虑，需将风险处置方案在具体实施前向一行三会进行通报并征求意见，一行三会必须协商并进行意见反馈，该意见反馈仅作为参考，地方金融管理部门具有最终决定权，以此强调权责利的明晰。通过在央地之间明确风险责任，最终形成 “一行三会一地方”的金融风险防范安全网。

五、结论及政策启示

本文研究认为，地方政府在经济增长的目标函数激励下有着强烈的金融发展诉求，这种诉求随着近年来工业化和城镇化进程的推进更是逐年递增。同时，受到地理区位、资源分布以及财政性资金有限等因素的制约，地方可利用的金融资源大都呈现出供需失衡状态。这些现状和事实使得地方政府开始通过各种直接或间接的方式竞争区内外金融资源。然而，由于缺乏必要的制度约束，大多数地方政府都将金融发展作为核心目的，极大地忽略了地方金融安全。这些问题很大程度上也反映出分业垂直型监管体制的不足。为了既能合理的推动地方金融发展，又能维护区域性和系统性金融安全，有必要根据权责利匹配原则，通过中央向地方适度分权，构建中央垂直管理与地方属地管理有机结合的央地分层金融管理体制。

央地分层金融管理体制不仅需要赋予地方政府金融管理权限，也需要其风险处置责任，按照“谁主管，谁负责”及“谁审批，谁负责”的原则来强化问责，以此形成正向激励机制，避免地方政府利用管理权过于注重金融发展而忽略金融安全。分层金融管理体制的目的在于通过分权管理来弱化信息不对称等因素的影响，从而弥补垂直监管体制的不足，同时也通过明确责任来约束地方金融发展中的非理性行为，从而形成竞争有序的金融生态环境。

[1] 周立，周向阳.中国农村金融体系的形成与发展逻辑[J]．经济学家，2009(8):22-30.

[2] 张军.中国经济发展：为增长而竞争[J]．世界经济文汇，2005(4):101-105.

[3] 胡晓炼.金融资源市场化改革要点[J]．党政干部参考，2014(3):13-14.

[4] 吴晓灵.中国应建立中央和地方双层金融监管体制[J]．中国总会计师，2012(8):17.

[5] 周小川.保持金融稳定，防范道德风险[J]．金融研究，2004 (4):1-7.

[6] 阎庆民.强化地方政府金融监管意识和责任[J]．中国金融，2012(6):27.

[责任编辑：申凤敏]

国家社会科学基金一般项目“金融分权与地方金融管理体制研究”(13BJY168)。

王俊，贵州省社会科学院对外经济研究所副研究员，经济学博士，主要研究方向：金融转型、金融监管；洪正，西南财经大学中国金融研究中心教授，博士生导师，主要研究方向：银行理论、公司金融。

F832.1

A

1002-6924(2016)05-133-138