贵州实施农村精准扶贫创建国家扶贫开发攻坚示范区研究——贵州精准扶贫的成效和意义

黄水源

(贵州省社会科学院，贵州　贵阳　550001)



贵州实施农村精准扶贫创建国家扶贫开发攻坚示范区研究
——贵州精准扶贫的成效和意义

黄水源

(贵州省社会科学院，贵州贵阳550001)

贵州实施农村精准扶贫创建扶贫开发攻坚示范区是党和国家赋予贵州省的一项重大政治任务，是国发2号文件赋予贵州的战略定位之一，对确保到2020同步建成全面小康社会具有重要的现实意义；是贵州推行科学发展、后发赶超的重大战略部署，对破解贵州发展难题、实现后发赶超具有重大的战略意义；是贵州推进第一民生工程的重大举措，对促进社会和谐、民族团结稳定意义深远。

贵州省；精准扶贫；扶贫开发攻坚示范区；成效

近年来，贵州高度重视扶贫开发工作，广大干部对如期脱贫的信心和决心得到了习近平总书记的肯定。目前，贵州省精准扶贫机制基本建立，贫困村和贫困户建档立卡工作基本完成，动态管理进一步规范，精准帮扶实现制度化；精准扶贫措施基本落实，以“六个到村到户”和“六个小康建设”为重点的精准扶贫措施惠及千家万户，但是理论探讨不足。实施精准扶贫与创建扶贫攻坚示范区是解决贵州贫困问题的两个重要的层面，各有侧重。贵州实施农村精准扶贫创建扶贫开发攻坚示范区是党和国家赋予贵州省的一项重大政治任务，是国发2号文件赋予贵州的战略定位之一，对确保到2020同步建成全面小康社会具有重要的现实意义；是贵州推行科学发展、后发赶超的重大战略部署，对破解贵州发展难题、实现后发赶超具有重大的战略意义；是贵州推进第一民生工程的重大举措，对促进社会和谐、民族团结稳定意义深远。

一、贵州省精准扶贫工作现状与反思

(一)贵州省精准扶贫工作开展成效。

自精准扶贫成为贵州创建国家扶贫开发攻坚示范区的重要理论与现实基础以来，贵州扶贫工作取得了巨大成效，实现了反贫困策略由道义性扶贫向制度性扶贫转变、由救济式、开发式扶贫向综合性大扶贫转变，由扶持贫困地区政府为主向扶持贫困地区特定人群转变。目前，贵州省精准扶贫机制基本建立，贫困村和贫困户建档立卡工作基本完成，动态管理进一步规范，精准帮扶实现制度化；精准扶贫措施基本落实，以“六个到村到户”和“六个小康建设”为重点的精准扶贫措施惠及千家万户。

1.创建了鲜活的精准扶贫经验。

威宁自治县迤那镇在工作实践中探索创建了“一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎”[1]具有贵州特色和地方特点的贫困户识别办法；六盘水资源变股权、资金变股金、农民变股民的“三变”，激活农民资产金融化；制定精准识别建档立卡工作方案，做到贫困人口户有卡、村有册、乡有簿、县有档、省市有数据库；提出与实施精准扶贫“六个到村到户”，结对帮扶、产业扶持 、危房改造、生态移民、基础设施到村到户；建立的干部驻村帮扶工作制度；毕节市的“十子工作法”，驻村干部通过瞄靶子、梳辫子、结对子、理路子、想法子、找票子、甩膀子、强班子、凑份子、造册子这10个步骤，分别建立精准扶贫识别、分类、驻村、规划、帮扶、配置、动力、引领、联动和管理机制等，得到了总书记的认可，并准备在全国推广。

2.建立了统一的扶贫攻坚政策体系，部门到地方形成了具体而有效的工作思路。

2015年10月，贵州省委、省政府召开扶贫开发大会，下发《关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》及10个配套文件，提出了全面消除绝对贫困的奋斗目标，采取实施基础设施建设扶贫行动、产业与就业扶贫行动、生态移民行动、教育扶贫行动、医疗健康扶贫行动、财政金融扶贫行动、社会保障兜底扶贫行动、社会力量包干扶贫行动、特困地区特困群体扶贫行动、党建扶贫行动等十项精准扶贫战略，并通过10个配套文件细化上述行动步骤与方略，形成了党委政府主导、全社会参与的政治广泛动员局面，实现了贵州省扶贫政策体系的制度化。

政府职能部门形成了具体而有效的工作思路，围绕精准扶贫的背景，精准扶贫的工作内容，对贵州省精心开展顶层设计、积极进行体制机制改革等精准扶贫的工作思路进行了研究与探索，《关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见》确立了实施精准扶贫，创建国家扶贫攻坚示范区的指导思想、基本原则、总体目标，主要任务，立足体制机制创新、完善政策支持、强化组织保障，形成了实施精准扶贫、建设国家扶贫开发攻坚示范区的政策体系。同时通过基层政权的一系列创新性试验，为精准扶贫提供了很好的模式。如毕节海雀村的精准扶贫经验就极大的丰富了精准扶贫理论与实践。

3.改革了扶贫开发考核方式。

制定了《贫困县扶贫开发工作考核办法》，探索对贫困群体精准性定位、对扶贫资金精细化预算配置、对贫困群体定点性扶持和对扶贫开发精准考核，并以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，在紫云、关岭等10个县取消GDP考核县。制定了《贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》，将50个重点县县委书记、县长和党委、政府领导班子作为考核对象，推动贫困县工作考核由主要考核地区生产总值向扶贫开发工作成效的精准转变。在整个考核体系构建中围绕扶贫开发设置的指标权重就占到整个体系的90%。主要内容包括：“扶贫成效”是考核的重点；“经济发展”主要体现特色优势产业带动贫困人口增收方面的成效；“基本生产生活条件和公共服务”主要考核基础设施、社会公共事务、保障、环境质量等；“投入和管理”主要考核定点帮扶和对口帮扶、资金投入、涉农资金整合、扶贫资金和项目管理等；“党的建设”主要考核党风廉政建设、基层对外建设和村级经济建设；“组织领导”从组织领导和机构设置、工作计划、精准扶贫方面考核党委政府的工作力度。

4.深化了“减贫摘帽”和扶贫项目资金管理改革。

深化了“减贫摘帽”和扶贫项目资金管理改革，强化了对贫困对象和扶贫项目、资金的精准管理。2011年，贵州省实行“摘帽不摘政策”的退出机制，至今，贵州省50个国家扶贫开发工作重点县中已累计有25个县525个贫困乡(镇)实现“减贫摘帽”。从2014年起，贵州省落实扶贫项目审批权下放到县制度，除重大扶贫专项和以奖代补项目资金外，扶贫资金由省主要按因素分配切块到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。全面规范扶贫项目立项、审批、实施和检查、验收以及绩效评价等工作流程，严格执行县级审批、乡(村)实施和乡级初验、县级验收、乡级报账、省市监管和备案。全面推行扶贫项目资金乡村公示制度、“民生特派”和第三方评估制度，率先建成精准扶贫信息平台，发挥“制度+科技”的优势，运用信息网络、GPS定位等技术对扶贫项目的立项审批、资金拨付、监管验收、绩效评估、贫困人口进退机制等重点环节实现全方位、全过程监管，提高精准管理水平，得到中央深改办的高度肯定。建立了“贵州省涉农资金监管网”，将扶贫项目、资金在网上进行公示，实现全社会共同参与监督。

(二)贵州省精准扶贫工作反思。

1.理论探讨不足。

理论研究能揭示现行政策设计、实践存在的不同程度的缺陷。邓维杰认为目前精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于精准扶贫中出现了以政府为主，以外力干预为主的扶贫思路，突显贫困户对自身改变命运的动能排斥。黄承伟、覃志敏认为片区精准扶贫在实施过程中存在相关政府职能部门统筹协调能力欠缺，跨行政区域协作难度大的问题[2]。结合贵州实践情况来看，实施精准扶贫，创建国家扶贫开发攻坚示范区实践存在对精准扶贫理论探索不足，重个体、轻区域；重微观管控，轻宏观设计；重具体操作，轻战略构想等不适应问题[3]。

2.实践中存在缺陷。

(1)扶贫对象精准识别上的误区。

实践中，把精准扶贫识别局限于对具体贫困个体的识别，忽视对区域整体的关注，从而出现轻区域重个体的现象，政策设计缺少整体战略性。在个体精准识别扶贫对象的问题上，各个市州都对扶贫对象的精准识别进行了广泛的思考，并涌现了大量对扶贫对象进行精准识别的方法和思路。对于贫困人口的生产、生活状况进行深入了解是正确的，但是精准识别方式上存在一定先天性缺陷。首先，我国没有建立统一的社会收入登记制度，要对每户农户的全部收入进行精确的统计很难实现。其次，贫困的成因往往是市场交换不足，要对贫困户收入进行量化也会导致标准上的混乱。第三，贫困作为一种经济现象，是动态的。在现有的贫困标准划分基础上和贫困户自身缺乏持续性的特点看来，贫困线上下的波动很难预测。扶贫对象的精准识别就不仅仅是具体对象的识别，而应该赋予其更宽泛的含义。由于扶贫工作对象的普遍性，针对每家每户拿出具体的有针对性的方案是很难真正实现的。精准识别的目的在于科学的区分出贫困户，然后就其贫困原因进行有针对性的整体扶助，而不是停留在简单的数据统计和静态的档案台账上，识别结果的运用非常关键。

(2)扶贫项目的着力点存在误区。

当前扶贫开发的重点在于种植和养殖业，这一方面和农业部门的管理范畴出现重合，可能会形成项目的重复建设和部门的权责交叉。另一方面农业的种养殖行业本来就投入产出比较低，经济效益不明显，不符合财政资金特别是扶贫资金的开发性原则，导致大量资金的使用效率不高。第三方面是种养殖业特别是种植业普遍周期较长，和迅速告别贫困的急迫需要存在矛盾。而扶贫资金的这种投向某种程度上只是丰富了产品的种类，对于产品质量的提高和进入市场并无帮助。

(3)扶贫项目的确定和扶贫主体积极性链接上存在误区。

扶贫工作的主体通常被认为是党委政府以及社会力量，客体是贫困户，因此，就不可避免的出现了项目党委政府包办，实施党委政府负责，分配党委政府监管的现象。贫困户在整个扶贫工作中处于被动地位，甚至集体失声，对于实施什么项目，怎么实施项目毫无选择权，主观能动性被严重挫伤，甚至不愿配合。近年来，在产业化扶贫中明确了合作社和企业可以成为项目实施的主体，但必须建立科学的利益链接机制。这对于扶贫项目的实施难和巩固难固然是一个促进，但基于农民的组织化程度低和监管力度的不足，不可避免的出现了合作社空壳化，企业套取国家资金的现象发生。基层政权在扶贫工作中难有作为，近年来，基层组织的软弱涣散成为了党建工作中的重要问题，这样的现象在贵州省也尤为突出。基层政权对于资源的调动分配力度不足导致动员能力下降是机制原因造成的。具体到扶贫工作中，上级职能部门对选择扶贫项目的实施内容，把握扶贫项目的实施对象都有明确规定，基础组织主要是贯彻落实，承担组织扶贫项目的实施过程，这样的结果就是扶贫项目的实施绕过了基层政权，导致基层政权的威信继续下降。

(4)挂帮联行动责大于权，政治意义大于实际效果。

贵州省在扶贫工作中探索的厅级单位挂县的小康工作队以及各地市州的干部驻村联户工作整体取得了良好的社会效果和政治效果，但具体工作中，工作队拥有的资源有限，特别是拥有的经济资源有限。有的厅局，工作队员还能每人带十来万的项目款，可以帮扶一个微型产业或者是带富几户贫困户，有的厅局，从办公经费中解决的微薄资金只够改善村委会办公条件或者是基本救济需要。县市干部挂帮扶贫对象，特别是普通干部没有资源动员能力，对帮扶对象无权无责，基本就是去“走一走，看一看，捐几百块钱、换回来点心酸”的表面工作。

(5)资源整合的力度明显存在不足，部门壁垒很难打破。

贵州省实施的全面小康六大行动计划、精准脱贫十项行动对于加快基础设施建设，改善生活环境起到了极为重要的作用，可以说是扶贫提速的重大举措之一。但是，在政策顶层设计时没有对之进行延伸思考，导致整个政策的制定执行上存在偏差。比如公路建设是改善生产生活条件的重要因素。但是目前主要是通村通组，那么短时期内公路无法通达的村组可能暂时无法改善交易条件，是否就应该成为扶贫生态移民的重点考虑对象？再如扶贫生态移民补助标准过低，贵州贫困群众主要生活在深山区、石山区，要通过生态移民改善生产生活条件的愿望迫切，但是这样的补助标准与他们所能承受的代价相差过大。而农村危房改造、城市棚户区改造、廉租房、公租房建设以及“四在农家”建设投入的大量资金又很难打破行业壁垒，实现整合使用。

(6)开发式扶贫的思路在整个扶贫的思路中比重过大。

贵州省进行了若干年开发式扶贫，通过产业开发建设形成资源的有效整合从而带动贫困户的个体发展这种思路是正确的、科学的。开发式扶贫的思路主要在于形成优势扶贫产业，而真正能够形成产业的往往是农业生产条件好的、自然条件优越的区域，这里的农民却往往是相对富裕的农民。土地贫瘠、灌溉条件差的区域农业投入产出比低，恰好是不适合实施农业产业化的区域。近三十年来的扶贫资金就是在好的区域重复投入、反复覆盖。助长了对资金项目的依赖，而真正需要扶贫的区域却很难感受到党委政府的关心。特别是实施短期种植项目和养殖项目，基本处于扶贫资金一停，项目就难以持续的现状。企业与农户之间本来存在天然的利益差异，各自的利益追求不同时，处于强势一方容易使合作偏离互惠互利的双赢目标。在遭遇市场风险或自然风险时，往往会将风险转嫁给弱势群体，使其利益受损，从而使参与者失去合作基础。

二、贵州实施精准扶贫、创建扶贫攻坚示范区建设的实质与意义

(一)贵州省扶贫攻坚示范区建设的实质。

现有的扶贫开发示范区建设理念主要来源于国发〔2012〕2号文件，该文件直接将贵州省明确为国家扶贫开发示范区，也将扶贫开发列为贵州省“第一民生工程”。贵州省确定了将以“三片六山”(三片：武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区；六山：麻山、瑶山、雷公山、月亮山、大娄山、乌蒙山)中的65个县为主攻方向，选择毕节市及威宁、松桃、长顺、丹寨、江口、道真、紫云、水城、晴隆、修(文)开(阳)息(烽)等一市十县打造扶贫攻坚试点，构建具有贵州特点的特色优势扶贫产业体系。国发2号文件以及习近平总书记视察贵州的讲话、十八届五中全会为贵州的扶贫工作带来了重大机遇，既是对贵州成绩的肯定，也是对贵州下步工作的鞭策，总书记指出“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”，如何贯彻好习总书记讲话精神和十八届五中全会精神，并按照省委十一届六次会议要求在扶贫开发示范区建设上做出新举措，是贵州省下阶段面临的重要任务。陈敏尔指出“要以扶贫开发示范区为总抓手，构建大扶贫格局，打好连片特困地区扶贫攻坚战。”*陈敏尔.“要以扶贫开发示范区为总抓手，构建大扶贫格局，打好连片特困地区扶贫攻坚战。”他指出，示范区的特殊作用就在于通过先行先试，探索路子，为全国扶贫开发攻坚示范区提供借鉴、做出示范(2012年6月13日，在贵州省连片特困地区推进会暨减贫摘帽表彰大会上的讲话)示范区的特殊作用就在于通过先行先试，探索路子，为全国扶贫开发攻坚示范区提供借鉴、做出示范。《关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见》确立了实施精准扶贫，创建国家扶贫攻坚示范区的指导思想、基本原则、总体目标，主要任务，立足体制机制创新、完善政策支持、强化组织保障。形成了实施精准扶贫、建设国家扶贫开发攻坚示范区的政策体系。叶韬认为，创建扶贫攻坚示范区、打好集中连片特困地区攻坚战，是事关贵州省与全国同步建成小康的重大政治任务。示范作用主要体现在战略的示范、实施路径的示范、配套政策的示范等，其中，实施路径的选择是最重要的一环。在已确定的重点区域内进行分析，找出适合当地特点、符合当地条件的路径，而且在短时期内实现根本性的发展就是扶贫攻坚示范区建设的重要内容[4]。

实施精准扶贫与创建扶贫攻坚示范区是解决贵州贫困问题的两个重要的层面，各有侧重。实施精准扶贫是具体的扶贫策略，创建示范区是目标，前者更多关注到个体的扶贫，后者不仅仅关注到区域的整体脱贫，而且还必须关注到具体的反贫困战略的示范、反贫困效果的示范。实施精准扶贫构成了创建扶贫攻坚示范区的重要内容，我们需要认真研究精准扶贫策略对创建示范区的意义，但创建扶贫攻坚示范区的范畴要远远大于此，也就是说，在体制、机制、绩效等多方面应该都有涉及，示范区的意义关键是提供借鉴，做出示范，决不能因为实施精准扶贫而冲淡创建扶贫攻坚示范区的意义。

(二) 贵州省扶贫攻坚示范区建设的意义。

贫困与落后是贵州的两大主要矛盾，加快发展是贵州当前最为主要的任务。贵州实现后发赶超，最繁重最艰巨的任务在农村，特别是贫困地区。扶贫开发在贵州社会经济发展中始终处于优先地位。作为我国贫困问题最为突出的省份，贵州小康进程大体上比西部平均水平落后4年、比全国平均水平落后8年。贵州加快发展，是西部地区与全国缩小差距的重要象征之一，也是国家兴旺发达的重要标志之一。改善民生是扶贫开发工作的出发点和归宿，举贵州全省之力扶贫攻坚，解决好贫困地区群众最直接、最现实、最关心的利益问题，使贫困地区走上持续快速发展道路，使人民群众更多更公平分享改革发展成果，是党和政府义不容辞的责任。可见，贵州实施农村精准扶贫创建扶贫开发攻坚示范区是党和国家赋予贵州省的一项重大政治任务，是国发2号文件赋予贵州的战略定位之一，对确保到2020同步建成全面小康社会具有重要的现实意义；是贵州推行科学发展、后发赶超的重大战略部署，对破解贵州发展难题、实现后发赶超具有重大的战略意义；是贵州推进第一民生工程的重大举措，对促进社会和谐、民族团结稳定意义深远。

贵州作为中国贫困面最广、贫困程度最深的地区，呈现着全面相对贫困的特质。相对贫困必须以发展区域经济，壮大经济总量，促进区域城镇化与工业化的途径来解决。实施连片特困地区扶贫攻坚，就是按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路，确定清晰战略、优化体制机制、整合资源，在较短时间内加快区域发展，壮大经济总量。实施精准扶贫机制，创建扶贫攻坚示范区的首要任务就是发展区域经济。其次，区域内部存在发展极度不平衡局面，农村与城市之间、发达地区与后发展地区之间、具体区域内部的农民之间存在着严重的贫富差异，体现着较强的个体绝对贫困。在全省层面而言，武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区三者的共性特征就是都是喀斯特山区地形，经济社会发展水平较低，贫困人口多，贫困发生率高，贫困程度深，基础设施薄弱。但是，因为其所处的具体区域不同，自然条件差异不小，因此，对其进行差别化的精准扶贫措施才是真正实事求是的选择。目前，全省的扶贫开发重点仍然是该三个片区，虽然汪洋副总理带队考察了毕节片区并对毕节经验做了肯定和推广，但是，我们应该看到，汪洋副总理是对该片区的发展所呈现的面貌进行的肯定，实际上，相较于其他东中部省份的一般农村，我们仍然有较大差距。建设扶贫攻坚示范区就是要完成历史与时代赋予贵州省委、省政府的重要历史责任，同时在政策决策科学化作示范、在政策运行控制规范化与工作实施过程创新化有机结合作示范、在政策实施绩效评估准确化作示范，达致扶贫攻坚成效实有化。为西部欠发达地区的现代化道路探索出一条切实可行的道路来，因此具有重要的现实意义。

(未完待续)

课题负责人：

黄水源贵州省社会科学院农村发展研究所研究员、博士

课题组成员：

周妤上海应用技术大学教授、博士

陈康海贵州省社会科学院农村发展研究所研究员

邓小海贵州省社会科学院农村发展研究所副研究员、博士

张松贵州省社会科学院科研处

王红霞贵州省社会科学院农村发展研究所助理研究员

[1]赵克志书记充分肯定中心同步小康驻威宁县迤那镇水塘村工作成绩[EB/OL].载http：//www.gzdrc.gov.cn/pages/show.aspx?id=7507.

[2][3]黄承伟、覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].延安：中国延安干部学院学报，2015 (1).

[4]叶韬.减贫与发展.贵州扶贫攻坚主方向——解读“关于加快创建全国扶贫开发攻坚示范区的实施意见”[N].贵阳：贵州日报，2012-10-24.

责任编辑：杨建平

Implementing targeted poverty alleviation in poor village and creating a national demonstration area of poverty alleviation and development in Guizhou is a major political task from the Party and the country，is one of the strategic positioning of Guizhou from the No.2 Document of State Council，with important practical significance for building a comprehensive well-off society by 2020；it’s major strategic deployment to implement scientific development，with great strategic significance to solve development problems；and it’s an important measure to promote the first livelihood projects in Guizhou，with profound significance to promote social harmony，national unity and stability.

Guizhou Province；targeted poverty alleviation；demonstration area of poverty alleviation；effect

2016-07-13

黄水源(1970—)，男，贵州省社会科学院农村发展研究所研究员、博士。

F323.8

A

1673-9310(2016)03-0005-05