参政党参与行政体制改革的制度依据与优势作用

祝远娟

(广西社会主义学院，广西　南宁　530007)

参政党参与行政体制改革的制度依据与优势作用

祝远娟

(广西社会主义学院，广西南宁530007)

[摘要]行政体制改革是一个长期的系统工程，必须发挥各有关方面的积极作用。参政党参与行政体制改革有其制度依据；参政党是参与行政体制改革的一支重要力量，可以为行政体制改革提供广泛的民意基础、奠定坚实的行动基础和营造和谐环境氛围，因此，要充分发挥参政党的优势作用，为行政体制改革增添助力。

[关键词]参政党；行政体制改革；制度依据；特殊优势

党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标和任务，其中行政体制改革是重要的内容。行政体制改革是一个长期的系统工程，必须发挥各有关方面的积极作用。参政党参与行政体制改革有其制度依据与优势作用，必须充分发挥参政党的优势作用，为行政体制改革增添助力。

一、参政党参与行政体制改革的制度依据

(一)行政体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，对于参政党参与行政管理和行政体制改革是有制度设计和依据的。

新中国成立后，民主党派与中国共产党一道参加民主政权建设联合政府。在1956年10月召开的第7次全国统战工作会议上，中央统战部部长李维汉就指出：民主党派在国家政治生活中的主要作用可以归结为“参、代、监、改”四个方面。其中，“参”指民主党派参加国家政权，参加国家事务的管理，参与国家重大问题的协商决定和执行。“代”指代表和反映成员及所联系的阶级、阶层的合法权益和合理要求，协助国家适时地调整阶级关系，促进多党合作的发展。“监”指在国家政治生活中，中国共产党与各民主党派互相监督，但主要是对共产党和国家机关的工作起监督作用[1]。“参、代、监、改”明确了当时民主党派在国家政治生活中的重要作用和基本职能。

1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：“民主党派成员和无党派人士担任国家和政府的领导职务，是实现共产党领导的多党合作的一项重要内容。应采取切实措施，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。”[2]2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中进一步明确规定：“县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子中选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务。符合条件的可以担任正职。国务院有关部委领导班子中要注意选配民主党派成员和无党派人士。” “国务院和地方各级政府根据需要召开有民主党派负责人和无党派人士参加的座谈会，就拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和关系国计民生的重大建设项目征求意见，通报国民经济和社会发展的有关情况。”“保证党外领导干部对其分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。”[3]习近平总书记在2013年的一次民主协商会上也谈到：“邀请各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，就国家政治生活中的重大问题包括国家机构领导人员人选进行协商，是多党合作和政治协商制度的内在要求，是我国社会主义民主的具体体现，也是我们党的优良传统和一贯做法。”[4]在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下，参政党有权利和义务就有关国家和社会的重大政策措施方面与中国共产党进行政治协商、参政议政和民主监督，其中就包括行政管理和体制改革。

(二)参政党参与行政体制改革具有政治性、组织性、咨询性等特征。

1.政治性。参政党参加国家政权，参与国家政治生活是一项基本政治设计。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中指出，“在新的历史条件下，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，其中一个重要方面就是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展，实现中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”[5]参政党参与行政体制改革，是进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的重要表现。选拔和推荐更多优秀的民主党派成员担任各级政府机关、事业单位的领导职务，投身行政管理和体制改革的第一线；培养和推荐更多的优秀的民主党派成员担任各级人大代表和政协委员或者特约人员，对行政体制改革的顶层设计和具体实施进行决策咨询、监督落实，体现的是对广大民主党派成员的政治安排；在行政体制改革过程中，参政党履行的参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商等基本职能体现了参政党的政治功能。

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，是坚定走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要内容。参政党参与行政体制改革，不管是参与行政体制改革的顶层设计，还是为改革具体实施过程建言献策、民主监督，要求有正确的政治立场。具体地说，就是要在马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系指导下，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，始终坚持中国共产党的领导，牢牢把握改革的正确政治方向。只有这样，才能做到与中国共产党同心同德，帮忙不添忙，补台不拆台。

2.组织性。与无党派人士和其它党外代表人士不同，民主党派在共产党领导下，在宪法赋予的权利义务范围内，有政治自由和组织独立性。八个民主党派从中央至地方，都有规范的、系统的、严密的各级组织。民主党派履行各项职能除了通过个人履行外，更多的是通过组织整体参与的，呈现组织化参与的特征。如以党派名义提交政协提案就是各民主党派在人民政协这一舞台上履行参政党职能的重要活动方式。各民主党派自成立以来便以追求民主为目标，在参与社会主义民主政治建设过程中，以各民主党派组织名义提出的意见、建议和批评，往往更具力量，能够较为有效地帮助行政部门科学地进行行政决策和依法合规行使职权。改革开放以来，民主党派的地方组织和基层组织有了很大的发展。以民革、民盟和民进的各级组织为例。截至2012年6月，中国国民党革命委员会在全国共有30个省级组织、267个市级组织、52个县级组织[7]；中国民主同盟截至到2014年底共有省级组织30个，市、县级组织412个[8]；截至2012年12月 31日，民进在全国有29个省级组织，335个市县级组织，6816个基层组织[9]。这些民主党派组织的建立和发展，对发挥参政党的整体作用和效能起到积极的作用。

3.咨询性。根据中国政党制度的有关规定，民主党派不是执政党，对国家事务不具最终决策执行权，但是参与决策、监督执行，更多的职能体现在方案的提议，工作的促进上，主要形式是协商、批评、监督、意见建议。参政党的政治协商、建言献策和民主监督作为决策的重要环节其本身不是决策，而是通过集思广益、博采众长，提高决策的科学性、合理性，协商、建议和监督的结果只是决策的参考。因此，就民主党派整体而言，它对公共政策过程的参与是咨询性的政治参与，更多的是政策建议，民主党派的角色是咨询性的[10]。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中指出：“政府及其有关部门可聘请民主党派成员和无党派人士兼职、任顾问或参加咨询机构，也可就某些专题，请民主党派进行调查研究、提出建议。政府有关部门可就专业性问题同民主党派对口协商，在决定某些重大政策措施前，组织有关民主党派座谈，征求意见。注意在政府参事室中适当安排民主党派成员和无党派人士，发挥他们的咨询作用。”长期以来，各民主党派积极参与国家方针政策的制定和实施，就国家政治、经济、文化、社会生活中的全局性、战略性、前瞻性重大问题开展考察调研，提出政策建议，有效地发挥了民主党派的政策咨询和智力咨询作用。党的十八届三中全会《决定》提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。” 作为统一战线“智库”的重要组成部分，中共十八大以来，各民主党派不断创新参政议政工作机制，打造“智囊团”，形成参政议政的“智库”。如专委会是各民主党派参政议政的重要平台和抓手，各民主党派都特别重视发挥专委会在参政议政中的作用。据统计，截至目前，各民主党派成立的专委会共73个，其中民革中央有8个，民盟中央有11个，民建中央有13个，民进中央有5个，农工党中央有11个，致公党中央有10个，九三学社中央有8个，台盟中央有7个[11]。

二、参政党在我国行政体制改革中的特殊优势和作用

(一)参政党是参与我国行政体制改革的一支重要力量。

作为国家政治生活中重要的政治力量，参政党参与行政体制改革有其独特的优势和作用。改革开放以来，我国对行政体制进行了全方位、渐进的持续改革，其中共经历7次政府机构改革和多次行政审批制度的改革，在政府职能转变、组织机构的优化、行政层级改革、法治政府建设、阳光政府建设、科学民主决策制度和机制建设、政府应急管理体系、政府自身建设和管理等方面取得了显著成就。在行政体制改革过程中，参政党在当中发挥了重要的作用，是参与行政体制改革的一支重要力量。

参政党是我国政治生活中一支重要力量，截止2012年底，八个民主党派共有成员86万多人，这些成员大部分都是有一定社会影响，对社会有积极贡献的中高级知识分子。他们当中既有各级政府机关的公职人员，各司法机构的工作人员，各级人大代表、政协委员，也有各行业各领域的专家学者。有一部分人直接投身在行政体制改革的一线，也有相当部分人通过建言献策等方式对行政体制改革提出许多有建设性的意见建议，或者通过民主监督对行政体制改革的过程进行监督。如2008年全国两会上，进行国务院机构改革方案讨论时，民主党派中的全国政协委员纷纷为这次国务院机构改革建言献策。他们提出改革的重点不在大而在于整合，并提出要建立监督机制、警惕人员扩张、明确职能设置等意见，得到了国务院的采纳。2013年2月28日，党中央专门召开党外民主人士协商会，就《国务院机构改革和职能转变方案》向各民主党派、全国工商联和无党派人士通报情况，听取意见。

深化行政体制改革，要加强顶层设计。顶层设计要本着有利于国家稳定发展、有利于建设人民满意政府的原则，从全局上、高层次上致力于解决我国行政体制中迫切需要解决的一些重大问题。参政党可以通过政党协商、人大协商、政协协商、政府协商等平台和载体对行政体制内部的组织结构优化、运行机制完善、管理方式创新、组织职能转变等方面进行充分的调查研究，充分的协商，给有关方面提供有益的咨询，从而做出合理的科学的顶层设计，有效地指导行政体制改革的顺利进行。

从治理主体的活力激发角度而言，国家治理体系和治理能力的现代化意味着治理主体的多元化和治理主体能力的现代化。“深化行政体制改革，就是在政府治理体系和过程中，参政党、社会组织和公民的利益诉求和主张要求得到有效表达和吸纳，其依法有序参与政府治理的能力得到有效提升，进而达成民主行政和民主治理。”[12]按照这一理论,参政党是政府行政治理的重要而不可或缺的主体之一，参政党必须在行政体制改革中，不断地提升自己的治理能力和水平。

(二)参政党政治联盟的性质为我国行政体制改革提供广泛民意基础。

党的十八届三中全会提出，改革要坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展[13]。行政体制改革，不论怎么改，政府职能如何转，“为人民服务的宗旨都不能变。要坚持以人为本、执政为民，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所忧”[14]。因此，行政体制改革需要引入民意，从根源上重塑行政权力来源、内容、责任的法治化基础，以解决行政权力存在的合理性、适当性这一根本问题。近年来，我国的行政体制改革正在朝着这方面发展。

广泛的社情民意需要一定的组织通过一定的渠道和载体进行收集。在收集反映民意方面，参政党相比一般的社会团体和组织有自己的优势和作用，这是由参政党政治联盟的性质决定的。在新世纪新阶段，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。

参政党具有广泛性，即各民主党派的成员来自不同的社会阶层和群体。按照2002年各民主党派全国代表大会修改通过的章程的明确各自组织发展的分工范围，民革主要发展同原中国国民党有关系的人士、同本党有历史联系和社会联系的人士、同台湾各界有联系的人士，以及其他人士；民盟的发展范围主要是从事文化教育以及科学技术工作的高、中级知识分子；民建发展范围主要是经济界人士以及其他方面的专家学者；民进的发展范围主要是从事教育文化出版以及科技等其他工作的知识分子；农工党的发展范围主要是从事医药卫生以及科技、教育和其他工作的知识分子；致公党的发展范围主要是归侨、侨眷中的中上层人士和其他有海外关系的代表性人士，以及其他方面有代表性的中高级知识分子；九三学社的发展范围主要是从事科学、技术工作以及高等教育、医药卫生等方面的高、中级知识分子；台盟的发展范围主要是居住在袓国大陆的台湾省人士。改革开放以来，民主党派的社会基础在不断扩大，政治联盟的范围也在不断扩大。

民主党派具有进步性，集中体现在各民主党派同中国共产党通力合作，共同致力于建设有中国特色社会主义事业。一个重要方面就是参政党负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益与要求的责任。反映社情民意，是参政党在新的历史时期和发展阶段履行职能的一项基础性工作，是参政党各级组织和广大成员履行参政党社会责任的一种方便、快捷和有效的行为方式，是我国特有的扩大公民有序政治参与、推进政府决策科学化和民主化的一种民主形式。因此，参政党广泛表达所联系群众的利益诉求，可以为公众需求转化为改革意志提供顺畅的渠道，从而为行政体制改革提供广泛的民意基础 。

(三)参政党参政议政、民主监督等职能为我国行政体制改革奠定坚实的行动基础。

党的十八届三中全会提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。习总书记说：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。改革不可能一蹴而就，也不能一劳永逸”[15]，要完成这一目标，必须建立在充分的调查研究，充分的试点实践，充分的讨论协商的基础之上。参政党的参政议政、民主监督等职能可以为我国行政体制改革奠定坚实的行动基础。

从近年来的实践看，参政党通过人大、政协、在政府部门任职履行参政议政、民主监督职能，向各级人大和政协提交大量反映人民群众普遍关注的热点、难点、焦点问题的议案、提案，为中国行政体制改革建设奠定了坚实的政治和行动基础。如2013年9月，国务院下发《大气污染防治行动计划》，决定将PM2.5纳入各级政府政绩考核、区域联防联控等。这一政策的出台与农工党中央的持续建言紧密相关。从2013年年初召开专家座谈会到年末召开生态健康论坛，从2013年2月向中共中央报送《关于积极应对区域灰霾污染的有关工作建议》，到2013年和2014年两会期间的大会发言进一步提出治霾需健全法律制度等建议，农工党中央持续围绕灰霾治理建言献策，提出一系列富有见地而且可操作性强的意见建议。2015年3月由民盟中央提交大会的《关于深化行政审批制度改革的提案》被列为今年的一号提案，尽管这只是一个顺序安排，但充分证明这份提案所反映的问题意义重大。

公开透明运行是行政权力的“防腐剂”。长期以来，权力运行中由暗箱操作导致的权力腐败时常发生。为此，党的十八届三中全会《决定》提出，要构建行政决策科学、行政权力执行坚决、行政权力监督有力的行政权力运行体系，切实加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。参政党的民主监督就是权力运行制约和监督体系中的重要组成部分。民主党派通过参加党委、政府及有关部门组织的调查和检查活动，通过政协委员、民主党派成员和无党派人士受聘担任政府部门和司法机关特邀监察、督查、检查人员，通过开展有组织的民主评议等各种方式，可以对行政体制改革过程中的不当行为进行纠偏，保证行政体制改革的正确方向，巩固改革的成果。

(四)参政党协调关系、化解矛盾的社会功能为我国行政体制改革营造和谐氛围。

全面深化改革需要一个稳定和谐的环境氛围。邓小平曾经说过：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[16]同时，改革还需要自下而上的认同和支持，改革才得以顺利推进。因此，需要增强人们对行政体制改革的信心，引导人们加强对改革的期盼和关注。参政党有发挥协调关系、化解矛盾的社会功能，可以为我国行政体制改革营造和谐氛围。

民主党派基层组织和成员联系广泛，地位超脱，是群众与行政部门协商、沟通、交流的桥梁和平台，可以引导人们正确认识对行政体制改革的重大意义和改革的各项政策，让群众理解改革、支持改革，使改革成为社会各方面积极参与、共同推动的过程。习近平总书记在一次党外人士座谈会上说：“各民主党派、工商联和无党派人士要积极引导所联系的广大成员，把思想和行动统一到中共中央决策部署上来，理解改革、支持改革、参与改革。”[17]

当前制约行政体制改革继续深化的一个主要因素是“行政体制改革直接关系政府部门权力格局的调整，某种程度上也是部门利益的调整，各种利益矛盾和复杂问题交织，许多时候绕不开、躲不过”[18]，同时，体制改革改革还涉及政府与其它社会组织、国家公务员与其他公民之间的关系。因此，作为多方面利益关系调整，行政体制改革必须对各利益主体的观点、诉求进行吸纳、整合，让各利益主体参与其中，改革方案才能兼顾各方，才能公平、公正。而政党是利益表达的工具，能通过提意见和建议表达所联系群众的利益诉求，或者为成员及其所联系的社会阶层与社会群体提供利益表达的有效渠道，有利于党和政府全面了解人民群众的各种利益要求，实现利益整合和利益协调。此外，民主党派及其成员对法律、政策、决策实施中出现的问题，对社会热点、难点等，提出意见和批评，可以引起党委和政府重视，从而防患于未然，提前化解社会问题的淤积，避免出现社会动荡，为我国行政体制改革营造和谐氛围。

参考文献

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[18]王峰.行政体制改革各种利益矛盾和复杂问题交织[EB/OL].http：//china.huanqiu.com/hot/2013-11/4572392.html.

责任编辑：杨建平

Abstract：Administrative system reform is a long-term and systematic project，which must play an active role of the party concerned.Participating parties have basis in participating in administrative system reform.And they are important forces for administrative system reform，providing extensive public basis，laying solid action basis and creating a harmonious ambience for administration system reform.Therefore, it’s necessary to take advantage of participating parties to promote administrative system reform.

Key words：participating parties；administrative system reform；system basis；special advantage

收稿日期：2016-05-16

作者简介：祝远娟(1976—)，女，汉族，广西平南人，广西社会主义学院理论教研部副主任、副教授。研究方向：统战基础理论。

[中图分类号]：D665

[文献标识码]：A

[文章编号]：1673-9310(2016)02-0037-06