南京国民政府第一次全国财政会议新探*

柯伟明



南京国民政府第一次全国财政会议新探*

柯伟明

［提 要］为改革财政税收以巩固国民党政权的统治，南京国民政府财政部于1928年7月召开第一次全国财政会议。此次会议得到中央各部门、地方政府、商会代表及财政经济专家的积极响应，其代表具有一定的广泛性和专业性。在为期十天的会议上，代表们围绕财政、税制、债务、预算、裁兵等议题展开热烈讨论。经审查和决议，会议制订了统一财政、划分国地税收、整理旧税和推行新税的原则和办法，对南京国民政府财税政策产生重大影响。

［关键词］南京国民政府 第一次全国财政会议 财政统一 税收 宋子文

*本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划项目“民国时期广东地方税收研究（1911-1937）”（项目号GD13YLS02）、中山大学中央高校基本科研业务费青年教师培育项目“民国营业税史研究”（项目号14wkpy61）的阶段性研究成果。

1927-1937年的南京国民政府时期是从传统国家走向现代国家的重要阶段。在此阶段，中国资本主义工商业经济得到较快发展，很多经济指标均达到历史最高值。这些成绩的取得无疑与这一时期的财税政策有着非常密切的关系。1928年7月，在首都南京召开的第一次全国财政会议对南京国民政府财税政策有着重大而深远的影响。就现有研究而言，武艳敏的《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》一文分析了此次全国财政会议的缘起，重点考察了会议对统一财政的影响。①但在笔者看来，关于第一次全国财政会议代表的构成和参会情况，提案的来源、类别和审查情况以及会议对财税政策的影响均值得深入探讨。有鉴于此，笔者拟利用有关历史资料，对南京国民政府第一次全国财政会议作进一步研究。

一、参会代表

南京国民政府成立以后，为统一中央财政权力，改变军阀时代国地收支含混、税收和金融制度紊乱的局面，财政部部长宋子文于1928年6月15日决定召开第一次全国财政会议，派财政部秘书长邹琳负责会议筹备事宜。6月19日，邹琳召开财政部职员会议，制定议事规程多项，同时致函各机关、团体等选派代表来京参加会议。②根据《全国财政会议规程》规定，第一次全国财政会议的代表由财政监理委员会委员、总司令及各集团军代表、政治分会代表、各省政府代表、财政部及其直辖机关代表、各省财政厅长或其代表、各特别市财政局长、财政部选聘的财政经济专家等组成。③根据财政部秘书处编制的《全国财政会议会员一览》，笔者对参会代表进行分类统计，其中财政部及其直辖机关代表94人，各省市地方政府代表32人，专家会员23人，中央军政代表10人，其他部门代表7人，共计166人。④

从代表的构成来看，财政部及其直辖机关代表最多，约占57％；各省市地方政府代表仅占19％，所以很难形成维护地方利益的力量，以至于会议伊始便有地方代表抱怨此次财政会议“多顾及中央收入，而忽略地方支出”。⑤从地方政府代表的构成来看，有19省市派代表参会：安徽4人，河南、山东、广东各3人，江西、浙江、南京、江苏各2人，湖北、上海、河北、贵州、陕西、云南、四川、广西、湖南、福建、甘肃各1人。⑥值得注意的是，四川、云南、广西等当时尚未处于南京国民政府统治之下的地区也有代表参加会议。虽然地方代表所占比重不大，但其地区分布已经相当广泛，故此次财政会议是名符其实的“全国财政会议”。

一般来说，与会代表应在会议开幕前提前到达。从到会实际情况来看，6月30日上午报到的代表仅33人，至当天晚上八时，报到者才67人。⑦7月1日上午继续报到者30余人，中午及下午报到者有二三十人。⑧据统计，在会议开幕当天累计报到人数120人，至会议结束后报到人数累计达166人。也就是说，有40多名代表是在会议开幕以后才陆续赶到。⑨在这些“迟到”的代表当中，某些地方政府代表值得注意。大会开幕后，两广代表一直迟迟没有现身，财政部为此“迭电催请”，结果是“闻已有一人在途”。⑩福建省财政厅厅长陈培锟、福建盐运使何公敢、福建烟酒局局长史家麟于7月7日才来报到。四川省财政厅厅长以未能及时收到代电为由，“托中央执行委员会宣传部函牍科科长林墨代为列席”。也许是随着第一次全国财政会议“效应”的迅速扩大，两广、福建、四川等这些本对会议“漠不关心”的地方因担心不参加会议会给其带来不利影响，所以才派代表“姗姗来迟”。

7月1日中午，第一次全国财政会议正式开幕。财政部部长宋子文（会议主席）代表财政部首先作了报告，其后谭延闿、杨树庄、刘纪文分别代表中央、国民政府、军事委员会致词，在财政部次长张寿镛致词后，贵州省政府代表谭星阁、浙江省政府代表庄崧甫、山东省财政厅厅长魏宗晋、山西财政厅厅长李鸿文纷纷发表演说。出席开幕式的正式代表、党政要员、商界领袖及其他嘉宾达200余人。此次财政会议共举行五次全体大会，其报到人数、出席人数和出席率在一定程度上反映了代表们的参会情况。据笔者统计，第一次大会报到人数127人，出席人数110人，出席率为87％；第二次大会报到人数134人，出席人数110人，出席率为82％；第三次大会报到人数144人，出席人数114人，出席率为79％；第四次大会报到人数154人，出席人数96人，出席率为62％；第五次大会报到人数158人，出席人数109人，出席率为69％。出席人数并未随报到人数的增加而相应增加，以致出席率在前四次大会呈连续下降的趋势，但每次大会的出席率均远超过50％的法定出席率，从而保证了会议的合法性。

作为全国财政会议的“总策划师”，宋子文可谓“参与度最高”的代表之一。由于需要主持第一次全国经济会议，直至6月30日晚财政部部长宋子文、次长张寿镛及赋税司司长贾士毅等才乘夜车从上海赶回南京，准备参加次日召开的财政会议。7月1日上午，宋子文“特邀武汉政治分会财政委员会委员白志鹍，详询湖北财政状况”，争取了白对统一财政计划的支持。按照计划，宋子文得于7月1日下午接见山西、河南等北方各省军民代表，7月2日接见湖北、湖南、广东等南方各省军民代表以及部属各机关人员。7月1日和2日晚上，宋子文分别宴请了全国财政会议代表和财政会议秘书处全体职员。宋子文不断与各省市地方政府代表会晤，听取他们的意见，争取他们的支持。

实际上，除了主持财政会议之外，宋子文还需要处理很多其他事务，这可从他在开会期间的行程略见一斑。6月30日，宋子文从上海赶回南京主持财政会议，在开完第二次大会之后，宋子文于7月3日连夜前往上海，5日又返回南京，准备主持第三次大会。此时，宋子文接到蒋介石在北平发来的“电召”，要其赶赴北平，“协商军政费问题及接收旧财部事项”。宋子文原拟7月5日晚乘夜车赶往上海，再转赴北平，后经与各代表商议，决定赴上海后仍返回南京，待大会结束后再赴北平，并“电蒋总司令，陈述暂缓北上之意”。可见，为全面参与此次财政会议的各项议程，宋子文不得不将蒋介石的“电召”暂时“搁置”。

二、会议提案

提案是参会者密切关注的问题，能够反映相关利益主体的迫切要求，我们亦可借此窥见会议的主题。根据规定，提案应当在开会前三天提交，其内容包括提出的缘由、解决的办法等方面；如有临时提案，须经会员十人以上连署，用书面形式送交主席，酌量编入议事日程。开会前秘书处收到的提案已有80多项，会议期间陆续有代表提出临时提案。如7月3日刘大钧、过之翰、黄实、谭星阁等人提出6项临时议案，7月5日李培天、刘大钧及湖北省财政厅代表等共提出21项临时议案。据笔者统计，财政部秘书处编辑出版的《全国财政会议日刊》所载议案共176项：财政部及其直辖机关提案多达70项（约占40％），地方政府提案36项（约占20％），经济会议移送提案26项，商会代表及财政经济专家提案24项，中央军政代表提案14项，大学院、司法部和内政部等部门提案6项。

从地方政府提案的分布来看，山东、浙江、南京等11个省市政府代表及财政厅（局）长提交议案36项：山东8项，浙江、南京、广东各5项，湖北4项，江苏、陕西、江西各2项，安徽、贵州、上海各1项。提案多少大致可反映各地参加财政会议的积极性及其在南京国民政府中的影响力。山东省财政厅厅长魏宗晋对财政会议相当积极，提交议案最多；广东省政府在会议开始数天后才派代表和财政厅厅长冯祝万来京参会，并提出5项议案。山东、浙江、湖北、广东等均是当时很有实力的地方，也就是说，地方提案数量与其自身实力大致呈正相关关系。

根据内容不同，笔者对所有提案作了大致的统计分类。在176项提案当中，关于统一财政及划分国地收支的提案22项，关于整理盐税盐务的提案19项，关于整理中央及地方公债的提案18项，关于改革币制和发展中央及地方银行的提案18项，关于发展经济的提案17项，关于改革及整顿财务行政的提案17项，关于预算、决算及部分机关报送财务经费报告的提案15项，关于裁兵及要求中央划拨军费的提案14项，关于裁撤厘金、实行关税自主及开征特种消费税、营业税的提案12项，关于整理煤油特税、烟酒特税的提案10项，关于整理土地、田赋及实行禁烟的提案6项，关于开征印花税、所得税、遗产税等直接税的提案5项，其他提案3项。

各代表提交议案后，接下来的程序便是对提案进行审查。此次财政会议提案的审查和议决采用大会和分组审查会相结合的形式。7月2日下午，全国财政会议召开第一次全体大会，主要围绕“统一财政”这一重要主题，讨论了“统一财政案”、“整理财政大纲草案”、“统一全国盐税收入案”、“统一关务用人行政及税款收支案”、“统一煤油税收案”等12项提案，最终决定将这些提案交付各组审查。由于提案较多，不可能每个提案人都能就其提案在大会上发言，所以很多提案均由主席指定相关代表陈述。如7月3日下午召开的第二次大会需要讨论提案有88项之多。为节省时间，宋子文指定贾士毅代表陈述关于裁厘加税等提案，陈志道陈述关于盐务等提案，陈行陈述关于金融等提案，钟衍庆陈述关于清理汉口库券等提案，刘纪文报告裁厘经费及建筑费等计划，张寿镛陈述确定全国预算宜先确定大政方略案。各代表陈述后，宋子文根据提案内容分别交付各审查组审查。

为更好地审查各项提案，财政会议成立审查委员会，分财务行政、税务、国用、公债和金融五组。大会开幕之前，各组主任、常务委员和委员已由财政部部长宋子文分别指定。各审查组人员均为熟悉该领域的行政长官或财政金融专家，从而确保各项提案审查工作的有效进行。审查委员会开会时间由各组主任委员自行酌定。7月3日上午起，各审查组陆续展开审查工作。虽然审查委员会共分为五组，但这并不意味着完全由各组独立进行审查。有的提案涉及内容比较广，并非一组之力所能审查完成，需要其他组的协助，因而审查工作主要采取分组独立审查和联合审查相结合的方式。如7月2日第一次大会交付审查的12项提案就由财务行政、税务和国用三组联合审查。7月4日上午，公债组审查提案共有9项，其中有5项由该组独立审查，另有4项是与金融组联合审查。由于提案较多，审查工作量大，很多提案须经反复研讨才能提交大会审查，以致原本于7月6日召开的第三次大会因“交付审查各案现尚未经各组审查完毕”而不得不延迟至7月7日下午举行。

在提案审查过程中，由于各方利益难以平衡，意见不一，难免引发激烈争论。如出席财政会议的武汉商会代表周星棠、刘秉义对金融组收回汉口中央银行、中国银行、交通银行发行的纸币和国库券办法表示反对，并强烈要求以上三行“十足收回”。他们的主张和行动得到“湖北全省商联合会及武汉总商会来电声援”。7月10日，财务行政组、税务组召开广东提案审查会，广东省财政厅厅长冯祝万提出，“广东人民负担全国革命军事业之供给为各省之冠”，为此“负债二万万元以上”，故要求暂缓一年实行国地财政划分，以便清理债务。有代表指责该提案实为“破坏财政统一”。冯反驳道：“各省地方确有困难，请求中央允许补助，根本上仍是财政统一，武断截留国税，方是有意破坏财政统一也。”经反复讨论，审查组认为：“划一国地税案，业经大会决议，各省皆有困难，广东未便独异，甚望该省遵照此次决议案实行。如确有困难，本会自当请求政府，酌予补助。”虽然此案最终得以审查通过，但广东省政府代表李民欣在对记者谈话中仍有抱怨：“因出席人员代表地方者较少，财部直辖各局人员较多，结果，对地方情形，恐不能尽量讨论。”

经各组审查委员会详加审查后，由各组主任或委员向大会报告审查结果。与第一和第二次大会将提案交付各组审查不同，第三、第四和第五次大会的主要工作是对各组审查结果进行审查和议决。据笔者统计，第三次大会审查各组报告提案41项，决议通过33项，决议通过率为80％；第四次大会审查各组报告提案27项，决议通过17项，决议通过率为63％；第五次大会审查各组报告提案92项（包括经济会议直接移送的部分提案），决议通过55项，决议通过率为60％。在所有176项提案当中，提交大会议决的提案共有160项，决议通过105项，决议通过率为66％。经大会审查和议决通过的这些提案最终成为国民政府制订财政经济政策的重要参考。

三、对财税政策的影响

在第一次全国财政会议上，参会代表从中国的实际国情出发，借鉴西方国家财政税收制度和实践经验，提出了许多解决中国财政问题的建议。经会议审查和决议通过的提案对南京国民政府财税政策产生重大影响。

第一、统一财权及划分国地税收。在传统中国，财政大权一般由中央牢牢控制，地方没有合法的独立财源。近代以后，中央政治权力逐渐衰落，地方督抚和军阀的权力日益膨胀，关税、盐税、田赋、厘金等国家税收多为地方截留。如何统一全国财政，加强中央财政权力，成为此次全国财政会议关注的焦点。财政部提出的“统一财政案”，经审查讨论后，在大会得以决议通过。该案提出，统一财政必须从“规章”、“行政”、“用人”、“收支”四个方面着手，其具体办法为：（1）国税范围内的财政规章及用人行政概归财政部核定处理，各省的中央税收亦应遵财政部规章办理。各省任命中央征收人员有成绩者，由财政部加委和任免考核；（2）中央税收一律径解财政部金库，支出一律由财政部支付；（3）由会员列表报告各省实在数目作为考核的准则；（4）由会员拟增收减支的数目，为编制预算作准备。

要统一财权，就必须明确划分国地税收。中央党部代表谭延闿在会议开幕致辞中便讲到：“大凡国家行政，总要将国地权限分清。国家的税，当然归国家；地方的税，当然归地方。”经详加讨论，大会决议通过了赋税司司长贾士毅提出的“实行划分国家税地方税及国家费地方费案”。该案对国家税和地方税作了明确划分：国家税主要包括盐税、关税、常关税、烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及邮包税及将来创办的所得税、遗产税等，地方税主要包括田赋、契税、牙税、当税、商税、船捐、房捐、屠宰税及将来创办的营业税、地税等。尽管此种税收划分未能顾及县（市）级的财政需求，由此而造成地方“财权”和“事权”不均衡，以致地方性苛捐杂税层出不穷，但其毕竟是中国现代分税制的初步实践。

第二、整理旧税。税收是国家财政收入的重要来源。无论是统一财政还是划分国地税收，均离不开税制改革。北洋政府时期，尤其在一战期间，中国资本主义工商业经济进入了快速发展的“黄金时代”。虽然关税、盐税不断增加，但其在征收过程中仍存在诸多问题，未能满足政府日益增加的财政需求。在此次财政会议上，代表们就如何整理关税、盐税积极献言献策。关税最大的问题是为外国人把持，不能自主，严重影响民族经济的发展。经热烈讨论，会议最终通过了关税自主政策：（1）拟由财政部令饬国定税则委员会编订国定税则，于1928年8月31日前编制就绪，呈由财政部转请国民政府核定，至迟于10月1日公布；（2）依照北京关税会议议定时间，自1929年1月1日起实行关税自主；（3）宣告关税自主以后，华洋职员之待遇一律平等，税关上一切行政须整齐、严肃、合理。盐税最大的弊病是税率紊乱，造成税负分配不均。正如盐务署在提案中指出：“是以盐税之在今日，不患税率日重，而患税率之不均。欲矫其弊，当自划一税率始。”经大会审查通过了整理盐税办法，其主要内容有：（1）各省限于一月内造报近三年盐税正税、附税及附加各项捐费实收数表；（2）由财政部咨请各省政府声明所有各项盐税附税作为临时性质，以后须逐渐减少，待财政充裕时一律取消；（3）各地正税税率因与产区远近有关系，待考察情形后再行厘订。经此整理之后，关税和盐税在南京国民政府税收收入结构中的地位更加稳固。

烟酒税、印花税也是财政会议着力整理的对象。自1915年烟酒实行公卖后，因事权不能统一，产销数量无精密统计，征收办法无明确标准，人民深感痛苦，税收毫无起色。会议为此拟定了整顿烟酒税的步骤，其主要分为三步：第一步，调查烟酒所在地的产销数量，以定比额范围；第二步，调查烟酒实际价格，以定税率标准；第三步，训练税收人才，实行论价收税，改良包商及委办制度，计划待办有成效以后，再由财政部规定公卖法，实现烟酒公卖政策。印花税是晚清时期从西方引进的现代税制，因法规不一，引发各种纠纷，致使征收困难重重。为增加收入，会议决议整顿印花税，其办法主要有：税票均由中央颁发，将以前各省自印税票一律废止；税法均照现行条例办理，各省单行税则一律废止；责成各省局长训练合格人才，积极宣传和劝导，使民众养成纳税习惯；对故意隐匿者及协助不力的官员严加惩处。财政会议对烟酒税、印花税等旧税的整理，不仅清除征收管理过程中的积弊，而且有利于国家收入的增加。

与以上旧税不同，厘金是被裁撤的对象。作为晚清沿袭下来的一种通过税，厘金因层层剥削而备受诟病。厘金名为国家收入，但长期为地方控制，在地方财政收入中占有重要地位。如果贸然将厘金裁撤，势必影响地方财政，所以不少地方在裁厘问题上踌躇不前，甚至极力反对。此次财政会议上，代表们围绕裁厘及其抵补问题展开讨论。赋税司司长贾士毅主张先将厘金收归中央，待时机成熟再行裁撤。鉴于裁厘问题的复杂性，刘大钧提议设立“裁厘委员会”专门负责实行裁厘事宜。此两项提案均得到众多代表的赞同，并经大会决议通过了《裁厘委员会大纲》。根据会议决议，裁厘委员会于1928年7月15日召开成立大会，商定裁厘时间及抵补税项。后因政局影响，直至1931年以后，厘金才逐渐走下历史舞台。在此过程中，第一次全国财政会议所确立的原则和办法无疑起到了非常重要的推动作用。

第三、推行新税。在整理旧税的同时，不少代表提出推行所得税、遗产税、营业税等西方现代税制的建议和方案。与西方国家以直接税为主体的税收结构不同，当时中国各种赋税皆为间接消费税。据刘纪文分析，“以我国一般人民经济力之贫弱，消费品数量，除生活必需品者外，有减无增，消费税之收入，亦难期发达，影响于国家财政者甚大。”为改变此种状况，刘纪文提出施行所得税，并逐步建立以所得税为主体的税收体系的建议：“待所得税收入逐渐增加以后，即可以其为国家之主要赋税，而将其他妨碍人民生活之消费税，次第废止。”贾士毅也主张推行所得税和遗产税：“近代赋税制度有两大原则：曰均平，曰普遍……如何而能均平、普遍，则所得税、遗产税而已。”贾士毅为此专门拟订了《所得税条例》、《所得税施行细则》、《遗产税暂行条例》、《遗产税施行细则》等章则，对所得税和遗产税的课税对象、税率标准、计税方法及课税程序等作了明确规定。这些税则经审查组讨论和修正后交付大会决议，为后来实施所得税和遗产税提供了重要的参考。

营业税是此次财政会议讨论的热点，其重要性在于抵补地方裁厘损失。裁厘损失有中央和地方之别，关税和特种消费税可抵补中央损失，至于地方损失如何抵补问题，浙江省财政厅代表提议该省“首先实行裁厘并开办营业税以资抵补”。经讨论后，大会确立了各省市地方举办营业税的原则：（1）将牙税、当税扩充为营业税，废除牙当两税名目；（2）各省举办营业税时，由财政厅自行拟定课税种类及征收方法，呈由财政部核准备案；（3）已由中央征收的各种物税不得再征营业税。会后召开的裁厘委员会会议决议通过了《各省征收营业税办法大纲》，对营业税的课税对象、税率和课税标准、课税程序等作了明确规定。经此筹议之后，有的省份开始筹划征收营业税事宜。浙江省财政厅厅长陈其采及委员庄崧甫计划取消全省各地统捐局，在省会设立营业税总局，在各县设立营业税分局，废除苛捐杂税。但受政局影响，各省市裁厘及开征营业税进程被迫一再搁置。至1931年1月以后，各省市才相继制订征收章则，设立征收机关，逐步建立起地方性的营业税征收和管理制度。

四、余论

近代以后，中国社会经济发生了深刻变化，其重要标志之一是从传统社会向现代社会转变。作为国家财政的重要收入来源，税收是维持政府正常运作及推动各项现代化事业建设的资金保障。政府只有在掌握充足财力的基础上才能够大力发展社会经济，改善民生，乃至维护国家安全。与此同时，工商业经济的发展为政府提供了丰富的税源，这要求建立与之相适应的财政税收制度。1927-1937年的南京国民政府时期被称为中国资本主义发展的“白银时代”，也是中国现代财政税收制度形成和发展的重要阶段。这一时期很多财政税收政策均源于1928年召开的全国经济会议和全国财政会议。亲历两次会议的商界领袖王晓籁有如此之比喻：“经济会议是雏形的股东大会，财政会议是正式的职员会议。”1928年7月召开的第一次全国财政会议不仅确定了财税政策改革的大方向，而且制订了许多具体办法。正如财政部部长宋子文在致闭幕词中所言：“在大会里，各会员对于提案都能详细研究，认真讨论。对于各种案件，大概都有一个方针，使办理财政人员可以有所遵循，或备采择。”鉴于此次会议所取得的积极效果，有代表甚至提出每年举行一次财政会议的主张。尽管此种主张最终未能实现，但此后国民政府在面对纷繁复杂的财政问题时，仍采用召开全国财政会议的方式，集思广益，商讨国家重大财政税收政策，1934年和1941年分别召开了第二次和第三次全国财政会议。可以说，国民政府每次重大财税政策的制订和调整都离不开全国财政会议，而第一次全国财政会议的示范效应不言而喻。不过，由于在南京国民政府初期，国民党政权尚未完全稳固，中央与地方关系尚未完全“正常化”，有的问题非开会即能解决。第二集团军代表兼山东省财政厅厅长魏宗晋就坦白地指出：“裁兵问题，为目前财政之先决问题，然必商诸国府军委会，详为筹划，恐非全财会（全国财政会议）所能断然处置也。”有的财政税收政策虽已制订，但要实施却非易事，如至1931年才正式裁撤厘金，1936年所得税、遗产税等新税才相继开征。尽管如此，我们都无法否认第一次全国财政会议对南京国民政府财税政策产生了重大影响。

①武艳敏：《统一财政：1928年国民政府第一次财政会议之考察》，开封：《史学月刊》，2006年第4期，第125～128页。

②《会议筹备之经过》，上海：《申报》，1928年6月28日，第11版。

③《全国财政会议规程》，《全国财政会议日刊》，第一号1928年第1期，第3～4页。

④《全国财政会议会员一览》，全国财政会议秘书处编：《全国财政会议汇编》第一类，1928年7月，第14～25页。

⑤《代表对提案意见》，上海：《申报》，1928年7月 3日，第17版。

⑥⑨《全国财政会议会员一览》，全国财政会议秘书处编：《全国财政会议汇编》第一类，1928年7月，第14～25页。

⑦《会员共到六十七人》，上海：《申报》，1928年7 月1日，第18版。

⑧《昨日续到之会员》，上海：《申报》，1928年7月2日，第12版。

⑩《两粤代表尚未到会》，上海：《申报》，1928年7 月3日，第17版。

［责任编辑 李振武］

作者简介：柯伟明，中山大学历史系副教授，博士。广州 510275

［中图分类号］K262.9

［文献标识码］A

［文章编号］1000-114X（2016）02-0116-09