中国政府改革的逻辑理路<br/>——从简政放权到供给侧改革

中国政府改革的逻辑理路
——从简政放权到供给侧改革

2016-03-15娄成武

贵州社会科学 2016年7期

关键词：供给行政政府

娄成武董　鹏

(东北大学，辽宁　沈阳　110167)

中国政府改革的逻辑理路
——从简政放权到供给侧改革

娄成武董鹏

(东北大学，辽宁沈阳110167)

中国政府历次改革总体逻辑在于简政放权。2013年之前政府机构改革焦点放在简政，注重政府机构改革，其实质是政府组织结构调整，目的是促使政府协调运转，提升行政效率。但是单纯组织结构调整尚不能满足大众创业、万众创新时代的市场冲动，也不能完全去除阻碍经济社会发展的体制机制束缚，因此中共十八届三中全会以来，政府改革思路侧重放权，强调实施供给侧改革。供给侧改革包括制度供给、政策供给、资源供给、环境供给等四个向度，以全方位、系统化、渐进式改革为原则，为需求方提供激励机制、保障体系、精神环境，为需求方松绑，营造宽松自由空间，以供给侧和需求方联动并进的方式，最终解放和发展生产力。

政府改革；改革逻辑；简政放权；供给侧改革

政府改革是呼应环境变化、回应社会公众需求、化解发展风险的有效途径。中共十八届三中全会提出，深化行政体制改革，进一步简政放权。可以预见，继续推行政府改革是中国政府未来行政的基本思路，并且在相当时期内政府会将简政放权作为行政改革的中心环节。简政放权并不是这几年政府改革的全新创造，前几次政府改革也曾有过“精简、裁减、分流”之类核心主题。实际上，中共十八届三中全会之前中国政府历次改革均是以简政放权作为总体逻辑。简政放权包括精简机构人员和政府下放权力两个方面，理论上政府改革应当统筹简政与放权，但是基于不同条件约束，2013年之前政府推行的机构改革侧重简政，中共十八届三中全会以后政府改革调整思路，转而以放权为主线，并且着力推行供给侧改革。

一、十八届三中全会之前政府改革的主调：组织结构调整

现代政府的基本组织形式是官僚制，官僚制的基本特征是文本化、非人格化、专业化、等级规则、职位招聘等。[1]官僚制有助于提升组织运转的科学化和法制化水平，一定程度上去除人治干扰，但是官僚制在发展过程中呈现出组织僵化、运作封闭、规模膨胀等弊端，使得官僚制成为政府改革的重心。新中国成立后，中国确立中央统一领导下各级政府分工负责的五级管理体制，保证国家机构有序运转，但是改革开放初期，中国政府出现比较严重的冗员繁政现象，在邓小平同志的提议下，中国政府开始进入精兵简政的历史过程。

(一)政府机构改革的重点

延续着精兵简政的历史大背景，中国政府从1982年以来进行过七次改革，学者将其统称为政府机构改革。1982、1988、1993、1998年四次机构改革主要是减少部门数量，压缩人员编制，其中1998年机构改革裁减力度最大，将国务院组成部门由40个直接精简为29个。此外，1988年提出政府职能转变之后，之后的政府机构改革又将政府职能列为核心议题，相继强调调整优化政府经济管理职能、社会管理职能、公共服务职能。从政府职能转变角度出发，2008年机构改革以大部门制为主导思路，正部级单位减少了4个；2013年政府机构改革通过重组国家海洋局、国家能源局以及组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局等方式，将机构调整与政府职能转变相结合。

综观历次政府机构改革，其基本内涵是通过合并重组，将政府部门原来分散的机构、职能统一起来，形成边界清晰、运转流畅的政府结构。机构改革是对官僚制结构形式和内容的调整，不过，改革开放后中国政府改革设想的路径一开始不局限于机构改革。1987年中共十三大提出党政分开，主要措施包括“建立国家公务员制度，党的属地化管理制度，以及撤销党务系统中与政府重叠的部分。”[2]按照这个思路，中国行政体制改革纳入政治体制改革进程。随着党政分开思路在实践中遭遇挫折，改革目标发生置换，行政体制改革逐渐成为党和国家改革的重心，其最明显的特点是“不强调整个政府的全面改革，而是重视一些具体机构的改革，”[3]政府机构改革所要解决的是社会主义市场经济条件下行政资源在政府内部配置问题，其目的是推动国家经济社会的快速发展，调整原有人员、机构设置是短期内最可行的办法，因此，历次政府改革通过 “定机构、定编制、定职能”的三定方案，不断变化着部门数量、人员编制、职能设定。中共十八届三中全会前机构改革的最直观结果就是政府组成部门数量的增减和名称的转变，其实质是政府组织的内部调整，目的是使机关协调一致，运转顺畅，提升行政效率。

(二)政府机构改革的影响

总的来看，中国政府机构改革顺应了20世纪70年代末兴起的世界范围内政府改革潮流。对于中国而言，机构改革有助于实现计划经济向市场经济转型，使政府在社会主义市场经济中找到全新角色，逐渐演化出适应市场经济规律的政府职能。此外，机构改革以组织结构调整为重点，确实在一定程度上理顺了政府部门间关系，优化了行政资源配置，进而提升着政府效能。

但是单纯以组织结构调整为主调的机构改革难以产生推动经济社会发展的持久动力。改革焦点过于集中在机构设置，缺乏系统性设计；中央政府改革力度较大，而地方政府大多简单复制中央政府改革方案，缺乏地方特色创新；历次改革大多没有达到预期结果，陷入人员和组织数量上的膨胀-精简-膨胀的循环；政府权力失范的顽疾依然存在，权力越位、失位、缺位的现象长期得不到有效解决。因此，以组织结构调整为主题，以机构改革为特色的政府改革尽管在简政方面付出巨大精力和成本，取得一定成效，但是这种偏重简政的改革方式依然存在着较大局限性，尤其是中国步入经济社会发展的新常态，需要全面深化改革保持前进动力，以数量变化推动机构改革不能实现行政体制的革新，要求政府采取新的改革思路予以破题。

二、十八届三中全会后政府改革的焦点：下放权力

所谓权力是指“一种责任和控制系统，包括各种自发和建构的国际和国内安排、正式规则和非正式规则。”[4]权力是理解政府现实运作的关键，调整权力也是政府改革的重要方式。中共十八届三中全会以来政府改革思路出现明显的转向，将放权作为新时期改革焦点。放权与简政不同，简政侧重组织形式调整，是数量的改变，放权则是指向作为政府核心特征和关键资源的权力范畴。放权也不同于分权，分权是个政治学概念，与国家体制、政治体制基本架构有关，主要指向地方政府相较于中央政府在人事、财政、行政、司法、立法等方面的相对独立性与自主权；放权主要指向掌握核心资源与话语权的中央政府行为。中国高度集中的中央集权体制传统以及建国来社会发展现实决定着中央政府在社会中居于主导地位，中央政府掌握着放权的时机和程度，因此政府放权在中国语境下第一个维度是行政系统内部中央政府向地方政府下放权力。中央政府向地方政府放权是改革多次触及尚未完全实现的旧课题，与此同时现阶段政府放权还增加了另外一个维度，即政府向行政系统外部的市场、社会、公民下放权力。中国政府改革焦点由简政到放权的转换以及放权维度的扩展，有着深刻的社会和制度背景。

(一)政府放权改革的背景

自从中共十一届三中全会确立以经济建设为中心的指导方针之后，中国社会和政府最重要的任务就是建成和完善社会主义市场经济。尽管2008年政府机构改革已经开始强化政府社会管理、公共服务职能，但是中国政府将发展经济作为实现优质管理和服务的最根本途径，政府改革自始至终都优先服务于经济建设。只是不同时期政府面临的经济发展状态存在差异，政府改革的侧重点也在发生着转换。如果说2013年之前简政原因在于政府规模庞大制约着行政效率提高的话，那么当前政府放权改革则是基于发展新常态以及行政体制现状做出的重要决策。

1.大众创业、万众创新的市场冲动要求改善行政生态

在中国体制条件下，政府改革受到执政党路线方针的直接领导。在进入“十三五规划”前夕，中国共产党认为中国经济社会进入发展新常态，既有经济结构优化、发展动力转换、发展方式加快转变等良好态势，也有多种矛盾风险叠加的现实。在新常态条件下，调动市场各类主体的积极性和创造力，成为中国政府的战略选择。改革开放前二十年，中国通过政府主导的方式，逐步实现从计划经济向市场经济的转变，其他主体更多地充当被动参与者角色。进入二十一世纪，中国市场经济逐渐超越政府人为建构阶段，开始进入行业细分、全民参与的时期。“互联网+”时代电子商务、O2O商业模式等兴起，极大地改变着普通人的日常生活和思维方式；中国14亿人口的市场潜力为创新提供着少有的灵感源泉和活动腹地；创新所带来的市场收益和潜在价值，对普通公众产生着强烈吸引；2008年世界金融危机以来，世界经济陷入低迷，尽管中国保持着中高速增长，但是经济下行态势也比较显著，2015年国内生产总值增速为6.9%，创下近25年来新低。受上述因素影响，自主创业成为时兴的谋生方式，网店、微商等创业手段层出不穷，新思想、新流程、新产品服务不断生成、采纳和应用，中国已经进入大众创业和万众创新时代。

大众创业、万众创新遵循一般性经济规律，在竞争和合作机制的调节下，成长为一种相当强烈的市场冲动。这种市场冲动需要思维活跃、交流争锋的精神环境，以催生各种想象与创意；需要创意与市场需求的对接；还需要实现成果快速转化的平台。大众创业、万众创新强调时效性、转化率，对各类非市场化因素干扰极为敏感，其成长要求宽松自由的大环境。这种大环境最重要的供给主体就是政府，中国政府在特定时期的行政生态对市场活动影响极大。行政生态是指政府运行与自然环境、人类社会之间相互作用所造就的情形，在此处行政生态意指政府与市场之间的互动情况。中国政府通过制度建设、政策执行等方式对市场发挥着主导作用，形成管制型和管理型行政生态。这种行政生态更多体现政府意志而非市场需求，因此容易对市场变化反应缓慢。大众创业、万众创新的市场冲动则对现有行政生态提出两方面客观要求。一是加强市场对政府的反向作用，要求政府及时捕捉市场信号，尊重市场需求，改善管制型和管理型行政生态；二是通过转换政府与市场之间的关系，放松政府管制，简化管理方式，提供有利于其生长的服务型行政生态。

2.政府不合时宜的体制机制束缚着市场和社会活力

市场是大众创业、万众创新的基本生长环境，但是仅靠市场尚不能完全发掘其潜能。市场失灵的存在使得政府宏观调控具有现实必要性，但是政府干预需要把握好与市场的边界，“尽量避免对自由企业精神和个人创造性的发挥设置障碍。”[5]理想状态下政府应当是以市场需求为依归，尊重市场规律，及时创新相应体制机制。不过政府和市场遵循两种不同的运行机制，政府以官僚制作为主要组织架构，按照等级体系和权力机制运行，市场则自有其价值规律可循，运行机制的差异使政府和市场可能会产生摩擦，其结果大多是政府对市场干预过度，影响着市场正常运行和资源配置效率。

政府和市场产生张力的原因除了运行机制的差异外，还有两者创新能力的不同。市场逐利特点刺激着创造更新，其创新能力自然强大；相较而言，“官僚制是保证成员服从，维持社会秩序的管理手段，”[6]政府对于市场和社会追求控制，本身创新动力不足。一种政府体制机制形成之后，会有较强延续性，轻易不会做出大幅度调整。随着时间推移，政府既有体制机制就有可能成为经济社会发展的阻力。在中国建设社会主义市场经济过程中，政府充分发挥着“看得见的手”的作用，其宏观调控曾经帮助中国市场抵御多次全球经济危机的侵袭，保证国民经济的可持续发展。然而不容忽视的是，政府在管理市场经济过程中，产生出一批不合时宜的体制机制，对正常经济活动造成了许多负面影响。许多行业主管部门对经济活动层层加码，一方面，经常以行政指令替代市场规律，人为增加市场风险和不可预期性，加大企业交易成本和信息成本；另一方面，政府采用行政许可和非行政许可事项审批等方式，设置市场经济活动准入门槛，由此在政府内部产生部门寻租、贪污腐败等问题，严重干扰着正常经济活动，压抑着企业和个人的从业信心和创新热情，束缚着市场和社会发展活力。

(二)政府放权改革的思路

放权改革表明政府清楚地意识到大众创业、万众创新市场冲动对改善行政生态、创新体制机制的迫切要求。政府意图在前几次政府机构改革简政的基础之上，通过行政系统内外部权力的下放，调整其与市场、社会、公民的关系，改变政府管理和公共服务的基本方式，顺应经济发展新常态。

1.放权改革以行政系统内外放权结合为总体设计

放权改革的第一个维度是行政系统内部放权，所谓行政系统内部放权意在调整中央政府与地方政府权限划分，在保持中央政府掌控全局核心能力的前提下，着力赋予地方政府灵活性与相对自主权。通过中央政府放权，保证地方政府拥有开展改革必要的活动空间，激励地方政府结合本地区情况开展改革探索，将中央指导与地方试验结合起来，改变以往地方政府创新动力不足、简单照搬中央改革的弊端。

放权改革的第二个维度是政府向市场、社会、公众下放权力，这是本次放权改革非常显著的特色。在市场经济方面，毋庸置疑的是中国社会主义市场经济取得巨大成就，引发世界性关注，但是政府建构市场经济的发展路径，使得中国经济运行中出现许多人为制度壁垒和机制障碍，政府对市场不当干预引起的寻租活动和腐败行为，额外增加了企业运行成本，一定程度上抑制着市场创新活力，这些问题背后显示着政府权力相对市场的强势地位，因此市场经济中的政府权力需要进行调整；在社会发展方面，社会组织是化解风险、缓解矛盾的调节器，也是政府公共服务的重要协作者，同时还是政府放权改革的重要承接者，因此对秩序稳定和政府管理都有着重要意义。目前中国各类社会组织发展相对曲折，显现出先天不足、后天乏力的困境，一个基本原因是社会组织合法性以及活动权限受到层层约束，因此社会组织希望获得政府权力的授予与让渡；在公众个体层面，改革开放以来，中国政府高度重视个人激励机制的优化，引导个体投入社会主义市场经济，凭借个体奋斗实现自身价值，相继修改宪法和出台《物权法》，依法保障个人合法权益。同时中国政府努力进行收入再分配，完善社会保障体系，致力于落实共同富裕，应该说上述举措使中国公民个体权益受到了前所未有的保护。不过，政府权力过大限制着公民个体创新精神的充分发挥。各类由政府统管的行业资格认证考试以及以行政模式推行的成果转化机制，对个体进行自由创造和自主开拓产生着负面影响，这也要求政府通过自身权力调整为个体松绑。

放权的两个维度诠释着当代中国政府改革的总体设计，这些设计已经陆续体现在党和政府的核心文件当中，在组织结构、财税体制、经济体制、社会治理等方面均提出详尽举措。当代中国政府改革的目的不仅在于优化行政体制，提升政府管理和公共服务的能力，而且还要通过放权改革，实现解放生产力、发展生产力的最终目的。

2.放权改革以行政审批制度作为突破口

行政审批制度是政府以行政手段对市场进行资格审查、市场准入、标准设定等系列规则的总称。《行政许可法》是行政审批制度的重要法律依据，此外政府还设有大量非行政许可审批事项，用以补充《行政许可法》未能详尽列举的具体事项。

行政审批制度主要作用于市场经济活动的入口，本身只是政府管理经济的一部分，是政府有效调控市场经济的工具。不过行政审批制度的存在给各级政府带来了巨大财政收益。中央政府和地方政府各自掌握着大量行政审批事项，几乎所有审批事项都需要向企业和公民收费，政府本身担负的行政成本很低，由此产生出可观的收入。审批事项分散于各职能主管单位，这就意味着各行政单位也能从行政审批当中获利，形成部门利益。行政审批产生的利益链条不仅仅存在于各级政府以及各主管部门，而且还延伸到市场社会当中。政府设置各类行业资格考试，掌握着报名、培训、考试、发证等全过程，企业跟公民若想进入某一行业，需要取得相应资格资质，周转于各类行政部门，时间成本和经济成本较高，于是社会中出现一批依托行政审批制度的租证代理群体，通过向有需求的企业和个人租借相应证件，收取服务费用。由此可见，大量行政审批事项的存在，虽然使得政府和部分群体从中获得一定收益，但是长远来看繁多的行政审批事项，对更大数量的企业和个人产生着消极影响，提高了企业创业成本和公民就业成本，影响着企业和公民的从业意愿，不利于实现市场经济总体利益。

因此从经济利益角度出发，改革行政审批制度显得非常必要，不过这还不能完全解释当前政府放权改革以行政审批制度作为突破口的原因。行政审批制度之所以成为改革突破口，还在于这项制度实际包含着政府放权改革的两个维度。前面已经论述过政府放权改革有中央政府向地方政府放权以及政府向市场、社会、公民放权两个主要维度，行政审批制度在设立和行使权力以及收益分配两个方面同时牵扯到中央政府和地方政府，审批事项主要面向市场经济运行，对市场、社会、个人都有着直接关联。以改革行政审批制度为突破口，能够在这一过程中探索理顺央地关系的运行方法，激发地方政府改革热情，同时通过削减行政审批事项，为市场社会和公民拓展活动空间，逐步调整政府与前述主体的权力边界，实现政府向市场、社会、公民放权的目的。因而，放权改革以行政审批制度作为首先发力点，能够较好地延续行政系统内外结合改革的总体设计思路，且从调整政府、部门、市场、社会、公众多方利益关系入手，若操作得当，容易收获立竿见影的效果。

三、当代政府放权改革的核心：供给侧改革

放权改革意味着中央政府通过层级结构，将权力下放给地方政府，同时通过划定政府边界，将权力下放给市场、社会、公民，它并不等于政府权力的简单加减法，而是指政府权力的行使过程更加科学化、规范化、法制化，放权改革的结果是将政府行政注意力聚焦于核心职能，不再谋求对社会细致入微的掌控。政府通过核心职能的履行，为市场、社会、公众提供高效管理和优质服务。市场经济条件下政府成为管理和服务的供给者，其自身需要具备足够供给能力，由此引出政府供给侧改革的话题。

(一)政府供给侧改革的四个向度

供给侧改革，原意是中国共产党领导高层针对经济运行中产能过剩、楼市库存以及债务风险提出的针对性措施，在供给生产端调整经济结构。担负着引导经济良性发展责任的政府，同样需要进行供给侧改革。供给侧改革在行政意义上主要指向政府提供公共产品的能力。所谓政府供给侧改革，是指在政府放权改革过程中，增强政府为需求方提供公共产品能力的变革。公共产品是政府供给侧改革的呈现形式，公共产品可以分为有形产品和无形产品两大类，进一步可以细分为制度、政策、资源、环境四个方面，因此政府供给侧改革就具有制度供给、政策供给、资源供给、环境供给四个基本面向。

1.制度供给侧

制度理论认为，“制度是指影响个体行为的结构性制约因素。在制度约束下形成的个体行为具有稳定性和规则性，即只要存在制度，个体行为和个体之间的互动就不会是随机的，而会体现特定的模式和预测可能性”。[7]制度对人类社会具有重要作用。“制度赋予人们身份；制度产生分类；制度塑造社会的记忆和遗忘。”[8]新制度主义“更加强调思想观念、制度环境对组织的约束。组织不仅要追求适应的技术环境，而且受制于制度环境。”[9]

诚然组织受制于制度环境，不过组织也可以对制度形成反作用，影响制度生成和演化。只是现实中不同组织在制度环境中的地位和作用并不一样。中国政府之外的其他组织在社会中处于从属地位，受各种制度约束特征明显，对于制度的反向直接建构能力较弱，需要借助参与政府系统，形成政府议题的方式才有可能间接达成。中国政府作为一种行政组织在社会中居于主导地位，虽然也受既有制度规制，但是政府对制度拥有强大的反向建构能力，可以通过人为建构的方式修订既有制度或者制定新制度，经政府过程形成的制度，作为一种公共产品向社会供给，约束规范着整个社会。总之，政府是各种制度供给的主体，由政府供给的制度和制度变化会对社会其他组织产生最关键性影响，制度供给在政府供给侧改革中处于基础性地位，制度供给侧改革能够为经济社会发展贡献长期驱动力。

2.政策供给侧

与制度的持久影响相比，政府政策与具体领域密切相关，对该领域会产生直接作用。比如2015年9月颁布的深化科技体制改革方案，政府科技政策调整构成其中心环节。改革方案中列举出大量举措，包括提高科研人员在初次分配中报酬比重，加大国有企业考核标准中创新比重，允许科研人员保留其基本待遇进企业服务等，都显示着政策应用性、操作性的特点。因为政策与社会现实密切结合，所以要求政策具有相当灵活度，以便及时调整，满足社会发展需求。持续的政策供给，是落实执政党理念与战略、达成制度目标最有效的工具，也是政府供给侧改革中最容易调整、变化最多、最能够引起市场、社会、公民关注的方面。

3.资源供给侧

制度供给与政策供给在很大程度上是政府对各种资源的重新分配。就供给侧改革而言，资源包括政府系统内部中央和地方财政、税收资源以及政府系统外部资本、土地、人力、技术、信息资源。

税收收入以及财政支出一直是影响中央和地方政府关系的关键要素。1994年两税制改革将税收的主要收入归入中央政府，地方政府保留着少量税种，中央政府通过财政转移支付和项目建设支出，向地方政府再分配财政税收资源。两税制改革基本形成强中央、弱地方的局面，也是之后地方政府土地财政、各种行政收费增加的重要成因。地方政府由于缺少足额税收收入，可用于完善公共服务的财政支出难以维持稳定，因此需要重新划分中央和地方财政税收资源。

此外政府手中还掌握着资本、土地、人力、技术、信息等资源。政府拥有数量庞大的财政收入，成为最重要的投资实体，2008年金融危机爆发之后，政府迅速推出4万亿投资计划即是明证；借助土地国有制度，政府对城市国有土地有着绝对控制权，也能够影响农村集体土地的使用；通过各级地方人力资源平台以及大量国有企业岗位，政府在人力资源市场有着相对强势的话语地位；政府通过各类体制内科研单位和高校院所以及国外技术引进，在技术层面占据优势；政府还是各类数据信息的最主要来源。随着大众创业、万众创新趋势兴起，政府垄断各类资源的状况正在发生变化。除土地资源外，市场逐渐成为人力资源分配的主要平台，大量社会资本逐渐投入创业创新过程，企业和个人逐步成为技术创新主体，市场经济的发展对政府信息公开提出新要求，市场、社会、个人需要政府加强资源供给。

4.环境供给侧

环境是指与主体相联系、彼此相互作用的各个系统的总和。供给侧改革语境下环境是指政府影响需求方的各种系统，包括体制环境、经济环境、社会文化环境、生态环境。

(1)体制环境。在中国现实政治状况下，体制环境无疑在各类环境中具有决定意义。改革开放之后中国采取计划体制，这一体制具体表现为政治权力集中、经济指令分派、社会文化高度一致，有些不顾实际的政策执行曾经对生态环境造成过严重破坏。改革开放后中国采取市场体制，这一体制表现为政治统一稳定、经济市场主导、社会文化团结宽容、生态有序改善。体制环境这种牵一发而动全身的特点要求保证这种环境供给的稳定性，降低人为不确定性。

(2)经济环境。经济环境是企业和个人开展商业活动的基础，影响着企业家的生产经营决策以及个人从业就业选择。社会主义市场经济的发展已经逐渐形成理性、公平、竞争的环境，但依旧存在不正当竞争、非法垄断、违背诚信等不良现象，因此需要加强经济环境的净化工作，维护自由竞争、合法经营、诚实守信的经济环境，同时还需要加强政府诚信建设，使经济环境具有相对稳定的预期。

(3)社会文化环境。信息时代和全球化使得多种社会文化交融，社会异质性愈发突出，此时更加需要创新改善社会文化环境供给，使社会文化的多样性成为推动发展的动力而非阻力。具体来说，国家层面进行社会主义核心价值体系建设，引导正确价值取向；社会层面推进公共道德和公共文化建设，设计合理示范与规诫体系，树立良好社会风尚；个体层面引导个人将追求个性与培养公民精神统一起来。此外尤其值得关注的是，网络环境已经成为社会文化环境的重要组成部分，网络表达与现实行为日趋呈现结合态势，因此政府需要加强对网络环境的净化，使其形成积极向上的文化特点。

(4)生态环境。生态环境质量，直接关系到公众生活幸福指数以及其对政府工作的评价。享受优质生态环境，既是政府提供的公共福利，也是公民的重要权利。中国政府提出科学发展理念，致力遵循环境友好型发展道路，但是中国生态环境问题在局部领域依旧突出，比如近年来时常提及的雾霾天气、PM2.5指数，已经对公众生活工作造成较大影响，生态环境需要进一步整治。为此，政府应当深化生态体制改革，优化生态环境供给，实行最严格环境保护制度，使全社会共同治理，最终建成宜居中国。

(二)政府供给侧改革的实施原则

放权改革根本目的在于解放发展生产力，政府供给侧改革最终目的也是解放发展生产力。为实现这一目标，政府供给侧改革需要谨慎设计，沿着科学正确原则推进。

1.实行供给侧全方位、系统化、渐进式改革

供给侧改革，是政府进行的一场自我革命，涉及到体制机制的各个方面，应当进行全方位调整。全方位改革包括制度层面的修正与创设，政策层面的执行与反馈，资源层面的划分与共享，环境层面的优化与维护。这几个层面的改革缺一不可，制度为政策确立指导思路，政策细化制度要义，资源和环境构成制度和政策的基础，同时以上四个方面改革都会对需求方产生约束和引导，所以供给侧改革应当统筹考虑上述四个方面。

全方位供给侧改革可能会产生一定连锁反应，蕴含着相当程度的风险，滋生一些新的矛盾，因此供给侧改革还要实现降低风险和维持秩序稳定。为此，应当采取系统化改革方式，将社会主要组织和行为主体纳入改革系统，使系统各个组成部分充分表达自己观点，但是要注意各方面分歧不能超越维护统一团结的总体原则。

政府供给侧改革是一项全方位、系统化工程，不能采取成本高昂、容易引发混乱的激进式改革。中国发展新常态和复杂国际局势要求采取渐进式改革道路。“渐进式改革的特点是分阶段、分步骤、循序渐进，以实验和逐步过渡的方式推进改革。”[10]渐进式改革一方面要求在维持中国政治体制稳定的同时，对行政体制进行有计划、有重点的改革；另一方面要求中央供给侧改革与地方改革试验相结合，尤其需要调动地方政府的改革积极性。

2.为需求方提供激励机制、保障体系和精神环境

供给侧改革需要调动需求方发展的积极性，维持需求方前进的持久动力，促使需求方有意愿进行创新，这就要求政府优化需求方的激励机制、保障体系和精神环境。需求方激励机制主要涉及市场准入、创新创业、承接政府转移权力等几个方面。应当通过简政放权，深化行政审批制度改革，鼓励企业进行政府投资负面清单之外各个领域自由竞争；奖励基础性科学研究，调整税收制度，加快营业税改为增值税进程，降低企业和个人运营成本和交易成本；引导企业和民间资本进入养老、医疗等公共服务领域，培育和扶植合法行业组织积极承接政府让渡的权力。

除此之外，政府还需要加强社会领域供给侧改革，建立完善保障体系。这意味着政府首先要保障企业和公民的合法收益，增强其持久进取的预期；其次还要在维持经济高速增长的同时，努力实现区域间、城乡间、群体间收益平等，避免差距过大；再次，落实依法治国，加快完善和更新法律法规，严格执法，推行利益补偿制度和过错纠偏制度，使企业、社会组织、公民都能在法律体系下享有公平正义。

仅靠激励机制和保障体系建设，需求方不一定会按照政府设想行动。政府还需要加强精神环境供给，使需求方具有行动的心理基础和精神动力。具体来说，政府通过简化行政程序，向市场社会放权，减少繁政乱政对市场社会的束缚，使市场社会以及公民感受到轻松自由的氛围；政府还可以通过对社会弱势群体给予政策倾斜，照顾到他们的切实利益，创造机会平等的生长环境，使处于不同经济地位的公民感受到个体尊严和流动空间；同样政府可以加强公民参与力度，使制度设计和政策制定能够体现公众意志，让企业、社会组织、公众体验到宽容民主精神，以此激发需求方行动意愿，使得政府供给侧改革诸项举措发挥真实效力。

3.实现供给侧和需求方联动并进

供给侧改革尽管侧重政府本身，但是不能因此将其视为政府内部规划、实施、反馈评估的封闭过程。成功实现供给侧改革要求政府与市场、社会、公民实现联动。詹姆斯·威尔逊就认为，因为效率和公平、遵守规则与自由裁量、市场化与管制之间存在张力，因此公众应当广泛参与政府行政。[11]这种把政府与外部主体相联系的做法，是新公共管理运动的显著特征。新公共管理运动主张政府应当以顾客需求为改革导向，以效率思维发现顾客需求，提升服务质量。新公共管理运动重视政府以外主体的思路对中国政府改革有着重要借鉴意义，不过应当注意不能盲目照搬新公共管理运动顾客导向做法。西方改革已经证明公共部门奉行顾客导向会引发许多问题，[12]使得政府公共性受到损害，加深公民对政府的不信任感；况且中国政府以全心全意为人民服务为根本宗旨，不能简单套用市场化工具。中国政府供给侧改革应坚持公民导向，关注需求方的诉求表达，在维护团结统一的前提下，结合中国实际选取供给侧和需求方联动并进的具体方式。

一是坚持和维护中国根本政治体制，发挥中国共产党在供给侧改革中的领导核心作用，围绕供给侧改革的制度、政策、资源、环境各个领域的主要议题，积极引导企业、社会组织、公民个人参与政府过程，使需求方与党和政府形成协作治理局面；二是在信息时代，政府需要跟踪和掌握最新科技成果，更新供给侧和需求方互动方式。政府应该适应和学会运用网络新媒介与公民进行沟通，及时获取公民对政府供给侧改革效果的大数据信息，提升供给侧改革决策的科学化、精细化水平；三是需求方也应该注意理解政府供给侧改革的重要性和复杂性，及时反馈对政府供给侧改革的意见和建议，同时注意分析、把握、利用政府供给侧改革带来的新机会、新红利，实现与政府的协同并进。

四、结语

从中国政府改革的逻辑理路不难分清，总体而言就是遵循简政放权的整体思路。不过，这一逻辑并不一定在政府每次改革中都能做到并举。政府内外部的许多变量，比如中国共产党的执政理念、政府行政的具体国情、社会民众的利益诉求、国际社会的现实状况，都有可能对当时政府改革产生重要影响，左右着政府改革的实际重点。

2013年之前政府改革是一种机构改革，是在简政思路下进行行政资源的优化配置，组织结构调整成为几次政府改革的重点，虽然取得一定成效，但是不能完全承载大众创业、万众创新的市场冲动，旧体制机制对经济社会发展的束缚日益显著，因此中共十八届三中全会后中国政府着力进行放权改革，从中央向地方和政府向市场、社会、公民两个维度下放权力。在放权改革中，政府供给侧改革成为其核心内容。从简政到放权再到供给侧改革，反映着中国政府改革不断探索的过程，也反映着当前全面深化改革所面对的深刻时代变迁。未来中国政府放权改革，应当会沿着强化供给侧改革的路径，继续坚持全方位、系统化、渐进式推进供给侧改革的总体原则，在制度、政策、资源、环境等四个供给层面寻找操作方法，以期实现供给侧与需求方两轮驱动，协作并进。

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