马斯洛需求层次理论视域下乡镇干部激励路径分析

石剑宝，程学建

〔西华师范大学管理学院，四川南充637002〕

马斯洛需求层次理论视域下乡镇干部激励路径分析

石剑宝，程学建

〔西华师范大学管理学院，四川南充637002〕

乡镇干部是党在农村基层的执政骨干，是联系群众的桥梁和纽带，是党的各项方针、政策在基层得以贯彻落实的执行者，是建设社会主义新农村的中坚力量。满足乡镇干部不同层次的需求有助于保持乡镇基层的经济发展和社会稳定。针对乡镇干部的需求现状，运用马斯洛需求层次理论，从生理、安全、社交、尊重、自我实现等方面探寻激励路径，激发乡镇干部的积极性、主动性和创造性，以推动乡镇、农村经济社会的长久稳定发展，加快全面建成小康社会的进程。

马斯洛需求层次理论;乡镇干部;激励路径

2014年9月25日，中共中央办公厅印发《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，强调乡镇是我国最基层的政权组织，是我们党执政的基础层级。长期以来，广大乡镇干部扎根基层、艰苦奋斗、默默奉献、为民造福，作出了重要贡献。各地区各部门要认真贯彻落实中央重视基层、关心基层、支持基层的要求，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作风扎实、精干高效、适应农村工作需要的乡镇干部队伍。①中共中央办公厅:《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》，载《人民日报》2014年9月26日，第1版。这是党中央对乡镇干部的由衷肯定，也是对乡镇干部在基层取得丰硕成果的高度认可和赞扬。广大乡镇基层干部是公务员队伍的重要组成部分，应该说千千万万基层干部的默默奉献是改革开放30多年来我国取得辉煌成就的一个重要基础。②人民论坛“特别策划组”:《基层干部误读困境——当前基层干部真实生态调查》，载《人民论坛》2013年第16期，第53页。

美国著名的心理学家亚伯拉罕·马斯洛是人本主义心理学的先驱，在1943年出版的《人类激励理论》一书中提出人的需求层次理论。马斯洛认为，每一个的需求是有层次的，并将人的需求划分为五个层次，即生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求，且这五类需求是依次由较低层次到较高层次呈金字塔状排列的。在需求等级中，若较低层级的需求得不到满足或只是部分满足，不会触发较高层级的需求，则较低层级的需求具有激励效果;反之，较高层级的需求具有激励作用。如果对人的需求进行百分比的数字假设，一般公民大概满足了85%的生理需要、70%的安全需要、50%的爱的需要、40%的自尊需要、10%的自我实现需要。①［美］亚伯拉罕·马斯洛:《动机与人格》，许金声等译，中国人民大学出版社2013年第3版，第30－31页。

一、乡镇干部的现实需求

目前，乡镇干部的需求得不到有效的满足是不争的事实。我国幅员辽阔，不同地区的经济、社会发展程度不同，即使在同一地区，乡镇干部生活、工作在基层，家庭经济收入、受教育背景以及个体特征也存在很大差异，他们的需求层级也会有所区别，而政府大多一视同仁，未能因人而异对待乡镇干部的不同需求，采取“一刀切”的方法解决与乡镇干部相关的利益问题，如等额发放奖金、津贴、福利，看似公平，实则不然。对待乡镇干部，激励措施很少、手段单一，物质激励和精神激励不能很好地结合，激励程度也不能很好地把握。②吴芳、肖湘雄:《乡镇干部激励机制中的问题与对策》，载《合作经济与科技》2011年第21期，第44－45页。

农业税费改革后的乡镇政府逐渐失去了财权、事权，成为“悬浮型政权”，随之而来的是乡镇干部在生活、工作、学习等方面不稳定因素的增加。现实中，与县直部门相比，我国乡镇干部的津贴、补贴等各项福利要低很多。在调研中发现，乡镇干部中存在“啃老”现象，乡镇干部微薄的收入难以维持基本的生存，必须依靠父辈的援助来延续生活，这也折射出我国乡镇干部收入现状。孩子的教育、父母养老、各种人情费、交通费等，这些开支占据了收入的“半壁江山”。在走访中发现，一些偏远乡镇干部因工作距离远，饮食规律是“早晚吃，午凑合”，目的是节省交通费。

“一票否决”是悬在乡镇干部头上的一把利剑，计生、综治、维稳、发展……每项工作都“特别重要”，每项工作都引入“一票否决制”，一项出问题所有工作全部被否定。乡镇干部的年终考核不达标，一年的辛勤工作全白费，严重影响了乡镇干部工作的稳定性。面对当前以“维稳”为重点的工作形势，我国大多数乡镇干部享受不到《公务员法》规定的法定工作日，加班加点已是工作常态，即使不是上班时间，老百姓一样要找你办事，要求解决问题，而加班补休或补助却很少提及。延长工作时间致使很多乡镇干部远离家庭，对家人照顾不够，产生对家人愧疚的心态。乡镇机构改革中频繁的人事调动和复杂的人际关系以及部门“内部小团体”，一些乡镇干部被排斥在“组织”之外，像“过客”一样存在，他们对组织的认同与归属感不强。

乡镇干部的工作可总结为:面广、量大、事杂、任重，经常是“跑断腿，磨破嘴”，事情办好，领导嘉奖群众满意，反之，事情办不好，领导批评，群众围堵乡镇干部，上访举报时有发生。在调研时发现，某镇国土所的所长在处理土地纠纷时，所作出的处理结果不能满足当事人的意愿，而被“举报”两次。在乡镇这片区域，乡镇干部的自我价值本身就很难体现，而那些专业技术型的乡镇干部被“样样都能做，样样都不精”的乡镇“通才”所替代，缺少自我展现、自我发挥的机会。在访谈中，近三分之一的被访乡镇干部是“学非所用”，只能从“零”学习、积累经验。

二、乡镇干部需求的满足状况

“乡镇干部工作压力大，生活压力大，组织关心不足，是一群被遗忘的守边干部”，这是一位乡镇干部的倾诉。目前，无论是政府，还是社会大众，都不同程度地忽视了乡镇干部的需求。乡镇干部在自身的基本需要得不到满足的情况下，很难为基层群众提供优质的服务。

1．生存需求的满足状况

人们在传统观念上认为乡镇干部是地方父母官，掌权称霸一方，作威作福，无需考虑生计，这是对当前乡镇干部的一种误解，也抹杀了乡镇干部为基层建设、发展所付出的艰辛努力。

(1)生活保障需求

政府在政策和经济上的支持力度不够，物质激励方法也是戴着“公平”的帽子人人平等，尤其对那些扎根基层、艰苦奋斗、任劳任怨，自身并不富裕的乡镇干部，服务农村换来的却是生活的困难和无助。从问卷调查中回馈的数据显示，61%的被访乡镇干部全年经济收入在3万元以下，38%的被访乡镇干部全年经济收入在3万元到5万元之间。微薄的经济收入要承担起家庭购房、小孩教育、赡养老人、交通费、亲人生病住院费用以及开销不菲的人情往来费用。面对微薄的经济收入，有些乡镇干部不得不加入到“啃老族”的行列中。现实中，政府很少对正在服务农村的一些经济困难的乡镇干部给予经济补贴、发放慰问品等物质上的帮助。若不能在政策范围内尽可能提高乡镇干部的待遇，缩小其与县级部门干部收人的差距，①曹改琴:《关于调动和提高农村乡镇干部工作积极性的调查与思考》，载《农民致富之友》2015年第20期，第1页。就不能满足乡镇干部的基本生存需求，也无法激起乡镇干部的斗志。“食之无味、丢之可惜”是目前一些乡镇干部对自己工作现状的态度。

(2)工作稳定需求

县、乡领导在考核乡镇干部的工作绩效时，有时采取“一票否决”的方式，这对于注重考核、依靠业绩保住工作或升职的乡镇干部来说是致命的打击。在基层工作，乡镇干部官卑权小，当上级犯错时被上级“抓”来充当“替罪羊”也是屡见不鲜的事实。近年来，乡镇机构改革过于频繁，不仅改革作用会失效，也会让一些乡镇干部产生“迟早要下岗”的想法，加剧了乡镇干部的工作不稳定预期。在调研和访谈中，69%的被访乡镇干部对乡镇改革持观望态度，13%的被访乡镇干部认为他们肯定是被改革的对象。②申凯:《西部地区乡镇干部压力问题研究——以四川省P县为例》，西华师范大学2015年学位论文，第25－27页。特别是在文职部门工作的乡镇干部，他们的工作业绩很难得到实质性的评估，一旦发生部门合并、人员变动，他们是首当其冲的改革对象。

2．精神需求的满足状况

乡镇干部不仅在生存需求满足方面存在问题，在精神需求满足方面同样存在问题。乡镇干部在感情、归属、尊重等精神需求满足上存在的问题同样是我们不可忽视的。

(1)感情需求

乡镇干部也有爱与被爱的权利，如果漠视这一权利，他们会强烈地感到缺乏朋友、爱人、孩子等，找不到精神寄托。现实中，社会各界很少关注乡镇干部的家庭、婚姻问题，一是因为避嫌，二是因为个人隐私考虑。地方政府也不能采取有效的方式解决乡镇干部在家庭中存在的一些问题。在已婚的乡镇干部中，与配偶两地分居现象并不少见，近三分之一的被访乡镇干部生活在工作的乡镇，夫妻之间一般周末才能见面，平时都是在各自工作的地方生活。另一些居住在农村老家、原来的单位、配偶单位、县城或市内的乡镇干部也在不同程度上存在与配偶两地分居现象。通过走访调查发现，乡镇干部与配偶两地分居现象在我国其他基层地区同样存在。乡镇干部每天面对的是当前农村复杂多变的工作现实和日益繁重的工作任务，有时需要加班加点才能完成工作任务，工作一天已是身心疲惫，回到居住地没有倾诉或情感交流的对象，精神压力无处释放，严重影响乡镇干部第二天的工作质量。

(2)归属需求

在调研中，超过四分之一的被访乡镇干部认为改革大多只是走过场，乡镇干部对不断的改革已有疲劳感;近五分之一的被访乡镇干部认为单位人际关系复杂，不愿意掺和，这些都在不同程度上影响乡镇干部对乡镇政府的归属感和集体荣誉感，正如Robert Ardrey所说:“我们已经在很大程度上忘记了我们要结群、加入集体、要有所归属的动物本能。”③Robert Ardrey．The Territorial Imperative:A Personal Inquiry into the Animal Origins of Property and Nations．New York:Atheneum，1966．归属问题产生的原因有二，一是由于基层政府机构改革过于频繁，我国乡镇政府还未能像西方发达国家乡镇那样形成一个稳定、自治的机构，而机构改革的动态性增加了不稳定因素，乡镇干部与同事之间的熟知度伴随着人员的流动而下降;二是因为乡镇基层社会环境复杂，每个人有不同的人际交际范围以及乡镇部门“内部小团体”存在核心与非核心成员的区别。

(3)尊重需求

乡镇干部的尊重需求的满足取决于两大群体:上级领导和人民群众。在调研中，近一半的被访乡镇干部认为工作有成绩时，得不到领导和同事的认可。在乡镇政府中，也存在领导对待下级颐指气使、下级看领导心情做事的现象。在目前的“维稳”工作中，乡镇干部只是命令实施者，乡镇干部在处理各种矛盾冲突方面往往只有上下联系、左右协调的责任，没有最终决定权。①雪萍:《关于公务员工资的10个问题》，载《光明日报》2014年2月18日，第2版。没有决定权意味着他们的处理结果没有权威性，而乡镇领导拥有的“一票否决”权时刻都能否决乡镇干部的决定，乡镇干部的处理结果时刻面临着被否定的命运，严重损害了乡镇干部的自尊。另一方面，乡镇干部是党和国家政策的执行者、具体实施者，人民群众对乡镇政府的不满也会表现为对乡镇干部的不尊重。

3．自我实现的满足状况

在乡镇一级中，工作条件艰苦，生活环境恶劣，乡镇干部的自我实现需求本身就很难激发，但是对于一些生理、安全、社会、尊重需要都满足或部分满足的乡镇干部而言，实现自我是他们奋斗的动力，实现他们为人民服务的社会价值是他们的最终目标，尤其是乡镇公务员中的专业技术类人才。我国在2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》第14条明确规定:按照职位的性质、特点和管理需要，将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。乡镇干部面临的是“上面千条线，下面一根针”的复杂局面，他们的专业学习和工作在不同的领域，专业型人才没有施展能力的环境，发挥不了其应有的作用。在调研中，32%的被访乡镇干部认为自己所学专业与实际工作没有关系，15%的被访乡镇干部认为自己工作方式不适合主管领导的要求。②唐绍洪、申凯、刘屹，等:《建构化解乡镇干部“压力”困境的对策机制——以四川省P县“乡镇干部目前工作及生活状况调查问卷”数据为样本》，载《西华师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期，第105－106页。自我实现就是人必须干称职的工作，做与自己的能力相称的事情，而这些工作被乡镇通才所“垄断”，乡镇干部无法实现自己的理想、抱负。

三、激励乡镇干部的路径设计

针对乡镇干部不同层次的需求，运用需求层次理论，采取不同的激励措施，物质激励和精神激励相结合，经济补助和精神鼓励相配套，有目的、有针对性地满足乡镇干部在生理、安全、社会、尊重及自我实现方面的需要，解除乡镇干部的后顾之忧，激发乡镇干部的工作、学习、生活、思想斗志，提高工作积极性，改善乡镇干部为人民服务的质量。

1．满足乡镇干部的生理需要

生理需要是人最基本的需要。首先，乡镇政府应对特别贫困的乡镇干部给予生活上的帮助，为他们提供必要的经济援助，尤其是为生活在偏远地区的乡镇干部提供日常生活等方面经济补助。其次，对乡镇干部给予政策上的倾斜，如对贫困乡镇干部给予住房补贴，对他们的失业配偶进行适当的工作安排，对贫困乡镇干部的子女提供教育上的支持，对贫困乡镇干部开展定期的免费医疗检查，为乡镇干部提供重大事故保险，尤其是因工作需要经常下乡的乡镇干部。再次，对乡镇干部给予定期的交通补助、电话补助等经济补助也是满足乡镇干部生理需要的一个激励路径。在“八项规定”出台之前，乡镇干部因公下乡都会乘坐专门的公车，而现在他们因公下乡要么选择乘坐公共交通工具，要么自备交通工具，所产生的交通费用对于本来就不宽裕的乡镇干部来说更是雪上加霜。最后，严格控制乡镇干部之间的人情费。人情费的支出常常令一些贫困的乡镇基层干部十分头痛，但是工作在乡镇“熟人社会”的圈子里，必要的人情费用又是必不可少的。因此，应该由政府作出相关规定把人情费数额严格控制在一定的数目下，既能增强人情，又能降低对于生存需要还不能满足的乡镇干部的费用支出。

2．满足乡镇干部的安全需要

目前，工作稳定是一些乡镇干部最迫切的安全需要。在他们现在的处境中，工作稳定就意味着有稳固的职业前景和抚养孩子、赡养老人的收入来源。首先，地方政府结合《公务员法》，完善对公务员的录用、考核、奖惩、辞退等规定，建立完善的符合本地区实际的法规体系，既要能够保证乡镇干部面临不公平的待遇和非法辞退时，采取法律的途径来维护自身的合法权利，又要能够留住乡镇干部、激发他们的工作热情。乡镇干部能不能留得住，更主要的还应依靠制度安排和制度激励。①肖俊、张向农:《乡镇干部队伍建设需要制度安排与制度激励》，载《中国党政干部论坛》2014年第11期，第79－81页。其次，保证乡镇政府各部门的稳定，才能保障乡镇干部工作的稳定。朝设夕撤的乡镇机构不能保证乡镇干部有一个稳定的工作内容和工作环境，尽管乡镇处在不断的机构改革、部门重组中，但应建立长效的机制方案，保证机构设置的长期性、科学性、有效性。再次，“上面千条线，下面一根针”是乡镇的实情，对于在工作中未触犯原则性错误的乡镇干部进行批评教育并给予改正的机会，而不是彻底否决乡镇干部的任用。最后，为乡镇干部提供失业保险，改善福利待遇，加强乡镇干部的职业保障。乡镇改革不可避免地会影响乡镇干部的工作积极性，因此，要提供失业保险和改善福利待遇，打消他们的疑虑、猜忌，解除他们的后顾之忧，促使他们更加努力地工作。

3．满足乡镇干部的社交需要

(1)满足乡镇干部的情感需要

社会各界、政府部门各级领导、媒体等应关注乡镇干部，体谅乡镇干部的情感需要，保障乡镇干部爱与被爱的权利，尤其是政府必须采取一些必要措施改变乡镇干部与配偶之间的两地分居状况。首先，在不违反组织规定的情况下，优先安排两地分居的乡镇干部与配偶工作在同一乡镇或临近乡镇。乡镇干部与配偶两地分居大多是因为自身与配偶均是乡镇干部或配偶在其他事业单位上班，在这种情况下，通过双方部门领导协商，在不影响组织规定和部门正常工作的前提下，安排乡镇干部和配偶尽量在同一乡镇或临近乡镇工作。其次，减少加班，严格实行双休制度。乡镇干部也是公务员，应该享有《公务员法》中规定的工作制度，实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。对于乡镇干部在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休或物质、精神奖励。再次，准许乡镇干部每月的探亲假。在乡镇中，有些部门拥有非常繁杂、忙碌的工作，如国土所，特别是夏季自然灾害频发时节，国土所成员要时刻盯防自然灾害，而国土所人员配置较少，工作量浩大，加班加点是正常现象，乡镇干部很难实现与配偶的相聚，故此政府部门应采取轮班制度，准许乡镇干部每月1到2天的探亲假。最后，定期开展文娱活动，缓解乡镇干部的精神压力。乡镇各部门定期开展文娱活动，为不能与配偶相聚的乡镇干部提供身心放松的活动，缓解乡镇干部在工作中的劳累和精神压力。

(2)满足乡镇干部的归属需要

满足乡镇干部的归属需要，既有利于缓解乡镇干部的情感需要，也有利于激发乡镇干部的工作热情。首先，乡镇政府各机构、各部门定期组织乡镇干部的学习、交流。加强乡镇干部与同事之间的学习与交流，促进相互之间的熟知程度，拉进他们之间的心理距离，增强归属感和集体荣誉感。其次，完善交流任用机制，从基层提拔干部，以示对乡镇干部的重视。乡镇政府和县级部门之间采取交流任用的方式，丰富乡镇干部的工作经历、社会阅历，提高乡镇干部的业务能力，改善乡镇干部处理问题的方式。干部提拔向基层倾斜，优先考虑乡镇干部，这是干部人事制度改革的一个鲜明特点，被普遍认为是对基层干部的莫大激励和鼓舞。②容剑锋:《乡镇干部“提拔优先”不止是激励》，载《四川党的建设(农村版)》2014年第11期，第35页。最后，县级组织部门和乡镇政府对乡镇干部所犯的错误，应多一分理解，少一分责怪。县乡政府应逐步建立起关心基层、重视基层、照顾基层的长效激励机制，让乡镇干部感到“生活有保障、工作有希望、基层能干事”，引起他们心灵上的共鸣，增强归属感。

4．满足乡镇干部的尊重需要

给予乡镇干部应有的尊重，是对乡镇干部工作的肯定，也是对他们个人的重视。从政府方面来说，第一，肯定乡镇干部所取得的成绩，建立激励基金。上级部门或领导应肯定乡镇干部辛勤努力所取得的工作成绩，为他们颁发荣誉奖章，并由县财政每年拿出一部分经费用于奖励在乡镇兢兢业业、任劳任怨工作并作出出色成绩的乡镇干部。第二，上级领导干部对待下属应和蔼可亲，避免语言暴力。上级领导和乡镇干部都是为人民服务的公务员，只是因工作需要而分工不同，上级领导应待人亲和、与人友善，做好领导的表率作用。第三，降低各项检查频率。频繁的上级检查让乡镇干部应接不暇，一方面体现了对乡镇干部的不信任、不尊重，另一方面频繁的检查让乡镇干部只顾应付上级检查，而忽视了工作上的事情。第四，乡镇领导慎用“一票否决”的权力，给乡镇干部充分的自主权。乡镇领导减少使用“一票否决”的频率，不因一项或者特定某项没有达标，而否定全部，把工作权力放手到位，给乡镇干部充分的自主权，让乡镇干部大刀阔斧地开展工作。

从其他方面来说，第一，社会各界应理解乡镇干部，尊重乡镇干部。无论是媒体还是其他社会组织要更多地关注乡镇干部的难处，而不是只盯住他们的不足。发生问题时弄清事情真相，理解、尊重乡镇干部的工作行为。第二，广大村民依法寻求政府的帮助，尊重办事原则，尊重乡镇干部。乡镇干部是依法办事、为人民服务的公务员，村民在寻求其帮助时，应遵守办事原则，不要胡搅蛮缠，更不能围堵乡镇干部。第三，定期开展普法教育，提高广大村民的法律意识。乡镇政府应定期组织村民参加普法知识学习，定期在辖区内普及法律知识，提高广大村民学法、懂法、守法、用法、依法的综合能力。

5．满足乡镇干部的自我实现需要

“人尽其才”是自我实现的内涵所在。自我实现的需要是最高层次的需要，乡镇政府应为乡镇干部的自我实现提供现实条件和实现自我的机会，让班子成员有“盼头”，一线表现突出的干部有“奔头”。

首先，划分人才类型，根据每个乡镇干部的特点和特长，将其放在最适合自身特点的岗位上，做到量才定岗、人尽其才，为他们的自我实现提供有利条件。其次，特殊任务分配给专门人才，而非乡镇“通才”。当乡镇突发紧急任务或紧急事件时，安排与任务要求相匹配的乡镇干部，调动他们的工作热情，为他们实现理想、抱负提供机会。如对初步整理的数据进行分析整合时，应采用具有计算机专业背景的乡镇干部，而非仅凭经验工作的乡镇干部。最后，肯定乡镇干部的工作价值、社会价值、精神追求，让乡镇干部拥有成就感。当乡镇干部在满足生理、安全、社会、尊重需要之后，他们的思想境界会发生重大改变，都会追求和尊崇自我奉献、忘我的精神境界和价值追求，把自身的能力发挥到极致，认为自己所做的事情有利于社会发展、社会进步。因此，肯定乡镇干部的价值，让他们拥有成就感。

结语

马斯洛需求层次理论为社会各界认识乡镇干部的需求现状提供了一个新的视角，也为社会各界采取不同的措施激励乡镇干部提供了一个新的思路。不同的人在不同的时期、不同的经济与受教育背景中表现出不同的需求，满足乡镇干部的需要是激发乡镇干部工作积极性、主动性的源泉。对于乡镇干部的酸与甜、苦与乐，只有在乡镇工作过的人才能够切实感受到。社会各界应看到最真实的乡镇基层，了解最真实的乡镇干部，而不是停留在刻板的印象中。我们应该理解基层、尊重基层、关心基层，也应该关注乡镇干部的生活、工作、思想现状，体谅乡镇干部的辛酸、无奈，尊重乡镇干部的人格，肯定乡镇干部的工作成绩、社会价值，对乡镇干部在不同时期表现出的各种迫切需要给予最大限度的满足，而这则是一个长期而艰巨的系统工程。

(责任编辑:刘明江)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．04．011

D630．3

A

2096－2452(2016)04－0056－06

2016－07－10

石剑宝(1992－)，男，河南商丘人，西华师范大学管理学院硕士研究生;程学建(1988－)，男，四川达州人，西华师范大学管理学院硕士研究生。

四川省大学生创新创业训练计划项目(项目编号:201510638059)。