我国矿产资源资源税与资源补偿费关系探析

2016-03-15陈志峰华东政法大学经济法学院上海200042

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年4期

陈志峰(华东政法大学经济法学院，上海200042)

我国矿产资源资源税与资源补偿费关系探析

陈志峰
(华东政法大学经济法学院，上海200042)

我国目前的矿产资源有偿使用制度体系存在的缺陷导致了目前资源行业的一系列问题，特别是作为整个体系核心的资源税和资源补偿费制度都存在着重大弊端。资源税应改变目前调节级差收入和资源保护兼顾的双重职能模式，将职能集中到资源开发过程中的资源保护，以及对于环境破坏的生态补偿上来;资源补偿费制度则应在吸收资源税的级差收入调节功能的基础上调整费率和征收标准，整合形成我国的权利金制度，以便切实维护所有者权益。最终的结果将是两者相互协调配合，形成更为合理的矿产资源有偿使用制度体系。

资源税;资源补偿费;权利金;生态补偿;所有者权益

资源税与资源补偿费作为我国矿产资源有偿使用制度体系的两项核心制度，对我国矿产资源产业领域发挥着十分重要的作用。但是目前我国在相关制度的理论构建和具体实践中存在着诸多问题及争议。纵观已有学术文献，不同学者从各个角度对于这两项制度进行了研究和剖析。有学者主张未来应当废除资源税，并以权利金制度取代资源补偿费［1］;有学者主张应当将税费合一，形成新的资源税收制度［2］;也有的学者主张以资源税合并入环境税，建立起我国的环境税收制度［3］。本文在以上研究的基础上，试图综合分析目前这两项制度的实践现状，并通过对两项制度理论基础的分析，运用比较研究和经济分析的方法，为现有法律制度提出改进路径。

一、我国矿产资源资源税与资源补偿费制度概述

(一)以资源税及资源补偿费为核心的矿产资源有偿使用制度体系

自1984年国务院颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》，开我国矿产资源有偿使用制度先河以来，我国目前已经形成了税费结合，以资源税与资源补偿费为核心，包括采矿权使用费，探矿权使用费，探矿权价款和采矿权价款等多种税收类型及行政性收费类别的完整的矿产资源有偿使用制度体系①探矿权价款和采矿权价款属于资源开发主体对于国家已经进行的勘探及开采工作的投入所支付的对价，也有学者认为其不属于矿产资源有偿使用制度体系。。这一制度体系体现了国家维护矿产资源合法权益，促进矿产资源的保护、勘探与合理开发，调整级差收入以实现资源合理再分配的目的，也起到了积极而重要的作用。但是随着我国改革的不断深入，这一制度在实践运行中愈发不适应现实的需要，阻碍了生产效率的提高和可持续发展。而资源税和资源补偿费作为制度核心所在，其在适用中出现的问题尤其值得我们关注。

(二)资源税制度的功能错位与定位模糊

关于我国目前对资源税的制度目的定位，一般认为我国征收资源税的目的主要是合理控制资源开采规模，保证资源节约利用和有效配置，并调节资源级差收入，平衡资源开发单位或个人的利润水平，保证公平竞争［4］。从《资源税暂行条例》的规定来看，实践中也确实体现了这一意图。但是，无论是从理论基础还是具体适用上来看，现有的资源税制度都有着明显的问题。

根据我国《资源税暂行条例》第一、第三及第四条的规定②《资源税暂行条例》第1条:“在中华人民共和国境内开采本条例规定的矿产品或者生产盐(以下简称开采或者生产应税产品)的单位和个人，为资源税的纳税义务人(以下简称纳税人)，应当依照本条例缴纳资源税。”第3条:“纳税人具体适用的税额，由财政部商国务院有关部门，根据纳税人所开采或者生产应税产品的资源状况，在规定的税额幅度内确定。”第4条:“纳税人开采或者生产不同税目应税产品的，应当分别核算不同税目应税产品的课税数量;未分别核算或者不能准确提供不同税目应税产品的课税数量的，从高适用税额。”，可以看出我国资源税制度采取了“普遍征收，级差调节”的原则。在普遍征收的基础上对于不同资源禀赋及开采条件的资源开采单位和个人分别实行不同的税率以调节不同禀赋带来的级差收入［5］，并由相关部门根据情况灵活确定，资源税制度同时承担着调节收入分配及资源保护和合理利用的双重功能。但恰恰是这种双重功能，导致了资源税制度的目的错位和功能缺失，进而在实践中诱发了一系列问题。

1.资源税制度的目的错位及问题

作为国家的一项税收制度，资源税毫无疑问应当具有税收的强制性、固定性及无偿性三大特征。但是目前由于调节级差收入功能的存在，以及资源税实际上的地方税地位，使得资源税税率在各省规定不一，高低各不相同，这实际上破坏了税收的固定性;根据资源产量或者价格不同而规定不同税率的做法，也有破坏税收无偿性之嫌。而从经济学视角进行分析，根据马克思的地租理论，本质上级差收入的产生是由于级差地租的存在，由于投入某个生产部门中一定的个别资本与不可能利用这种例外的、有利于提高生产力的自然条件的投资相比，有较高的生产率［6］;这种生产率的差异就产生了级差地租。根据西方经济学的理论，级差地租类似于所谓稀缺性租金，这种租金是生产者拥有的稀缺性投入要素的回报［7］;而土地的肥沃与否，位置等因素又导致了稀缺性租金的差异。在资源领域，级差地租或者说稀缺性租金由产权所有者即资源所有权人享有，也就意味着资源税实际上收取的是所有权人的所有权收益。在我国自然资源属于国家所有，通过资源税的方式对国家自身收取级差地租，这在理论上是说不通的。

而为调节级差收入，通过资源税收取的税收收入进入地方财政，实际上并未能够有效地发挥作用。央地坐地分成，主要作为地方财政收入的资源税收用途缺乏监督，往往被挪作他用，变相造成了作为资源所有权主体的国家权益受损;同时也导致对于矿区的收入再分配的作用削弱，资源税作为税收的收入再分配功能也发生了错位，造成矿区附近居民权益在资源开采过程中持续受到损害，之后又得不到国家收入再分配进行补偿，生活贫困，犯罪率高，群体性事件多发;而矿区所在地财政资金不足，也导致整个城市因资源枯竭而陷入经济停滞和产业转型困难的困局之中。

2.资源税的功能缺失及不良影响

由于资源税双重功能的存在，实际上使得资源税的定位始终处于摇摆状态，而过去由于长期受重经济发展轻生态保护的观念所困，导致了实践中资源税对于资源的合理开发及利用，补偿受到破坏的生态环境以及促进节约资源走可持续发展之路的功能被长期忽视。

过低的税率导致资源税促进资源有效配置的能力减弱，且税率不随资源的市场价格的变化而进行相应的调整，对于矿业企业影响已微乎其微，并导致资源税收入的数额极低且增长很缓慢，无法起到对经济租金起到调节作用，甚至于对相当于“绝对地租”部分的绝对租金，也缺乏实质性的调节作用［8］;对级差地租的调整更是毫无可能。资源开发单位缺乏外部成本内部化的动机，采富弃贫，滥采滥挖，资源浪费严重等问题普遍存在，利用资源的同时造成了对资源的严重破坏。大部分资源税采用了以销售量或者自产自用量为税基的从量征收标准，与回采率和资源储量等均无关联，也与矿产资源的市场价格脱钩，完全违背了市场机制［9］。这一问题也助长了企业无序开采的现状，开采企业无视资源的稀缺性和可耗竭性，对资源进行掠夺性开采，产生大量积压浪费，回采率大大降低，导致了极为严重的外部不经济。

与此同时，重开发而轻保护，注重经济效益而无视环境治理的指导思想导致负外部性显著，造成了矿区生态环境的严重破坏，经济发展付出了极高的环境成本，由于缺乏可持续发展的能力，也易导致生态被严重破坏的资源枯竭型的城市出现。目前我国通过资源税对矿产资源开采过程中造成的环境成本的补偿远远不足。以煤炭资源为例，就有学者指出我国煤炭资源开采产生的外部成本没有得到相应补偿，已经出现了严重的赤字，若要实现煤炭资源的自身价值与生态环境的价值损失之充分补偿，需要大幅度提高相关税费税率及费率［10］。否则，矿产资源产业对所处环境的负外部性还将加剧。

(三)资源补偿费制度的效用丧失

1994 年国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，我国矿产资源补偿费正式有了具体的依据。该规定明确以采矿权人作为资源补偿费的征收对象，矿产资源在经过开采或者采选后脱离自然赋存状态形成的矿产品为征收客体。对其采取从价征收标准，以矿产品销售收入为基础。同时还规定矿产资源补偿费收入应当及时全额就地上缴至中央金库，年终再按照中央与省、自治区、直辖市间规定的分成比例，单独结算。其中中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5，中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。另外根据该规定的附则，我国主要矿产资源的补偿费费率普遍在1%到2%左右。这一规定可以说是对于整个制度加以比较详细的规制，但是其中存在的诸多硬伤，导致了实践中资源补偿费的作用实际上难以得到发挥，出现了效用丧失现象。

1.资源补偿费难以切实维护国家所有权权益

我国矿产资源补偿费的征收目的十分明确，即“保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”。但是其在实践中却越来越难以发挥作用。资源税一样偏低的费率使得维护国家资源所有权益的职能根本无法发挥，利润多流入资源使用者之手，损害了作为资源所有权人的国家的权益，使这一制度几乎丧失了效用。另外我国学界将资源补偿费一般定位为对于绝对地租的收取，被定位为土地所有者基于对于土地的垄断所获得的租金。但是实际上绝对地租和级差地租作为一个整体，都属于产权所有者的生产剩余。“地租可以简单地看作是一种经济剩余，即总产值或总收益减去总要素成本或总成本之后余下的那一部分。”［11］级差地租和绝对地租的区分对于所有权属于国家所有的我国来说，其实没有必要，也就不需要分别通过资源税和资源补偿费两种制度收取。

2.资源补偿费无法促进矿产资源高效利用

《资源补偿费征收管理办法》明确规定资源补偿费主要用于矿产资源的勘探工作，既忽视了对于国家所有自然资源的保护，助长了资源浪费和掠夺开采，也忽略了自然资源开发利用中对于矿产资源勘探所需基础设施的维护，导致对于资源开发主体提高资源生产率的激励被扭曲，地方政府也缺乏资金投入的积极性，不利于资源的持续利用和效率提升。

3.行政性收费定位助长效用丧失

立足于维护国家资源所有权益的资源补偿费却被归入行政性收费中，使得国家所有权收益的性质得不到体现，实际上扭曲了资源收益分配制度，使得理论与实践上出现了混乱。关于资源补偿费用途规定不清，管理混乱，有时还存在着重复计征问题;收取过程中一方面部分企业逃避缴纳，虚报瞒报生产量和利润，另一方面负责收费的行政部门坐支挪用现象严重，权力寻租问题得不到遏制。这就使得资源收益流向资源开发企业、个人和地方行政人员，损害了国家作为所有者的权益，也把资源价格上涨和环境破坏成本外部化，由普通民众承担。行政性收费的定位进一步助长了资源补偿费的效用丧失现状。

二、我国矿产资源资源税与资源补偿费制度的关系分析

(一)资源税应立足于税收之本质及生态补偿之目的

1.资源税应当立足于税收收入再分配之本质

各构念的平均提炼方差超过0．5，表明本量表收敛效度良好;平均提炼方差的平方根大于各相关系数，表明判别效度通过检验，见表2。

税收的本质实际上即是国家利用行政权力对于收入所进行的再分配，资源税作为一项税收，同样应当立足于这一本质。国家通过行政权力向资源开发单位强制收取固定的，无偿的税收，作为财政收入的一项来源。资源所在地拥有自然资源生产要素的比较优势，而在资源收益被公权力机关收取，资源要素无法转化为资源所在地的经济增长时，理所应当对资源所在地进行利益补偿;因此资源税收收入应当对因为资源的开发而权益受损的矿区周边居民进行补偿，保证税收的收入平衡作用，实现收入的再分配，从而实现经济学上的帕累托最优，促进整个社会收益的提升，特别是要注意通过资源税来促进资源型城市转型，避免城市陷入资源枯竭困境。而不应当像目前一样只将注意力放在调节资源开发单位的级差收入上，忽视了对周边居民因资源开发而受到的损失的补偿。

2.资源税应当确立资源可持续利用与生态补偿的一元化目的

目前西方发达国家对于资源税收入的使用普遍集中于资源可持续利用与对环境破坏的生态补偿上，事实上，在其他国家，资源税又称开采税，是环境税的一个重要组成部分，与我国的资源税制度有所不同。美国已经普遍地经由环境税制度等对探矿、采矿等矿业行为征税，防范矿业活动对环境的有害影响［12］。其他欧洲国家也大都在环境税中包含了采矿税，通过税收的方式对于资源开采所造成的环境破坏与居民利益受损进行补偿。我国的实践目前也已表明资源税收如果主要定位于级差调节而忽视生态补偿与可持续利用，将带来严重的资源损耗及生态破坏的问题。因此，我国资源税应当将级差收入调节的功能剥离出来，交由资源补偿收费制度来进行调节，而专注于资源开发利用过程中对资源的保护和高效开发，并对由于资源开发利用导致的环境破坏进行生态补偿，将资源的可持续利用作为这一制度的唯一目的。

(二)资源补偿费应致力于实现所有权权益

1.增加资源补偿费的级差收入调节功能

矿产资源同时存在着绝对地租和级差地租，两者均以矿产资源的稀缺性为基础，属于一种生产剩余，为矿产资源所有者所享有的权益范畴。我们应当将两者统一成一个整体，在普遍收取的基础上，根据不同矿区的资源禀赋，开采难易度收取不同比例的矿产资源补偿费。从而改变目前由于无差别普遍征收使得国家矿产资源权益严重损失的现状，保障国家的所有权权益。对于利润率较低，不能保证稳定盈利的中小矿山企业，则应考虑适当减免其应缴纳的自然资源补偿费。

2.提高资源补偿费费率，注意基础设施维护，保证资源利用效率

资源补偿费费率应当保持一个更高的，对于矿产资源开发活动能够产生正向激励的水平，促使矿产资源开发单位能够不断提高其资源利用效率，不断提高收益，避免因低税率导致扭曲激励，造成资源浪费和掠夺性开采现象。资源补偿费收入应当注意对矿产资源开发利用所需基础设施的维护，保证地方政府对矿产资源开发利用投资的积极性，并进一步促进资源开发单位生产率的提高。

为了解决适用混乱的问题，突出资源补偿费的所有权权益属性，我们可以借鉴西方发达国家所普遍适用的权利金制度。权利金是矿产资源开采人向资源所有权人支付的一种补偿①不同国家所采取的权利金制度有所不同，有的国家采取单一的权利金制度，有的国家与开采税相结合，但大多数国家的权利金在本质上并无不同，均可总结为国家所有权益之体现。。这种补偿主要基于矿产资源的稀缺性和可耗竭特性。权利金经过上百年的发展目前已经将绝对地租和级差地租均包括在内。实际上发挥了我国现有矿产资源补偿费和资源税两者相加所起的作用。而由于对所有者权益的保障体现的更为明确，因此在适用中避免了我国的税费不分，重复计征，权力寻租严重，收益分配机制扭曲等一系列混乱。权利金制度将来可以成为我国资源补偿费制度改革的方向。

(三)把握资源税及资源补偿费制度的分野与协调

综上所述，资源税制度是基于国家征收赋税的权力，属于获得国家强制力保证的一种行政性权益;而资源补偿费则是基于国家的矿产资源所有权，本质上属于一种偏向私法领域的所有权权益。尽管由于矿产资源国家所有，资源本身的公共性使其立足于社会利益和公众福利，考虑社会的可持续发展及资源的可持续利用，其性质应界定为一种社会性权益［13］。因而，资源补偿费制度不同于一般的民事权利制度。但是毕竟两者性质上相差巨大，我们不应当使有着截然不同的根基的两种制度相互混同。一方面税费难分，功能重叠;另一方面资源利用效率始终不受重视，生态环境的破坏更是长期熟视无睹，周边居民和城市的权益损失补偿也难以落到实处。未来，我们应当明确两种制度的边界，把行政性权益和所有权权益区分开来，两种制度在各自领域内各司其职，同时也要相互协调，共同作用。

三、我国矿产资源资源税与资源补偿费协调与改进的法律路径

(一)明确资源税收目的，调整征收标准及税率

1.发挥资源税的收入再分配职能

作为一项税收，资源税收制度应当发挥其收入再分配职能，补偿客观上利益受损的矿区居民，将来我国应以改革后的新型资源税作为调控工具，促进矿区当地经济，社会，文化及环境的协调与和谐发展。注意保证矿区居民就业率，在保证居民与资源开发单位的利益平衡的基础上支持资源型城市逐步转型，促进产业结构调整和经济发展方式的转变，真正走上可持续发展道路。

2.资源税功能一元化，以生态补偿为核心，调整征收标准及税率

目前我国应当进一步明确资源税制度的税收目的，将原有的双重功能转变为资源可持续利用及生态补偿的一元化功能，放弃原有的级差调节功能，向西方的开采税制度靠拢。税率应当根据生态补偿和矿产资源保护所需的财政投入计算，保持资源税的固定税率，并将相关收入在收入再分配以外主要用于矿产资源开发所导致的生态破坏的生态补偿，同时对现有矿产资源在开发过程中加以保护;为了实现可持续的保护性开采，还应当逐步实现征收标准由从量征收向从价征收的过渡，可以初步采取从价计征与从量计征结合的方式，使得资源税率真正关联市场价格，发挥资源税的经济激励作用。从而避免反激励导致“挖菜心”式的粗放开采、无序开采和掠夺性开采，真正体现矿产资源的价值，促进资源的节约与保护性开发。

(二)建立我国的矿产资源权利金制度

对于我国的资源补偿费制度，应吸取西方发达国家的先进经验，以权利金制度取代实际上发挥着相同职能的资源补偿费制度，从而完成从行政性收费向所有权收益制度的过渡。

1.权利金收入采取级差费率收取，提高费率以保障国家所有权收益

由于不同的资源丰度及开采条件导致不同矿业权所包含的级差地租存在差异，因此权利金费率应当根据不同矿种的资源品质、重要性和稀缺度加以确定，使矿产资源所有权益能够切实依照资源实际情况得以实现。我国煤炭、石油的资源补偿费率一直为1%，有色金属费率普遍为2%，相比较而言美国的露天矿权利金费率则为12.5%，井工矿为8%，而俄罗斯的权利金费率为3%～6%［14］。鉴于我国的资源补偿费费率过低，难以发挥保障国家资源所有权益的作用，应当提高权利金费率，使得权利金能够真正发挥维护国家所有权益，通过税收激励调节矿产资源开发利用效率，减少资源浪费现象的作用。

2.权利金收入专门用于矿产资源的开发保护及基础设施建设

对于通过权利金所取得的收入，基于权利金已不再属于行政性收费的前提，权利金收入可以专款专用，即使仍保持中央与地方分成的机制，也可以真正专门用于矿产资源的勘探投入，更好地激励矿产资源开发者提升其劳动生产率和扩大再生产;同时更多的收入可以用于矿产资源勘探开发过程中的资源保护工作，使矿产资源开发者在资源开发中可以更加重视矿产资源的节约利用和保护性开发，从长远上规划其矿产资源的开发与利用计划，保证合理开采和精细化开采，以促进矿产资源的持续利用;另外还可以将部分收入用于为矿产资源勘探开发服务的基础设施的建设和维护，提升地方政府积极性。

(三)保持资源税和权利金制度的互动和协调

资源税和权利金制度在资源行业诸多领域可以共同发挥作用，特别是两者均能够促进矿产资源的保护与可持续利用，但是两者所作用的原理并不相同。资源税更多应侧重于对于受损环境的补偿，使得因为矿产资源的开发行为大量消耗的环境成本等外部成本得到补充，以防止矿产资源不计代价地过度开发;而权利金制度则更多是通过激励效应促进资源的高效利用，避免资源浪费现象。两者相辅相成，因此在矿产资源的保护与可持续利用方面应注意两种制度工具的综合协调运用。

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