我国国际警务合作机制的历史分期研究——以国民经济和社会发展计划为视角

赵良辰

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

我国国际警务合作机制的历史分期研究

——以国民经济和社会发展计划为视角

赵良辰

(中国人民公安大学 研究生院，北京 100038)

摘要：公安机关的国际警务合作经历了几十年的风云变幻，宝贵的历史经验将带领我们更好地审视当前在全世界范围内紧密进行的国际警务合作。结合国民经济和社会发展计划的部署,我国国际警务合作的历史整体上可以划分为五个时期，分别为排斥期、预备期、起步期、发展期与提升期。每个时期始末又归整出相应的标志性时间节点，特色鲜明一以贯之。尤其在当前深化公安改革的时代背景下，我国更应该加强国际执法联络力量建设，构建跨国跨境执法联络机制。

关键词：国际警务合作；机制；历史

新中国成立至今，公安机关的国际警务执法工作有了很大的变化,尤其在当前深化公安改革的背景下，我国已经在全世界范围内展开公安工作，紧密进行国际警务合作。因为，要维护好国家安全与社会稳定，仅仅依靠国内工作是不够的，还需要与世界各国加强联系与合作。注重培养世界眼光，在研究问题、部署工作时要考虑到整个世界的情况。〔1〕我们回顾历史，是为了更好地审视当前的工作，强化国际警务合作，是维护我国国家利益和公民权益的客观要求。本文详细梳理了我国国际警务合作的历史，针对我国国际警务合作在不断前进探索中面临的挑战与取得的成就，区别显著特征与进行经验总结，做出了如下划分。〔2〕

一、我国国际警务合作机制与国民经济和社会发展计划

我们把我国国际警务合作的历史整体上划分为五个时期，每个时期始末又归整出相应的标志性时间节点，每个时期都有较长的时间跨度，无法苛求概括精确，但却特色鲜明一以贯之，对我国当前国际警务合作工作充满了现实意义。本文将我国国际警务合作的历史，划分为排斥期27年左右，预备期5年左右，起步期10年左右，发展期10年左右，提升期10年左右。从起步期开始，我国国际警务合作工作以10年一个台阶的速度高速发展，并与国民经济和社会发展计划的部署相适应。在排斥期内，我国公安机关仍面临对敌斗争势态，外交活动不够活跃，国际警务活动也仅仅在边境范围内的工作与他国略有接触，并以交换意见为主，并没有形成合作机制。在预备期内，国家改革开放，实行走出去、引进来战略，加强对国外友好交往与出国访问，国际警务合作工作在试探中渐有起色。但“劫机”案频发，倒逼我国国际警务合作机制加速进行实质性交流与建设，逐步完成我国的国际警务合作工作从脱轨到接轨的转换。随着公安部外事局成立的机构变革，彻底将这一项工作作为公安工作的重要一部分。在起步期内，伴随着我国“七五”计划、“八五”计划的实施，经济发展在改革大浪中稳步取得成效，现代化建设进入新阶段，但不稳定因素也随之增加，在各项经济结构没有合理配置下，表现出来的指数增长并不真正反映经济实力基础，亟待整治调整。正如我国国际警务合作机制在这一时期初步建立机制，准备大刀阔斧时，却发现自身捉襟见肘，仍需努力破除与各国在警务合作上的壁垒，扩大我国警务工作的国际影响力，积极参与各种形式的合作组织。在发展期内，从“九五”计划伊始，这一时期是承上启下的时期，是落实全面完成现代化建设第二步战略，也是为第三步我国经济在更发达的物质技术和更卓越的经济体制下科学运行做准备。正如我国国际警务合作工作，在我国外交工作的快速发展带动下，中心地区警察局合作，区域框架协议合作，多边合作，全球合作多种形式共同发展，传统安全领域与非传统安全领域同步涵盖涉及，我国逐渐在国际警务合作中占有不可替代的地位，能够有力打击各国跨国犯罪活动以及三股势力。同时这一时期，也为下一步我国在国际警务合作中引领方向、掌握主动提供基础。在提升期，“十一五”规划贯彻科学发展观，调整我国这艘经济巨人的“肌肉”结构，实现全面、协调可持续发展。正如我国国际警务合作工作，在前期与多国和组织达成的交换意见内，进一步形成牢靠的机制，在禁毒等工作范围内建设常态化合作机制，力求可持续的各国共同利益。在国际会议上站稳脚跟，敢于发声，谋求全人类共有利益。〔3〕下文按照各个分期作进一步阐述。

二、排斥期(1949—1976年)

这一时期，新中国开始全面建设社会主义，经历了“文化大革命”，我国国际警务合作工作以排斥抵制他国为主。纵观当时的政治环境，我国尚处解放初期，美国以及台湾间谍特务机关先后在吉林等14个省、区空投特务，加之新中国的国家地位、国际声望还没有稳固，公安机关更多地承担军事以及政治保卫任务，我国国际警务执法合作很难进行，这一阶段的主要任务是粉碎美蒋匪帮的特务活动。1962年，我国发布《关于福建以及广东、浙江、江苏、江西、上海公安工作战备部署的通知》，主要任务是使公安机关服从军事斗争的需要，严厉镇压进行破坏活动的反革命分子，粉碎美帝国主义妄想在我广东沿海地区建立所谓“游击走廊”，对大陆进行骚扰破坏的罪恶计划。1964年6月，中朝两国公安、安全机关代表会议对签订的《关于在边境地区维护国家安全和社会秩序的工作中相互合作的议定书》的执行情况交换了意见，这也只是在交换意见上达成共识。随后，“文化大革命”时期更是在“砸烂公检法”口号下使得国际警务执法合作难以推进，刚产生的萌芽也难以滋长，逐渐淹没在政治口号与政治运动中。因此，我们定义这一时期是排斥进行国际警务执法合作的时期，更是我国公安机关在世界阵营划分下，逐渐认识其他国家警务工作变化与特点的时期。〔4〕

三、预备期(1977—1983年)

这个时期的总体特点是：当时对外交往的主要内容仅限于友好接待和出国访问，尚未形成真正意义上的国际警务执法合作的概念，所交往的对象主要是一些社会主义国家，与其他国家往往由于政治原因难以达成一致，因而直接决定了其作用是非常有限的。这一历史现状，在我国公安机关职能与机构转变，公安部外事局成立后，有望实现快速转变。

1979年，赵苍璧部长和李广祥副部长率中国公安代表团先后对南斯拉夫、罗马尼亚进行了友好访问，开始逐步扩大国际警务的对外交流。1982年，卓长仁劫持中国民航296号三叉戟飞机飞往韩国，后被接往台湾。此次事件使我国公安机关已经认识到建立国际警务执法合作的迫切性，但在经验总结上，我国考虑的角度多在国内，并研究加强反劫机斗争和机场安全保卫工作，落实预防为主的措施，认为首先要靠机组成员的英勇搏斗与高度的政治觉悟，擅于发动群众，从航空反劫机安全保卫工作的具体措施不落实以及公安机关的战斗力不强出发，提出组建安全检查站和空中特种警察部队。随后，卓长仁案在韩国未能按照有关国际公约的规定，遣返、严惩劫机罪犯，还提前将卓长仁释放，此案给我国公安机关留下深刻教训。1993年，我国大陆又连续发生10起民航客机被劫持到台湾的案件，但台湾当局拒绝遣返劫机犯，致使劫机犯罪活动未得到有效遏制。1993年年底，我国对于台湾收留、纵容、庇护劫机罪犯的行径予以谴责，台湾当局迫于舆论压力，将在台服刑的劫机罪犯刑满释放后遣返大陆，从此劫机罪犯不能在台湾居留。此类事件的处理缺憾，充分暴露了我国国际警务执法合作能力的不足，与外国警察机构联系较少。不过，在短暂的几年过渡期后，我国的国际地位日益稳固，外事活动逐渐增多，这一状况正在逐渐扭转。尤其在1983年公安部外事局正式成立，标志着公安外事工作的发展进入了一个新的历史时期。〔4〕

四、起步期(1984—1995年)

这个时期的总体特点是：以加入国际刑警组织为标志，以国际刑警组织第64届全体大会在北京召开截止。我国加强外事接待、出访工作，巩固和发展了与传统友好国家的合作关系，为双边在禁毒等领域务实的国际警务合作奠定了基础；与多国以司法协助条约、引渡条约的形式，为在司法领域内的合作提供了条件；与以美国为首的西方国家开始接触；与国际刑警组织执委会内搞反华阴谋的少数西方执委解决冲突，逐步宣传我国的立场态度，在国际舞台上扩大影响力。

我国于1984年在第53届国际刑警组织会议上，正式成为国际刑警组织的会员国。之后，中国国家中心局在北京设立，我国作为国际刑警组织的一员，在国际警务合作上开始发挥自己的作用。从此，中国国家中心局成功地办理了国际刑警组织委办的一些案件，主要是诈骗、贩毒一类国际性案件，同时也开展了要求其他国家刑警组织给予合作的业务，并逐渐从周边国家扩展到其他地区。

在国际警务合作司法领域范围内，1987年6月，我国与波兰签订的第一个含有刑事司法协助内容的双边司法协助条约，标志着我国国际警务执法合作正式在司法领域内得到认可。1993年8月，中国与泰国签订了第一个引渡条约。这些举措使我国国际警务合作在体制层面上实现实质性进展成为可能，也使各国充分了解我国警务合作的模式，给他国与国际组织提供准入的接口。

为打击毒品犯罪，1989年我国政府在亚洲地区缉毒研讨会上表达了禁毒的立场与决心，形成《亚洲地区缉毒研讨会纲要》和《亚洲地区缉毒研讨会倡议书》，制定和完善禁毒法规，强化缉毒执法力量，对毒品实行综合治理。1995年，第一次亚区域禁毒合作部长级会议形成两个项目草案和《北京宣言》。同时，联合国禁毒署向中国提供290万美元用于加强云南省缉毒执法工作。

我国在国际刑警组织大会上表现出色，1989 年11月，中国代表团在国际刑警组织第58届年会上提出了具有建设性的打击毒品走私的合作问题议案。该议案已作为一个国家提出的决议载入国际刑警组织的史册。1995年，我国承办国际刑警组织第64届全体大会，此种高层次的警方国际会议不仅受到国家领导人的关心，也将带领我国逐步扩大对外影响力。

总体来说，在这一时期国际警务合作上，有不尽如人意的案例，也有成功的案例。1988年的“锦鲤鱼夹毒”案，上海、广州、香港警方将在我国的贩毒分子全部抓获，美国警方将准备取货的贩毒分子捕获。但随后应美方再三要求，我方派警官小组押解案犯赴美国出席听证会并作证，美国法官置我方多次抗议和交涉于不顾，阻止我方将犯罪嫌疑人王宗晓带离美国，美方法院将其有条件释放，让他滞留美国。相对比，1993年的衡水农行中心支行特大诈骗案，公安部直接领导，主动协调国际刑警组织，经过大量的国外、境外的调查工作，追回了全部被骗的总计100亿美元备用信用证。1993年，为严厉打击境内外组织偷渡的“蛇头”，制止偷渡和非法移民活动，公安部还进一步加强了与国际刑警组织和周边国家、地区警方的联系与合作。〔4〕

但是，纵观在中国与国际刑警组织的警务执法合作，我国处理外方请求的协查案件较多，未能有效依托国际刑警组织的资源服务国内；另一方面我国在国际刑警组织中人员既要协助侦办国际案件，还要兼顾协调大量本国的引渡及执法申请，并且大量国内刑警工作的汇报文本与国际刑警组织要求的格式不一致，导致呈递的国际申请无法立刻进入程序执行。

五、发展期(1996—2005年)

这个时期的总体特点是：以港澳回归为契机，我国外交工作快速发展，与全球各国深化合作的宽度和广度，初步形成了“全面展开、突出重点、以我为主、为我所用”的格局。由于新的司法制度人引渡法颁布，引领区域禁毒执法合作深化落实。在上海合作组织、东盟等框架内，非传统安全与传统安全并重，我国区域大国地位日益凸显，有力地打击了各种跨国犯罪活动以及恐怖势力、宗教极端势力和民族分裂势力。这一时期，公安部外事局的职能进一步扩展和延伸，在原有机构的基础上，又相继成立维和民警工作处、警务联络官工作处，国际刑警组织中国国家中心局由刑警侦查局整建制划归外事局，标志着国际警务执法合作进入全面发展时期。〔5〕

在港澳回归问题上，1997年4月，内地与香港国际刑警25次工作会晤，确定内地与香港警务关系互不隶属，但两地警方的合作将会更为广泛、密切、有效。1999年，国际刑警组织中国国家中心局和澳门支局根据中葡联合声明，内地公安机关将一如既往地对澳门警方打击犯罪的行动给予积极配合和有力支持。

我国稳步推进与全世界各国各地区的互信合作，签署备忘录、议定书。我国加强与美国在国际警务上互信合作，1997年，签署了《中美联合声明》。5月，我国与俄罗斯联邦安全总局签署《加强合作议定书》。公安部派代表团对德、奥两国内政警察的队伍管理和监督制度进行了考察，并与两国内政部门就双方合作协议的签订问题达成一致。6月，中朝签署了综合修订后的议定书和会议纪要。1998年6月，奥地利内政部与我国就有关签署双方合作协议达成一致意见。随后，日本警察厅就中日两国警方双边合作及在国际刑警组织中的合作问题举行了业务会谈。1999年，我国与加拿大正式签署了《关于打击犯罪的合作谅解备忘录》，与乌兹别克斯坦签署了《内务部合作协议》。2000年2月，我国与土耳其签署《关于打击犯罪的合作协议》。〔6〕

全面、均衡地实施禁毒战略。国际刑警组织第66届大会，我国政府全面阐述了禁毒的立场以及近年来在国际禁毒合作中取得的成就，表达了继续加强国际合作，打击毒品犯罪的意愿。第67届大会，中国政府向与会代表介绍了近年来中国在预防和打击毒品犯罪，尤其是打击边境贩毒和控制易制毒化学品方面取得的成就和经验。第68届大会，中国同与会代表就毒品、金融经济犯罪、有组织犯罪、恐怖活动、文物走私等议题进行了探讨并提出建议。为适应信息时代打击国际犯罪的需要，着重讨论了该组织21世纪战略发展规划。1999年，第三次东亚次区域禁毒合作部长级会议重新审定了东亚次区域《禁毒行动计划》，并审议通过了《万象宣言》。〔7〕5月，我国政府与俄罗斯、墨西哥、印度、巴基斯坦相继签署了涉及双边禁毒合作协议，表明了五国政府严厉禁绝毒品、加强双边禁毒合作的坚定立场。〔8〕

国际警务合作呈现多国合作趋势，我国发挥地区大国的主导作用。2000年年4月，我国赴莫斯科出席第二次中、俄、哈、塔、吉五国执法安全部门负责人会晤，并签署“比什凯克小组”致五国元首的呼吁书和“比什凯克小组”议事规则。2001年，上海合作组织对恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”作出明确定义，我国在上海合作组织框架内积极开展警务合作，在反恐、禁毒等多个领域发挥了自身作用。

国际警务合作的模式灵活变化，警务联络官制度凸显作用。2004年年末，我国首创首都警察局警务交流与合作研讨会，旨在建立警务合作机制，把警务合作逐渐从国家之间，直接扁平化到各国中心地方警察局之间。我国警务联络官制度从1998年开始，至2005年我国已有33个国家驻华使馆的67名警务联络官，队伍逐渐发展壮大，合作的范围也在扩大。

2005年8月，公安部外事局正式更名为国际合作局，标志着国际警务执法合作进入全面发展时期。

六、提升期(2006年至今)

这一时期，公安部外事部门积极配合国家总体外交，紧紧围绕国家政策，与西方国家增进了解，增强互信，从试探性接触发展到务实合作。以举办奥运会为契机，深化落实执法合作与警务联络官制，在国际会议上发出我国声音与立场，并更多为发展中国家谋求福利，推动禁毒工作常态化机制建设，在东盟与上合组织中进一步巩固前期合作成果，加强同国际刑警组织、联合国机构及其他国际组织、区域组织的合作，特别是在禁毒合作、维和行动等领域扮演了重要角色，初步形成了全方位、多层次、宽领域的公安外事工作格局。〔9〕

以举办奥运会为契机，我国公安机关加强大型安保活动合作，加强警务联络官制与定期会谈制。2008年1月9日，北京市公安局作为东道主，与 50个国家驻华使馆的79名警务联络官、安全官共聚一堂，把国际警务合作的主体具体到每个执法主体，在更加方便快捷的友好交流中提升了我国公安机关队伍的整体素质，学习了各国警务合作经验，为奥运安保警务合作打好前战。〔10〕

我国在国际警务合作上，由被动加入多种形式的合作模式发展到主动把握合作规律，更好地加强互信、深入合作，提出国际社会的合作要超越政治制度，多照顾发展中国家的需求，才能平等互利。我国积极参与调整国际警务合作的利益平衡。2008年10月，中国政府在维也纳指出，构建和谐的全球警务合作，各国应在相互尊重主权的基础上，更多地协助发展中国家加强警务工作建设。

禁毒工作以建立常态化的合作机制为目标。中美两国从2005年签署缉毒合作意向备忘录，发展到2009年在禁毒情报交流以及相关流程的案件协查方面开展长效合作。〔11〕中泰于2009年签署备忘录之后，进一步加强交换毒品样品，合作查缉易制毒化学品、麻醉药品和精神药品的执法内容。〔12〕2011年，在中俄两国全面战略协作伙伴关系下，人员往来愈加频繁，带来了警务需求的驱动，两国进一步完善了禁毒务实合作机制。〔13〕2011年，中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制在“湄公河”大案中孕育形成，构建了以情报信息为主导、联合巡逻执法为依托、共同应对突发事件的合作机制。2015年，“湄公河精神”伴随着“一带一路”的倡议，各国纷纷踊跃回应。〔14〕

我国作为地区大国的地位日益凸显，国际警务合作在前期积累经验的基础上进一步细化具体合作业务。2011年，在东盟框架合作下，中方与其他国家自2009年续签 《非传统安全领域合作谅解备忘录》以来，互信不断加深，并审议通过了落实该备忘录的行为计划。同年，中国东盟执法安全合作在2002年签订《关于非传统安全领域合作联合宣言》的基础上，团结形成区域安全的命运共同体。当前我国正在开展以跨境追逃追赃为核心的国际反腐败执法合作，建立境外追逃追赃对外联络工作机构，健全海外追逃追赃、遣返引渡工作机制。2014年7月开始“猎狐行动”以来，借助国际刑警组织红色通缉令的力量，跨境追赃追逃工作取得了很大成就。但是法律基础与合作机制尚不够完善和稳固，特别是目前与我国签署引渡条约的国家数量有限。我国与西方发达国家因政治制度不同而造成的司法体制与观念上的巨大差异和冲突，已经成为相关合作继续拓展、深入并实现制度化、常态化的主要障碍。

2015年11月3日至4日，国际刑警组织百年庆典，是对上一个百年历史的经验沉淀总结，也是面对下一个百年的机遇与挑战。我国公安机关应适时把握全面深化务实执法安全合作的时机，运用“大数据”情报信息平台，拓宽情报交流渠道，落实禁毒与执法安全联合行动，严厉打击“三股势力”，在东盟、上海合作组织、国际刑警组织多种合作模式下进一步全力推进境外追逃追赃合作，并在“一带一路”战略视角下开拓国际警务合作机制的新领域。

参考文献：

〔1〕杨名.论中国国际警务合作“问题与对策”〔D〕.东北师范大学，2007.

〔2〕李学阳.关于“国际警务”的几点思考〔J〕.湖北警官学院学报，2012(1).

〔3〕杜芳.国际警务执法合作人才培养论纲〔J〕.中国人民公安大学学报，2014(4).

〔4〕本书编写组.建国以来公安工作大事要览〔M〕.北京：群众出版社，2003.

〔5〕赵宇.国际警务执法合作〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2014.

〔6〕包洪冰.浅谈加强国际警务合作的意义〔J〕.学术探讨，2010(12).

〔7〕本书编写组.建国以来公安工作大事要览〔M〕.北京：群众出版社，2003.

〔8〕公安部政治部编.国际警务执法合作〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

〔9〕 章晓丹.中国新安全观强调国际合作的重要性与必要性〔J〕.法制与社会，2014(8).

〔10〕 王莉,赵宇.国际警务合作理论研究综述〔M〕.北京：中国人民公安大学出版社，2014.

〔11〕公安部国际合作局.第三届中美禁毒情报交流会议在京举行〔EB/OL〕. http://www.mps.gov.cn/n16/n2009301/n2009388/2662766.html，2009-10-20.

〔12〕公安部国际合作局. 第八届中泰禁毒合作双边会议召开〔EB/OL〕. http://www.mps.gov.cn/n16/n2009301/n2009388/2662724.html，2009-09-02.

〔13〕公安部国际合作局. 第七届中俄禁毒合作部长级会议召开〔EB/OL〕. http://www.mps.gov.cn/n16/n2009301/n2009388/2958072.html，2011-10-12.

〔14〕公安部国际合作局. 湄公河流域执法安全合作部长级会议在京举行〔EB/OL〕. http://www.mps.gov.cn/n16/n2009301/n2009388/4880673.html，2015-10-24.

(责任编辑孙超)

The History Stage Studies on International Police Affairs Cooperation Mechanism of Our Country — In the Perspective of the Plan for National Economic and Social Development

ZHAO Liang-chen

(Graduate School, China People’s Public Security University, Beijing 100038)

Abstract:The international police affairs cooperation of China public security organs has experienced decades of changes, precious historical experience will lead us to a better look at the current worldwide close international policing cooperation. Combined with deployment plans for national economic and social development, China’s international policing cooperation on the history can be as a whole part divided into five periods, respectively rejection period, fore period, starting period, development and promotion period. Beginning and end of each period have an attribute signature time node, characteristic is consistent. Especially under the background of the current era of deepening the reform of public security, our country should strengthen international law enforcement contact construction; build multinational cross-border contact law enforcement mechanism.

Key words：international police affairs cooperation; mechanism; history

收稿日期：2015-10-24

作者简介：赵良辰(1992-)，男，河南新乡人，中国人民公安大学2014级公安管理学专业硕士研究生。

中图分类号：DF34

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)01-0060-05