论我国的食品安全应急管理机制

董倩雯

(中国人民公安大学，北京 100038)

论我国的食品安全应急管理机制

董倩雯

(中国人民公安大学，北京 100038)

摘要：随着食品新技术、新资源被广泛应用于食品领域以及我国食品生产集约化程度低、管理水平差等原因，导致控制食品安全风险的难度增大。为了切实保障人民群众的生命健康安全，减少风险系数，必须建立科学的食品安全应急管理机制。其具体内容主要包括：建立由各级政府为中枢的常设应急协调机构，确保食品安全应急管理机制协调高效运行；在该机构内，建立健全畅通、高效并相互兼容的应急管理信息指挥平台，并实行全国联网，保证信息畅通无阻；建立严密的食品追溯和召回制度，避免问题食品危害的扩散，最大限度地减少损失。

关键词：食品安全；应急管理；风险评估；应急预案

当代中国，随着市场经济的发展和工业化进程的推进，食品新技术、新资源(如转基因食品、酶制剂和新食品包装材料的应用)被广泛应用于食品领域，食品受到自然、意外污染或蓄意破坏的风险因素在不断增加，加之我国食品生产经营的集约化程度低，小作坊、食品摊点众多而卫生保证能力差，食品加工设备落后、自身管理水平差等原因，控制食品安全风险的难度增大。事实上，我国正处于食品安全事件的多发期。可以断言，在将来一个较长的时期内，我国仍不得不面临着食品安全的巨大风险。所以，认真分析我国当前应对食品安全风险中存在的问题，完善食品安全应急管理机制，控制和减少危害结果的发生，是一项艰巨而紧迫的任务。

一、食品安全应急管理机制的基本框架

所谓食品安全应急管理，是指食品安全监管部门及其相关机构在对食品安全风险充分准备的基础上，为应对食品安全事故所带来的严重威胁和重大损害，根据事先制定的应急预案，所采取的避免或减少危害结果的一系列制度和措施。一个功能齐全的食品安全应急管理框架应包括以下相互关联的基本要素：

(一)预备

预备主要是为了应对可能发生的食品安全危机事先所做的各种应急准备活动，包括制定应急预案、组建应急队伍、配备应急设备和物资等，其目的是为突发食品安全危机储备必要的迅速处置能力，以便在事件发生后根据预案立即采取相应的救援行动，将危害降低到最低限度，防止事态进一步扩大。

(二)监测和预警

监测和预警是为了防止食品安全事故的发生，避免应急行动而采取的预防措施。监管部门在日常工作过程中，对各种可能存在的食品安全风险从多方面进行监测，定期、定点对可能的危害及范围进行科学预测，一旦发现问题苗头，及时通报警情，采取相应预防措施，力图将事故消灭在萌芽状态。监测和预警充分体现了“预防为主”的原则，它不仅是食品安全应急管理机制中的重中之重，也是整个食品安全监控机制所追求的最高目标。

(三)应急反应

应急反应就是在确认食品安全事件发生及其危害级别的基础上，作出快速反应。食品安全应急管理机制是应急反应的载体和发挥作用的平台，能否作出快速反应是食品安全应急管理机制完善与否的标志，它在一定程度上决定着危害发展的状态。实现快速反应的关键是做到“及时准确”，即：获取食品安全事件的信息、调动应急队伍、展开救援行动、发布问题食品信息、召回问题食品等都要快速及时；对食品安全危机发生、发展的事态作出的研判要准确，拟定的措施要有针对性和实效性，各项快速反应的措施都要落到实处。

(四)恢复和善后

食品安全应急管理的另一个重要功能就是做好善后工作，恢复正常的生产生活秩序，主要包括：依法惩处违法涉案人员，平复被害人的报复情绪；消除社会恐慌心理，恢复人们对食品安全的信心；做好赔偿或补偿以及救助工作；总结经验教训，进一步完善和优化应急管理机制等。

二、我国食品安全应急管理机制的现状及其存在的问题

(一)我国食品安全应急管理机制的现状

1.出台了相应的法律法规。我国2003年5月9日出台实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2007年8月全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》；2009年2月28日，十一届全国人大第七次会议通过了《食品安全法》，并于2009年6月1日起施行；2011年10月，国务院对2005年的《国家重大食品安全事故应急预案》予以修订，发布了《国家食品安全事故应急预案》(以下简称《应急预案》)，从组织机构及职责、应急保障、监测预警、报告与评估、应急响应、后期处置等方面作出了较为明确的规定〔1〕；此外，一些地方政府和企业亦编制了地方或单位层面的应急预案，初步建立了食品安全事件预案体系。

2.建立了相应的组织机构。为了解决多部门监管不力的状况，协调各监管部门的关系，2010年2月6日，在国家层面设立了国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的最高层次的议事协调机构，并根据2011年10月出台的《应急预案》的规定，建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。食品安全事故发生后的应急机制启动，由“卫生行政部门依法组织对事故进行分析评估，核定事故等级。特别重大食品安全事故，由卫生部会同食品安全办向国务院提出启动Ⅰ级响应的建议，经国务院批准后，成立国家特别重大食品安全事故应急处置指挥部(以下简称“应急处置指挥部”)，统一领导和指挥事故应急处置工作；重大、较大、一般食品安全事故，分别由事故所在地省、市、县级人民政府组织成立相应应急处置指挥机构，统一组织开展本行政区域事故应急处置工作”*详见2011年10月出台的《国家食品安全事故应急预案》。。

3.初步建立了食品安全风险评估制度。我国食品安全风险评估制度起步较晚，2006年颁布实施的《农产品质量安全法》规定，国务院农业行政主管部门应当设立有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估委员会，并要求“对可能影响农产品质量安全的潜在危险进行风险评估”。“国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施，并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。”这是我国从法律层面第一次对食品安全风险评估制度所作的规定。但由于种种原因，相关的后续工作并没有得以有效展开。直至2009年6月1日起施行的《食品安全法》(第13条)才明确规定，“国家建立食品安全风险评估制度”，要求“对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”，并由“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估”，标志着我国食品安全风险评估工作已上升到国家层面，并步入法制轨道。时隔3年后的2011年10月13日，“风险评估中心”正式成立，这是具有里程碑意义的一个事件，它标志着我国食品安全风险评估工作已进入实践阶段。“风险评估中心”为公共卫生事业单位，经费来源由财政部全额保障。该中心作为国家级专业技术机构，承担国家食品安全风险评估、监测、预警、交流和食品安全标准等技术支持工作；它采用理事会*“风险评估中心”采用的是“理事会领导下的中心主任负责制”管理模式。理事会是“风险评估中心”的决策监督机构，由19人组成，其中设理事长1名，副理事长2名。理事长由卫生部分管领导担任，副理事长分别由国务院食品安全委员会办公室、农业部分管领导担任，理事由相关行政部门代表、食品安全相关领域专家、“风险评估中心”管理层和服务对象代表等人组成。决策管理模式，卫生部是该中心的理事长单位，国务院食品安全委员会办公室、农业部是副理事长单位，工商局、质量监督检验检疫总局、食品药品监管局等部门为理事单位，其成员还包括医学、农业、食品等领域的专家和服务对象代表等。

“风险评估中心”的成立为我国食品安全管理水平的提高奠定了重要基础，它对增强我国食品安全研究和科学监管能力，提高我国食品安全水平，加强国际交流与合作等将发挥重要作用。

(二)我国食品安全应急管理机制存在的主要问题

1.缺乏独立常设的综合应急协调机构。我国目前缺乏统一、常设的应急管理指挥机构，对食品安全应急管理指挥与协调主要依赖临时设立的“应急处置指挥部”或地方政府设置的临时机构，并且这些临时机构不具体负责日常管理工作，只负责应急管理政策层面的指挥与协调。这样，一旦出现食品安全事故，在一个临时性、非常设机构的领导下，由多个具体部门来应对突发食品安全事故，各职能部门不可避免会出现资源分散、处置衔接和协调不到位、各自为政、信息不畅等问题，甚至出现互不配合、推诿扯皮的现象，从而影响、延误政府应急决策的落实。食品安全事故一般情况下会涉及社会的多个部门和多方面的关系，由政府的一个部门甚至几个部门都难以有效地完成处置任务，没有一个权威的、高层阶的、刚性的中枢机构是难以胜任这项工作的。在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成；俄罗斯的决策指挥中枢由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般建立以总统为核心的机制；议会制国家一般建立以总理为核心的机制。〔2〕这些做法值得我们借鉴。

2.缺乏信息共享的监测预警体系平台。由于我国食品安全监管职能的相对分散，部门之间、地方之间条块分割，各自拥有自己独立运行的监测网络系统，互联互通受阻，难以实现信息共享并形成统一的、覆盖整个食品链条的监测预警系统；加之一些部门快速检测设备缺乏、监测能力不足、专业技术力量薄弱等，使得现有的监测预警系统成了摆设，浪费了政府有限的应急管理资源，给快速应急反应造成了很大的隐患。

3.信息披露滞后。由于缺乏统一、独立的应急监管协调机构，使得信息传递出现梗阻，主要表现为：事故发生前，各监管部门怠于信息沟通；事故发生后，出于自我保护目的，常常隐瞒、封锁信息，或迟延发布信息，不敢向公众和媒体公布事实真相，致使流言传播，引起不必要的社会恐慌，造成不良的社会影响。

4.缺乏社会公众的有效参与。我国实行的是政府单一主导的食品安全应急管理模式，从应急事故的确定，到应急管理的启动，再到应急决策方案的制定，以及救助措施的展开等整个应急管理过程，都是政府一家在唱独角戏，忽略了社会组织和公众在应急管理过程中的积极作用，本来与食品安全利益攸关的社会公众却成了局外人。这种应急管理模式，政府不仅失去了可资利用的丰厚社会资源和人民群众的大力支持，而且还往往引起公众的无端猜忌，失去人民群众的信任，降低了政府的公信力，最终影响到应急管理的效果，导致恶性循环。

三、完善我国食品安全应急管理机制的建议

(一)建立常设应急机构，保障食品安全应急管理机制协调高效运行

应在国家层面(如国务院)设立食品安全应急管理中心，作为应急管理的实体中枢机构，成员由一名副总理、农业监管部门和食品质量安全监管部门的部长，以及其他相关部门的主要领导组成；相应地，在地方各级政府中设立食品安全应急管理中心，分别由一名副省长、副市长、地方农业监管部门和食品质量安全监管部门的厅局长，以及其他相关部门的主要领导组成实体机构，全面、统一协调地方食品安全应急管理工作。

在此体制下，有效实现应急管理的三个转变：

一是由临时应急制度向规范有序的常设应急体制的转变。作为常设机构的应急管理中心，其工作内容不再仅仅是被动应急处置，而是坚持常态工作与非常态工作相结合、应急管理与预防相结合，将功夫用于平时，主动做好日常的执法检查工作，打击各种食品违法犯罪活动，取缔、清除违法、违规食品企业和“黑作坊”、“黑窝点”，排查食品安全隐患，将预防责任制层层落实到相关监管部门和食品企业的具体岗位上；制定有针对性的预案，对食品安全隐患全方位予以监测，最大限度减少事故的发生。

二是由单部门应急管理向多部门协同应急管理的转变。一旦发生食品安全事故，应急管理中心应当对事故迅速作出研判，迅速组织、整合有关部门的资源和力量，及时开展救助工作。

三是从控制有害食品向降低人身危害和社会影响等综合目标的转变。〔3〕食品危害具有波及面广、持续时间长、社会影响大等特点，不仅表现为对人身的直接危害，还表现为对公众心理的伤害，以及对整个食品行业的不良影响。所以，食品安全应急管理的目的不是为处置事故而处置事故，其着眼点应放在减少人身危害和社会负面影响方面；应根据食品危害的特征，以最大限度控制人身危害为首要目标，同时兼顾对食品行业负面影响的控制，注重公众心理和社会秩序的恢复。

(二)建立健全畅通、高效的应急管理信息指挥平台

各级食品安全委员会的应急管理中心和食品安全监管部门都应建立健全相互兼容的应急管理信息平台，并实行全国联网，保证信息畅通无阻。该信息平台主要包括两个子系统：食品安全监测预警系统和食品安全事故应急指挥系统。〔4〕整个平台以食品安全预警系统为依托，对食品链条各环节可能存在的安全隐患进行实时排查，并在综合监测分析和风险评估的基础上，对食品安全风险及时预警，采取有效的预防整治措施，以防患于未然；同时，在食品安全事件发生后，迅速研判从各方汇集的信息，尽快作出正确的结论，力争在第一时间将第一手权威的信息客观、准确地公之与众，让公众及时了解事实真相，最大限度地避免因公众的猜疑和媒体的炒作报道所引发的误解、质疑和社会恐慌，让公众根据食品的危害状况及时采取防范措施，减轻危害后果。

食品安全信息发布应坚持客观、及时、效果的基本原则。所谓“客观”，就是将食品安全事故全面、真实的情况告诉公众，所发布的信息必须是建立在对食品安全事件充分核实、科学研判和综合分析的基础之上，而不是只见树木不见森林或主观臆断；所谓“及时”，一般认为，突发事件的信息发布应在“黄金四小时”内，这四小时内是信息发布的最佳时间，超过四小时就谈不上及时；所谓“效果”，就是信息的发布须十分谨慎，要讲政策、顾大局，要有利于维护人民群众的切身利益和社会的和谐稳定，防止节外生枝，产生负面效应。

(三)建立严密的食品追溯和召回制度

食品追溯和召回制度是食品安全应急管理的重要内容，对食品安全的严密监管和避免问题食品危害的扩散具有重要意义。一些食品安全监管制度健全的国家，一旦发现食品质量问题，可通过电脑记录(实行了食品身份证制度)很快追查到食品的来源，并查出食品危害波及的范围，以及所造成的危害程度，继而可告知公众并及时召回问题食品，追究责任人的责任。我国对食品安全监管不力，其中一个重要原因就是缺乏食品身份制度和规范的食品召回制度。当发现问题食品时，由于食品链条很长，哪一个环节都有出现问题的可能，这就给快速追查到问题食品的来源带来了很大困难，也不易弄清楚其扩散的范围和危害程度，进而全部召回问题食品，同时还难以对违法犯罪者进行法律追究。所以，建立完善的食品安全应急管理机制，必须尽快建立规范的食品身份证制度和食品召回制度。为此，应对食品生产经营者进行排队、梳理，实行资格确认，然后确立其身份，对其生产的食品输入密码和信息，建立档案，输入电脑系统。一旦发现问题食品或发生食品安全事故，保证能迅速追溯到源头。〔5〕同时，应在《食品安全法》中增设食品召回制度，由(改革后的)农业食品安全监管部门和食品安全质量监管部门具体实施，以此做到有法可依、有章可循。在食品召回制度的具体设计上，可借鉴美国的做法，将“食品召回制度分为三个等级：一级召回针对可能导致难以治疗的甚至致死的产品；二级召回针对可能对健康产生暂时的、可以治疗影响的产品；三级召回针对不会产生健康威胁、但内容与标示不符的产品”。〔6〕

总之，我国已进入风险社会，食品安全风险无处不在，时刻威胁着人们的生命健康，对此，党和政府特别是职能监管部门应当引起足够的重视，坚持以人为本，将人民的生命健康安全时刻放在心上；进一步完善法律法规制度，做到有法可依；依靠科技手段，努力提高检验检测能力技术鉴定能力；充分发挥人民群众的力量，最大限度发挥食品安全应急管理机制的功能。

参考文献：

〔1〕〔5〕董士昙.论企业自律及食品安全发展机制〔J〕.山东警察学院学报，2014(4)：105，107.

〔2〕温美程.浅析“三鹿奶粉事件”中的政府危机管理〔J〕.科技广场，2009(2)：74.

〔3〕张勇.坚持以人为本全面加强食品安全应急管理工作〔J〕.中国应急管理，2011(12)：11.

〔4〕宋英华.食品安全应急管理体系建设研究〔J〕.武汉理工大学学报，2009(6)：164.

〔6〕张继宗.发达国家对食品安全的监管及启示〔J〕.中国工商管理研究，2005(9)：51-54.

(责任编辑王勇)

On Our Country’s Food Safety Emergency Management Mechanism

DONG Qian-wen

(China People’s Public Security University, Institute of Criminology,Beijing 100038)

Abstract:With the new technology, new food resources is widely applied in food field and food production in China ,as well as the low degree of intensive, poor management, lead to the difficulty of control the food safety risk. In order to ensure the safety of life and health of the people, reduce the risk coefficient, scientific food safety emergency management mechanism must be established. Its specific content mainly includes: to establish by governments at all levels for central emergency coordination mechanism, to ensure the food safety emergency management mechanism for efficient operation and coordination; Within the organization, establish and improve the smooth, efficient and compatible emergency management information platform, and implement the national network, ensure the unimpeded information; to establish strict food traceability and recall system, to avoid the spread of the problem of food hazards, minimize the loss.

Key words：food safety; emergency management; risk assessment, contingency plans

收稿日期：2015-12-22

作者简介：董倩雯(1990-)，女，山东济南人，中国人民公安大学犯罪学专业硕士研究生。

中图分类号：DF36

文献标识码：A

文章编号：1672-2663(2016)01-0056-04