中国城乡一体化研究述评

2016-03-14孙来斌姚小飞武汉大学马克思主义学院湖北武汉430072

湖北社会科学 2016年4期

孙来斌，姚小飞（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉 430072）

中国城乡一体化研究述评

孙来斌，姚小飞
（武汉大学马克思主义学院，湖北武汉 430072）

摘要：“城乡一体化”概念早在20世纪80年代就已经提出，并得到了学者们的广泛关注。经过三十多年的探索，学术界在城乡一体化提出背景、基本内涵、发展历程、发展模式、实现路径与评价体系等方面取得了一系列丰硕成果。但同时，现有研究在揭示中国城乡一体化特殊性、体现研究的系统性、突出政策研究的前瞻性等方面，还存在不足。因此，还需要立足基本国情，协调系统研究与领域研究、区域研究，对接理论研究与政策建议，从而为国家的顶层设计提供理论支撑，为加快城乡一体化进程建言献策。

关键词：城乡一体化；内涵；模式；路径

中国共产党第十八次全国代表大会报告明确指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。［1］（p23）这句表述再一次重申了新时期“三农”问题的重要性、紧迫性，也表明了中央关于“三农”问题的解决思路。城乡一体化从概念提出到成为国家现代化建设的发展任务、发展目标，期间理论界的探讨不断深入，实践层面的经验总结也日益丰富。本文力图对中国城乡一体化的主要研究成果进行系统梳理，以期为助推有关研究提供参考资料。

一、关于城乡一体化的提出背景

新中国成立以后，随着工业化的启动，大量农村劳动力涌入城市，城市化进程提速。但是，由于“大跃进”的失败和三年自然灾害的爆发，国家作出了减少城镇人口来缓解经济困难的决策。1958年全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，1964年国务院批准了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》。这两部法规的实施对城乡人口实行了严格的户籍管理，限制了城乡之间人口流动，城乡二元结构逐步形成。直至改革开放前，事实上的城乡分割，也导致了在城乡一体化理论研究上毫无生机。

有学者认为，新中国成立至改革开放前，中国仿效苏联采用的是计划经济体制，一切建设听从计划指令，城市建设和乡村建设也不例外。在农村实行集体制，城市实行国有制，形成了城乡分割的二元体制。因而，无论是政府文件中，还是学界著作中，基本上找不到“城乡一体化”这个词。

“城乡一体化”这一概念的提出，并不是理论工作者经过学术论证得出的结果，而是在20世纪80年代初，苏南地区的实际工作者根据改革实践中出现的新情况、新经验总结出来的。当时，苏南的乡镇企业发展很快，成为连接城乡的主要载体，城乡之间的科技、人员、文化等交流日益频繁，城乡居民的生活水平和生活方式的差距在不断缩小。1982年在江苏试行、1983年在全国实行的市管县的行政管理体制，使得地方政府可以对辖区内城市和农村、工业和农业、经济和社会事业进行合理安排、统筹兼顾，从而实现城乡之间协调发展。有人将这种社会经济发展过程称为“城乡一体化”。

“城乡一体化”概念的提出，也引起了不少的争议。反对现阶段提倡城乡一体化的学者提出的理由如下：其一，在人类社会发展的历史长河中，随着生产力的发展，城乡关系要依次经历城乡对立（资本主义及其以前的阶级社会）——城乡结合（社会主义社会）——城乡一体（共产主义社会）三个阶段。现阶段我国还处于社会主义初级阶段，城乡差别还很大。只有通过城市领导农村，走城市化道路，才能改变城乡差别和城乡二元结构，因此城乡一体化的提法超越了我国现阶段城乡关系准则，不能作为调整我国城乡关系的指导思想。［2］（p26-27）其二，乌托邦式的城乡一体化无法解决中国的城乡协调发展和城市化问题。它的实质是由国家制定统一的经济发展计划，通过重新建立垄断、消除竞争，达到城乡平衡发展，具有不可操作性。［3］（p56-59）

随着理论探讨的深入，城乡一体化既是城乡关系发展的目标，又是经济和社会发展的历史进程，各地应根据实际情况，推动城乡关系由二元向一元转化，这些看法得到大多数学者的肯定。

进入21世纪以来，面对城乡发展严重失衡的状况，破除城乡二元结构、推进城乡发展一体化的现实课题摆到我们面前。在此背景之下，城乡一体化一直成为学术界的研究热点，并逐渐为中央高层所接受，最终成为国家发展战略。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，第一次明确提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度。党的十八大重申这一任务，并且强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。由此，对城乡一体化的研究形成了新一轮的更加高涨的热潮。

二、关于城乡一体化的基本内涵

城乡一体化是一项复杂的系统工程，涉及城乡空间规划、社会经济、文化生活、生态环境等各个方面，不同的学科对其内涵的界定会有不同程度的偏重。例如，经济学界从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工、合理布局、协调发展，以取得最佳经济效益的过程。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体的过程。生态、环境学界是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。［4］（p31）

也有学者认为，城乡一体化主要是针对中国城乡二元体制而言的，其实质就是要改变城乡二元体制，在体制上将城市与乡村两大系统在经济、社会、文化、教育和行政管理上统一起来，消除由制度因素造成的城乡差距，实现城乡协调发展的目标。［5］工业化、城镇化为消除城乡差距提供了物质基础，但不能自然地消除城乡差距；必须在工业化、城镇化进程中同时解决制度层面的问题，只有通过制度创新才能促进城乡地位平等，城乡差距缩小。［6］（p93）

还有学者从生产要素和公共资源配置的角度出发，认为城乡发展一体化是在工业化、城镇化、农业现代化以及信息化发展到一定阶段的基础上，依托城乡生产要素集聚和发展成果共享机制，打破城乡分割对立状态，促进城乡布局统筹规划、要素自由流通、资源均衡配置、功能有机协调，逐步缩小城乡差距，实现城乡良性互动、融合发展。［7］（p24）

关于城乡一体化的概念，尽管尚未形成统一的界定，在使用上也通常与城乡融合、城乡统筹、城乡协调等提法混用，但学者们在此问题上基本达成了如下共识：第一，城乡一体化是以生产力发展达到较高水平为前提条件的，应建立在工业化、城镇化、农业现代化以及信息化发展到一定阶段的基础上。第二，城乡一体化是与城乡二元结构相对应的、属于制度层面的概念，其实质就是废除或者改变城乡二元体制机制，消除由城乡有别的制度和政策造成的城乡差距，保障城乡居民权利和义务的平等。第三，城乡一体化是双向的互动发展过程，是城乡双方发挥各自优势，互为资源、互为市场、互相服务，从而达到城乡协调发展的过程。第四，城乡一体化是一个系统工程，包括城乡经济一体化、城乡政治一体化、城乡社会一体化、城乡文化一体化、城乡生态一体化等方方面面。

三、关于城乡一体化的发展历程

回顾和总结我国城乡关系的发展历程，理清城乡二元经济社会结构演变的脉络，把握促进城乡一体化格局形成的关键变量，有助于采取有针对性的政策措施。

有学者认为，从废除城乡二元体制机制、追求城乡社会公平、缩小城乡多方面差距这条主线出发考察，中国城乡一体化的演进大致经历了以下三个阶段：第一阶段，改革开放伊始到20世纪80年代中后期，是城乡一体化的提出与探索阶段。在这一时期，农村和城市相继进行经济体制改革，城乡生产力得到释放，城乡经济获得了大幅度的增长，城乡差距明显缩小。另外，体制上的松动也促进了城乡资源和人口的流动，为城乡一体化的发展提供了条件。在发达的苏南地区，城乡关系的改善率先孕育了城乡一体化的概念。第二阶段，20世纪80年代末到90年代末，城镇化速度加快，理论上侧重于对小城镇的研究。当时城市无法接纳大量的农村剩余人口，而乡镇企业的异军突起使得小城镇建设成为中国推进城乡一体化进程的一条现实而又有效的路径。然而由于城乡二元结构并未解决，随着农村经济体制改革效应的减弱，城乡差距日益扩大，严重制约了中国经济社会的健康发展。第三阶段，进入21世纪以来，以落实中共十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的方针为起点，是由上而下主动地从多方面突破城乡二元制度、设计城乡一体化制度的阶段。［8］（p19-20）

也有学者同样以改革开放为起点，以政府城乡一体化政策措施为节点，认为中国城乡一体化经历了乡镇企业异军突起，实行五个统筹发展，建立以工补农、以城带乡、城乡发展一体化新机制，建设社会主义新农村，发展新型城镇化五个阶段。［9］（p47-52）

还有学者认为，新中国成立以来，各个时期的领导人都在积极探索城乡协调发展的道路。具体而言，中国城乡一体化演进经历了五个阶段：第一阶段，城乡融通阶段（1949-1957年）；第二阶段，“大”农村促“小”城市阶段（1958-1978年）；第三阶段，农村与城市顺次改革，同步发展阶段（1978-1991年）；第四阶段，城镇化速度加快，城乡差别逐渐加剧（1992-2009年）；第五阶段，城乡一体化进入新时期（2010年至今）。［10］（p7-8）

也有学者按照新中国成立60年来关键事件的特征和历史否决点（或开创时点），把城乡关系演变的不同阶段和历史过程划分为农本经济延续下相对开放的城乡关系（1949-1952）、总体性支配下城乡关系的国家性建构（1953-1978）、乡村自主性增长下的城乡关系（1978-1984）、竞争型增长下的城乡关系（1985-2002）、城乡统筹模式下的城乡关系（2002年以来），等等。［11］（p63-64）

在农业社会向工业社会转型的过程中，由于极化效应，各国不可避免地会形成城乡发展差距。发达国家在工业化后期通过政府的积极干预，加快了二元经济结构向一元经济转变的步伐。我国除了要解决经济发展中历史性的、常规性的二元结构问题，还要解决二元体制问题，更应强调政府在城乡一体化发展中的作用。大多数学者认为，我国政府自上而下通过积极作为把握城乡发展规律、改善城乡关系还是发端于新世纪，特别是十六大以来，开启了破除城乡二元经济社会结构体制的历史进程。

四、关于城乡一体化的发展模式

由于各地所具备的地理、历史、社会、文化等条件不同，在向现代化经济发展的过程中就会采取不同的模式。城乡一体化模式是从理论上对一定范围和一定条件下城乡一体化实践经验的概括和总结，“是对城乡一体化运行的区域范围、运行机制、发展动力、演进路径及发展趋势等基本原则和基本特征的规定和理论假设”。［12］（p21）

对城乡一体化发展模式的分类多是从地域和发展动力的角度进行的。从地域角度来看，具有代表性的模式有：苏南模式、成都模式、北京模式、上海模式、重庆模式等。根据各地在推进城乡一体化中从城乡两大基本支撑点拉动的角度不同，可把城乡一体化的模式主要概括为以下几种：北京、上海的“大城市带小郊区”模式，重庆、成都的以“大城市带大郊区”模式以及江浙地区的以“小城镇带农村”模式。

学术界对城乡一体化模式的分类并没有统一的标准，即使某些地区划归同一种发展模式，也是各有各的特色。例如，同样是“大城市带小郊区”模式，上海的主要特色是“城乡统一规划”，北京的主要做法是“工农协作、城乡结合”；不同的发展模式中也会采取相同的政策举措，如苏州和成都、重庆都实行了“三个集中”，即工业向园区集中、农民向城镇和社区集中、耕地向规模经营集中，以此促进工业化、城镇化和农业现代化协调发展。

尽管各地应根据自身的经济社会发展条件来量身打造城乡一体化路子，但是总结各地丰富的城乡一体化实践经验，形成符合城乡一体化规律的理论概括，可为其他地方城乡一体化实践和顶层设计的出台提供参考。有学者通过研究具有代表性的城乡一体化模式，得出如下启示：坚持从实际出发是推进城乡一体化的前提，转变政府职能是推进城乡一体化的保证，经济一体化是城乡一体化的基础，农业发展是推进城乡一体化的关键，城市现代化是推进城乡一体化的重要力量，城乡和谐发展是推进城乡一体化的目标。［13］（p60）

五、关于城乡一体化的指标评价

有学者根据城乡一体化的含义、实现条件和评价指标体系确立的原则，参照国内外社会发展指标体系，最早提出了城乡一体化评价指标体系基本框架，包括城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡空间融合度、城乡生活融合度、城乡生态环境融合度，共五个方面35个领域。［14］（p22-23）

还有学者构建了包含城乡空间一体化、城乡经济一体化、城乡社会一体化与城乡生态环境一体化4个维度，城市化水平、非农产业与农业产值比、城乡基础教育经费投入比等35个三级指标的中国省域城乡发展一体化水平评价指标体系。在此基础上通过分析指出，我国城乡一体化整体水平呈现出“东部较高、中部居中、西部偏低、东北穿插其中”的基本态势，可以划分为高度推进地区、加速推进地区、推进地区、初步推进地区与起步地区五大类。推进城乡发展一体化，应根据我国省域城乡发展一体化水平的不同类型，做到分类推进、重点突破与逐步覆盖。［15］（p235-238）

目前已有文献对城乡一体化评价指标体系的研究主要是跨区域（如东北地区）、省域（如湖北省等）或者市域（如成都市）进行的，对这些地方城乡一体化程度进行评价和预测，取得了丰富的研究成果，有助于各级政府制定合理的宏观调控政策。但是，由于城乡一体化指标涉及城与乡两个主体，如何选取适合城乡一体化发展要求的指标，如何把握城乡在各指标上的关系，存在较大的难度。其一，在现有的指标体系中，有的重要指标应该纳入而没有纳入，而有的次要指标则无须纳入而应该舍弃。有学者认为合理化的城乡一体化格局，不应该只包括路有多宽、绿地有多大等外在的指标，还应该有一些软性的指标，如认同感、安全感、凝聚力，环境、生态、城乡一体化的服务设施，等等。［16］（p14）其二，现有评价指标体系在系统性和可操作性上还很欠缺。有的指标和指标之间存在交叉、重复现象，有些指标的设计则没有考虑可获取性。

六、关于城乡一体化的实现路径

城乡一体化问题研究的最终的落脚点是实现路径。因此，学术界在这方面的理论研究和经验总结较多，取得了丰富的成果。有的学者注重路径选择的系统性，有的学者则抓住几个关键问题进行分析。归纳起来，主要有以下几个方面的内容：

第一，主张农村城市化是城乡一体化的核心，建议大力推进城市化进程。有学者认为，城市和乡村都是人类生产生活的居所，城市是在乡村基础上发展起来的。城市化是人类社会发展的客观趋势，城乡一体化是化乡村为城市，而非化城市为乡村。统筹城乡发展也并不是城乡同步或同等发展，作为一个发展中国家，我国解决城乡差距的根本途径是城市化，因此，要在城乡一体化目标的指引下，充分发挥城市的生产力先导和辐射作用。

至于城市化道路的选择问题，也是学术和政策层面讨论和研究的焦点。有学者提出中国要把握城市化基本规律，吸收欧美、日本等发达国家城市化经验，实施效益优先的非均衡、集中型城市化战略。［17］多数学者认为城市化发展道路要根据我国的具体国情，走新型城镇化道路。

第二，主张积极促进农业现代化和农村的发展，补齐农村发展这一城乡一体化的短板。城市工业与乡村农业之间的比较优势的存在具有历史的必然性，是一个长期发展的过程，应该充分利用城乡之间的比较优势，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，这是推动城乡一体化的必然要求。［18］（p30）加快农业现代化建设，增加农业剩余，包括农产品剩余、农业劳动力剩余、农业资本剩余等等，不仅有助于在城乡一体化的进程中提供产品、市场和生产要素之外，还有助于就地提升农村人口生活质量，稳定农村人口就业，这是推动城乡一体化的必要基础。

第三，主张破除城乡二元结构，进行体制改革。有学者指出，要破解城乡二元结构问题，实现城乡一体化，必须进行相应的体制改革。其中，改革城乡分治的户籍制度是实现城乡一体化的前提条件；改革产权不明晰的土地制度是实现城乡一体化的根本保障；改革城乡不平衡的财政制度则是实现城乡一体化的基本保证。［19］（p4-5）也有学者提出了包括农村产权制度改革、农业经营体制改革、农村金融体制改革、户籍制度改革、劳动就业与社会保障制度改革、教育体制改革、财政与税收体制改革、行政管理体制改革等在内的十项制度创新，全面推进城乡一体化改革，确保城乡居民经济机会和基本权利的平

等。［20］（p25-26）

第四，大力发展市场经济。有学者认为，市场机制的运用是解决“三农”问题的重要力量。为确保农民获得公平的市场机会，必须建立健全的市场机制：一是市场向农民的全面平等的开放机制，让农民能在市场上获得相对公平的就业和收入机会；二是农村向市场的开放机制，因此要改革当前土地制度、明确土地产权，为市场进入农村创造良好的制度环境；三是有社会责任的市场机制，也即市场向农村投资不能一味追求效率，也要兼顾公平。［21］（p122）还有学者认为，中国实现城乡一体化的根本路径是大力发展市场经济，从而在农村以市场经济替代自然经济，实现城乡市场经济发展一体化。具体路径是以集中农村生产要素、发展农村现代产业、推进农村城镇化为“支点”，加快城乡发展一体化进程。［22］（p153-154）

七、关于现有研究的总体评价

从现有研究来看，围绕城乡一体化的内涵、主要内容、发展阶段、水平测度、发展模式等的理论研究较多，并且达成了许多共识，这为相关研究奠定了良好的基础。当然，相关研究在把握基本国情、提升研究的系统性等方面，还有很大的改进空间。

1．对国外一般借鉴性研究较多，体现中国特色的研究较少。

通过以上的梳理可以看出，大多数研究是根据我国现实中存在的问题，借鉴西方比较成熟的理论框架来展开，尤其是在借鉴和运用二元经济结构理论、极化理论、田园城市理论等取得的研究成果较多。充分吸收别国城乡协调发展的经验教训，可以使我国在城市化、城乡一体化进程中少走弯路。然而，简单地移植西方的有关理论是难以解决中国的城乡一体化问题的。这是因为，首先，我国城乡关系所处的发展阶段与发达资本主义国家城乡关系所处的发展阶段不同，国外这些理论大多是在城乡关系问题并不是很严重的条件下创立的，且通常把农业、农村和工业、城市分开来研究，对我国统筹城乡关系的适用性不强。其次，我国城乡二元结构的成因除了其历史因素以外，在很大程度上是制度使然。由于中国与西方社会制度差异很大，我们不能简单拿西方理论套析中国问题。加强对中国特色的城乡制度一体化的探讨，落实好十八届五中全会提出的健全城乡发展一体化体制机制的精神，应成为研究重点。再次，“在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。”［23］我国人口众多，目前有一亿多农民工尚未市民化，为减少城市压力，就地城镇化则是适合国情的一条路径。同样，人多地少的状况也决定了我国农业在鼓励适度规模经营的基础上，应坚持家庭经营为主，这有助于农村社会的稳定。这些都与经典城市化理论不同。因此，我国城乡一体化建设必须立足国情，走中国特色、科学发展的道路。

2．分领域研究、分区域研究较多，整体性、系统性研究较少。

多数学者要么是从本学科领域来观察和思考城乡一体化发展问题，要么研究某一特定地方城乡一体化实践经验，因而各专业领域的城乡一体化研究以及地方城乡一体化实践研究成果较丰富，而多维度、综合性的研究成果则较少。值得注意的是，城乡一体化不等同于城市化。有些地方在城乡一体化改革中，片面追求城镇化率，实行所谓跨越式发展，农民被动进城，结果农民的生活质量非但没有提高，反而有所下降，最终对政策的满意度降低。城乡一体化也不等同于城乡一样化。城市和乡村是生产方式和生活方式都有差异的不同的社会经济活动空间形式，城乡一体化应保持城市和乡村各自的特色和优势，当然也要吸收彼此的优点，拥有某些一样的东西。总之，城乡一体化不是把乡村都变成城市，也不是追求乡村和城市之间的无差别，而是强调城乡布局统筹规划、功能有机协调、要素自由流动、公共资源均衡配置，因此对城乡一体化的研究要注重城乡两大系统之间的关系，以及各系统内部要素的有机联系。比如，进行怎样的行政管理体制改革可以发挥城市的扩散效应，又如公共服务一体化采用何种机制让城乡居民都能感受到公平。

3．一般性政策解读较多，前瞻性政策建议较少。

目前，学术界就某一时段城乡一体化热点问题的既有政策解读较多，这对于增强大众对政策的理解和认同，无疑是有积极意义的。但是，合理可行的政策建议，可以转化为有效的政策实践，从而避免实践中出现大的问题或偏颇，有利于城乡一体化进程的顺利推进。就此而论，当下更需要前瞻性的政策建议，以发挥理论的先导作用。当然，以马克思主义城乡关系理论为指导，以西方经济学、城市规划学等为理论参照，以我国城乡一体化实践经验为来源，以此构建中国特色的城乡一体化理论体系，则是一项更重大的研究课题。

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