论农村土地承包经营权流转保障体系的完善

侯丽艳，胡超越

(河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031)



论农村土地承包经营权流转保障体系的完善

侯丽艳，胡超越

(河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050031)

农村土地承包经营权流转是实现土地物权效益与土地资源保护双重效能的有效路径，同时也是农村土地改革的重点之一。当前，农村土地承包经营权流转制度与政策的不完全对接、土地承包经营权确权制度的不统一、流转市场体系的缺失、地方政府监管不力、引导不足等问题，在一定程度上阻碍了土地资源的保护和现代农业的发展。完善农村土地承包经营权流转法律制度体系，推进农村承包地确权登记，强化土地承包经营权流转市场体系建设，发挥地方政府在流转市场中的引导、规制作用，在我国农村土地承包经营权流转市场建设及高效发挥土地双重效能方面有着重要的意义。

承包地；土地承包经营权流转；保障

2015年11月3日公布的“十三五”规划建议，关于我国农村改革发展政策提出，坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。农村土地经营权有序流转是保障农民土地权益，保护土地资源，保持农村和谐稳定的迫切需要。

一、我国农村土地承包经营权流转现状透析

改革开放三十多年来，我国社会经济不断发展，农村土地改革不断深入。农业部数据显示，自20世纪80年代我国农村开始出现土地承包经营权流转，截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积达0.25亿公顷，占承包耕地总面积的28.8%。目前农村各类专业大户达到317万户、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。近年来我国土地承包经营权流转呈“加速跑”态势，全国土地承包经营权流转比例与范围逐年扩大，传统农业逐渐在向现代农业转型。

(一)农村土地承包经营权流转秩序不规范

农村土地承包经营到户后，自2012年我国多地试点农村土地承包经营权的确权登记颁证，到目前在全省范围进行试点的省份已经达到12个，全国已经有0.17亿公顷农村耕地的农民承包经营权得以确权。2015年新推行的不动产统一登记工作，还尚未完成市县两级登记机构整合工作，未实现对土地承包经营权的登记，因此，我国土地承包经营权确权、流转登记尚未实现全覆盖，加之各地有效引导及监管的缺失，多数地方土地承包经营权流转过程中，规模化、有组织的流转相对缺乏，自发无序流转较多，合同约束和程序监督状态堪忧，多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同。一些订立书面合同的流转，在合同内容、程序、效力等方面存在瑕疵的情况也较普遍，如签订主体不适格、标的四至不明确、改变土地用途、超期转租等问题多发。在各地也未建立土地流转合同档案制度，农村土地流转资料档案缺乏，土地在流转秩序不规范，土地流转过程中各类纠纷出现上升趋势。

(二)农村土地承包经营权流转不平衡，地区差异明显

受不同区域社会经济发展水平、劳动力转移情况及地方政策等因素影响，我国农村土地承包经营权流转状况出现了明显的地区差异。根据国务院发展研究中心课题组对全国17个省，2 749个村庄的调查，平均每个村出租土地农户占全村农户的比例为20.2%，其中，东部地区达到27.4%，中部地区为11.8%，西部地区为14.1%。数据显示，东部地区受到经济发展高度、工业化程度、农业机械化程度“三高”的影响，从事农业生产的人数较少，流转比例明显高于中西部地区。西部地区受农业条件相对较差、农业收入较低因素的影响，大量农村劳动力外出打工，土地流转比例也高于中部地区。同时，在各省份内部，土地流转状况也不平衡，呈现出局部的地区差异。

(三)农村土地承包经营权流转缺乏有效引导

城市化进程中，大量劳动力涌入城市，新生代农民农业耕种能力在下降，农村土地耕种形势日趋严峻，加之没有土地承包成本约束，以及当前形势下农业生产的投入与收益不成正比等因素影响，承包人弃耕、撂荒耕地等问题也呈现出多发态势。在我国北方粮食主产区麦地弃耕非常普遍，大量麦田被闲置浪费。粮食产区的农民主要口粮靠购买亦不少见。调查显示，近几年在城市周边“菜篮子工程”及农场化经营中，较大片区的土地流转主要依靠当地政府宏观引导进行，而在地方政府缺乏引导的区域，土地闲置、弃耕、撂荒等浪费土地资源，耕地生态环境下降等无序状态，令人堪忧。按此推断，即使我国能够确保1.20亿公顷亩耕地保有量，耕地的效能、耕地的承载力、粮食安全等形势依然严峻。[1-7]

二、我国农村土地承包经营权流转保障体系透析

(一)农村土地承包经营权流转法律制度滞后

政策与法律制度须具有高度一致性，以共同达成国家治理的实效。我国的农业、农村、农民工作一直受到党中央、国务院高度重视，2015年8月10日国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，2015年11月出台《深化农村改革综合性实施方案》、“十三五”规划建议等多项政策，为农村土地改革、土地承包经营权流转指明了方向。但现行的相关法律制度则相对滞后，甚至存在脱节的现象。我国关于农村土地承包经营权的专门性法律制度《农村土地承包法》(2003年)、《土地管理法》(2004年)、《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年)等，在与政策对接上都存在明显差距，法律跟不上政策的“步伐”，政策难以落地，农村土地经营权流转缺乏具有操作性的法律保障。农村土地承包经营权流转过程中的保障机制、监管体制等从政策到制度，到实践落实存在差距，土地流转不规范，土地流转纠纷、土地侵权案件多发。特别是土地承包经营户对待承包地的消极情绪蔓延，出现实践中大量耕地被撂荒、弃耕，未能实现有效流转，农民土地权益难以实现，土地资源严重浪费。

(二)农村土地承包经营权流转确权制度不统一

关于农村土地承包经营权流转登记在不同法律制度间的规定存在着差异。我国《物权法》已经明确了土地承包经营权的物权属性。《物权法》第9条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《农村土地承包法》第38条规定，土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。农村土地承包经营权变动效力依当事人的意思表示而定，并不以登记为必备条件。登记仅产生对抗效力，不产生公信力。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权流转当事人可以向乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证。乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。2015年施行的《不动产登记暂行条例》规定，申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请，或者由当事人单方申请。据此，农村土地承包经营权被依法纳入不动产强制登记的范畴。登记为强制登记，不经登记不仅不产生对抗效力，也不产生公信力。农村土地承包经营权流转的登记监管制度不统一，不利于流转秩序的保障。

(三)农村土地承包经营权流转市场体系缺失

我国对土地承包经营权流转有充分的政策支持，但是实践中流转市场的发展相对滞后，市场化程度不高，流转秩序亦不规范。土地承包经营权流转尚未形成市场化运作，流转主体缺乏市场化运作意识，流转方式多元化不足，多限于转包、转租、互换，入股、抵押、转让等。流转信息的搜集、管理、发布不充分，体系化的市场规则、相应的中介服务体系基本没有建立，流转程序不规范，诸多因素制约了土地承包经营权流转市场的发展。土地承包经营权流转基本停留在部分地区的政府引导和大多数地区的自发流转状态，不仅影响土地效能的发挥，甚至导致土地资源的严重浪费。

(四)地方政府监管不力

物权角度而言，土地承包经营权流转当事人双方协商一致即可完成交易。但是，作为土地资源及流转市场秩序的考虑，还需要政府公权力的适度介入。《土地管理法》等法律制度明确规定了乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门、县级以上地方人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门对土地承包经营权流转的行政监管权及其职责。实践中土地承包经营权的登记监管尚未实现全覆盖，对流转过程的监管也基本限于部分区域，或者较大规模的流转。流转后受让方改变承包地农用地用途，尤其是对变为建设用地、经营性用地的问题，基于区域土地财政的思想倾向，消极懈怠、监管缺位，甚至放任纵容，严重破坏了有限的耕地资源。

(五)忽视对土地承包经营权流转的有效引导

土地作为农民的基本生活保障、农村稳定的基本属性，在我国相当长时期内都难以改变。按照《全国土地利用总体规划纲要》规划，从2000年—2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过363.52万公顷。当前数据显示，我国失地农民总数估计在4 500万左右，每年以200多万人的速度递增，2020年失地农民总数将超过1亿。我国失地农民人数日趋增多，农民对耕地有需方市场，与因流转不畅承包地撂荒、弃耕产生的土地浪费形成了两难的局面，承包人的收益、失地农民的生活保障、土地的物权及资源效能无一保障。土地承包经营权流转除解决提高土地效能和避免土地资源浪费外，还必须有利于现代农业生产发展。在承包地股份制、合作社、农场化经营等方面尤其需要地方政府的推进。缺乏必要有效的引导，一定程度上也影响了土地承包经营权流转制度的实施效果。

三、农村土地承包经营权流转保障体系之完善

(一)落实国家政策，完善法律制度体系

在土地承包经营权流转各项政策指导下，完善相关法律制度体系，是确保农村土地经营权市场有序发展的重要保障。在相关法律制度构建上，由国务院制定《土地承包经营权流转条例》，确立保护土地资源和农民土地权益的双重立法宗旨，就土地承包经营权流转原则、范围、方式、程序、各方权利、义务及规制监管等做出全方位的规定，同步建立流转合同的鉴证、仲裁等配套机制，与政策划一，为土地承包经营权流转搭建完善的制度平台，确保土地承包经营权流转秩序。

(二)推进农村土地承包经营权登记制度

土地承包经营权登记，是稳定承包关系的基础，对于确保土地经营权流转有序具有重要的意义。如前所述，我国现在仅有0.17亿公顷农村耕地的土地经营权得以确权登记，在制度和实践中均需要不断改革与推进。首先，通过修订制度，与《不动产登记条例》划一，改变《农村土地承包法》关于承包经营权所采用的登记对抗主义的立法规定，采用登记生效主义的立法模式。登记是土地承包经营权取得、变动的唯一确权方式，不经登记，土地承包经营权流转亦不生效、不受法律保护，为构建土地承包经营权流转市场提供有力的法律支撑。其次，在我国目前实施的不动产登记工作中，土地承包经营权登记是农村不动产登记的重要组成部分，必须纳入统一登记范畴，为“十三五”期间保持农村土地承包关系稳定、保证农村土地承包经营权的流转市场秩序，保护我国的耕地资源打下良好的基础。

(三)完善农村土地承包经营权流转的市场

土地承包经营权流转自发无序状态，无益于农民权益保障及土地资源的保护，市场化是必然的选择。与之配套的市场准入、市场规则、市场信息、中介服务及市场监管等体系建设需要同步完成。通过市场引导农村土地承包经营权流转入市交易，构建公开、公平、公正交易的市场环境，强化市场力量对土地资源配置的主导作用，防止土地资源浪费，实现农业生产的现代化。在县、乡、村建立三级农村土地承包经营权流转服务机构，发挥其在土地经营权流转中的信息、咨询、跟踪服务和纠纷调处等作用，对土地经营权流转进行有效引导，确保农民的土地权益，避免土地资源的闲置与浪费。土地监管部门在市场准入、市场规则及监管方面提供市场支持，确保土地资源的优化配置，保护国家的土地资源。

(四)强化农村土地经营权市场的规制

农村村民自治、承包经营土地的无偿取得，村民、村集体经济组织在土地资源性保障及对承包地的使用效能上均缺乏动力，承包人闲置、撂荒土地，土地的简单生产、小规模耕作、擅自改变承包地用途等浪费土现象普遍，需要加强农村土地经营权市场的规制。乡镇政府土地管理部门必须发挥在土地监管工作中的重要作用，开展对承包地浪费情况的稽查督导，矫正承包地不法使用行为，特别是加强对土地经营权流转市场的有效督查，切实维护各方的权益，尤其通过监管，建立我国土地资源的第一道安全防线，消除违法占用农用地、改变承包地的农业用途用于建设用地、经营性用地等乱象。加强土地生态环境质量状况跟踪督查，维护农民土地权益，建立农业生态环境与粮食安全评价机制。建立土地管理部门的土地市场监管责任制，为土地承包经营权流转市场良性发展保驾护航。

(五)完善土地经营权流转服务体系建设

统计资料显示，2014年我国城镇化率为54.8%，有45%以上的人口居住在农村，农村居住人口有6亿多人。农村老龄化快于城市，新生代农民农耕能力下降，农业面临后继乏人的严峻形势凸显。土地经营权配套服务体系建设保障作用不可小觑。不断加大财政投入，培育新型职业农民，推进农业现代化，扩大对农业用地的需求，盘活闲置、撂荒的承包地，提高农用地的生产效能。发展农村服务业，推进农民承包土地经营权股份合作、抵押、担保等流转方式，为农民利用经营权融资扩大生产等提供可能，助推传统农户分散经营向集约化新型经营体系转变，推进农业现代化进程，深化农业改革，发展农村社会经济。建立土地流转的风险防范体系，加强对租赁农户承包地的监管。建立土地经营权流转分级备案制度，定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。同步完善农村社会保障体系，为出让承包土地的农民提供基本保障，消除农民土地流转的后顾之忧。[8-12]

〔1〕 罗必良.产权强度、土地流转与农民权益保护[M].北京:经济科学出版社,2013.

〔2〕 王金堂.土地承包经营权制度的困局与解破[M].北京:法律出版社,2013.

〔3〕 揭明,鲁勇睿.土地承包经营权之权利束与权利结构研究[M].北京:法律出版社,2011.

〔4〕 陈广华.土地承包经营权流转法律问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2014.

〔5〕 丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,2011.

〔6〕 孟庆伟.顶层设计出炉，农地土改探索宅基地自愿有偿退出[N].中国经营报,2015-11-08.

〔7〕 国土部.市县不动产登记整合年底前完成[N].山东商报,2015-10-02.

〔8〕 王强.农村土地流转问题的探讨与分析[J].农业开发与装备,2015(11)：35-36.

〔9〕 张毅.发展中的农村之惑——“千村调查”系列报告之五[J].调研世界,2015(12)：25-28.

〔10〕 刘勇.农村土地承包经营权流转信托的政策建议[J].中国法律评论,2015(4):187-193.

〔11〕 赵子剑.浅析改革开放后农村土地流转的演变过程[J].才智,2015(35):273.

〔12〕 王德福.“两权一房”抵押贷款的四个认识误区[J].中国土地,2015(11):24-26.

(责任编辑吴星)

Perfecting of the Security System of the Circulation of Rural Land Contractual Management Right

HOU Li-yan, HU Chao-yue

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

The circulation of rural land contractual management right is an efficient way to realize the land property rights and land resources protection. At the same time, it is also one of the highlights of the rural land reform. Current, the incomplete docking between the system and the policy, not unified on the confirm of right, the lack of circulation market system, weak supervision of local government, lack of guidance and other issues, to a certain extent hindered the land resources protection and the development of modern agriculture. Perfecting the legal system of the circulation of rural land contractual management right, promoting rural contracted land approval to register, strengthen the market system construction of the circulation of rural land contractual management right, play the guiding, regulating function of local government in the circulation market, have significance in the market construction of the circulation of rural land contractual management right and efficiency play double rule of the land in our country.

contracted land; the circulation of rural land contractual management right; security

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018

2016-01-10

河北省科技计划项目“河北省农村产权运营困境与实现路径研究”(15457624d)。

侯丽艳(1965—)，女，河北唐山人，河北地质大学法政学院教授，硕士研究生导师，研究方向为：经济法、自然资源法。

D922.3

A

1007-6875(2016)02-0098-04

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018.html网络出版时间：2016-04-2015：30