我国环境影响评价制度与排污许可制度整合和拓展过程中的问题解析及解决途径

易玉敏,陈　晨

(云南省环境工程评估中心，云南 昆明 650032)

我国环境影响评价制度与排污许可制度整合和拓展过程中的问题解析及解决途径

易玉敏,陈晨

(云南省环境工程评估中心，云南 昆明 650032)

摘要：环境影响评价制度及排污许可证制度是我国环境保护中的两项重要制度，分别在建设项目事前、事中、事后环境监管中发挥了不可替代的作用，但因制度设计的独立性，导致我国未通过两项制度实现对建设项目的全方位、全过程的动态管理。为优化对建设项目的管理，本文从制度设计、管理措施、技术方案提出了系统的解决建议，以期解决两项制度法律地位不对等、制度衔接不紧密、技术方法不统一、管理尺度不一致等问题，构建对建设项目全方位、全过程的动态管理体系。

关键词：环境影响评价；排污许可证；整合；拓展；问题；解决途径

0引言

环境影响评价制度及排污许可证制度均是国际通行的环境管理制度，均已在我国施行数十年，并在建设项目的事前、事中、事后环境监管中发挥了不可替代的作用。虽然两项制度均以控制污染物排放、改善区域环境质量为制度设计的初衷，且均以建设项目为管理对象，但在制度设计时未充分考虑两项制度的衔接问题，导致两项制度即便在同一工作目标、同一工作对象下仍存在法律地位不对等、对环境要素的关注深度不同、制度衔接不紧密、技术方法不统一、管理尺度不一致等问题。导致两项制度实施过程中脱节严重，未能通过两项制度的融合而实现对建设项目的全方位、全过程的动态管理。

随着环境管理制度改革的不断深入，对环境影响评价制度及排污许可证制度进行整合的呼声越来越高。2015年10月，在环境保护部和香港环境保护署联合主办的第二届工业企业环境保护研讨会中，官方已正式提出要对环境影响评价与排污许可制度进行融合这一概念。我国尚未对环境影响评价与排污许可制度如何融合出台明确的政策，其制度体系的构建还处于探讨阶段，本研究拟从环境影响评价制度和排污许可证制度的共同点及差异的对比分析入手，提出两项制度整合过程中应该重点关注的问题及解决方案。

1环境影响评价制度与排污许可证制度的比较

1.1两项制度均通过立法予以了明确，但法律地位不对等

我国早在1979年就将环境影响评价制度写入了《环境保护法》，在2002年颁布了环境影响评价单行法《环境影响评价法》，并制定了《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》、分类管理名录、分级审批规定、公众参与暂行办法等规章制度确保环境影响评价制度的实施。此外，为给环境影响评价制度的实施确定统一的技术规则，国家还制定了一系列的技术导则、规范等为环境影响评价制度的施行提供技术支持。经过30余年的发展，环境影响评价制度已形成较为系统、完备的法律法规、规章、标准及技术方法体系。

我国排污许可证制度实践从1987年开始在水污染物排放方面试点推广，后在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律中对排污许可证制度予以了明确[1,2]，但是没有一项专门针对排污许可证制度的法律制度，国家也没有出台系统的管理体制及技术规范，导致该制度的实施缺乏完整的法律法规、技术方法体系支撑，导致各省在执行排污许可证制度时尺度不统一，各地也形成了不同制式的排污许可证。

1.2对污染物源头预防思想的重视程度不一致

环境影响评价许可是前端许可，按现行的环境影响评价报告编制要求，环境影响评价是全环境要素综合评价，在进行环境影响评价时，不仅关注污染物的末端治理措施及排放情况，也关注影响污染物排放的其它方面，如原料及能源的使用情况、工艺方案、技术装备水平、废物的循环利用方案、管理水平等。环境影响评价制度在制度及技术规范设计时，将源头预防作为了一项重要的指导思想。同时在污染物的管理和核算上，不仅会关注列为总量控制指标的常规污染物，也会关注在认知水平范围内的特征污染物。

但我国排污许可证制度是末端许可，只强调对末端治理的评估和许可，即针对污染物末端排放浓度、数量、排放方式、排放途径的要素进行许可，对于决定和影响产污量的原料类型及消耗量、工艺路线、技术装备水平、废物的循环利用方案等关注甚少，且不纳入许可证执行和监管内容[1]。同时我国大部分地区在发放排污许可证时仅对废水及废气进行许可，而不将噪声及固废纳入许可范围，核准的污染物因子仅为常规污染物及列为国家总量控制指标的污染物，而对特征污染物关注度不够[2]。

1.3两项制度分别关注建设项目的事前、事中管理，导致制度衔接不紧密

环境影响评价是事前许可，其中一项重要的评价内容为根据项目的工艺技术水平及污染防治方案对污染物的排放情况进行分析及预测，明确废水、废气、固废、噪声等的源强、治理方案、排放情况等。因环境影响评价是一种预测性评价，对污染物的排放情况预测仅能根据可行性研究报告及相关类比数据进行推算，导致环评报告的预测数据与实际排放情况产生一定偏差。

排污许可证是一种事中、事后许可，已有监督性监测数据、在线监测数据、物料的实际消耗量等支撑排污量的核算，在条件允许的情况下，可以根据企业的实际运行数据推算污染物的排放情况。在条件允许的条件下，可通过排污许可证实现对企业的动态管理。

但在实际操作过程中，存在制度衔接不紧密，两项制度之间彼此不反馈、不互动等问题，导致技术部门及管理部门不能根据企业的实际运行数据去优化环评核算的技术方法；在排污许可证发放时，很多时候又不会按环评阶段的技术方法对监测数据的合理性进行验证[3]。

1.4技术方法不统一的情况十分突出

环境影响评价在计算污染物排放总量时，会通过物料平衡、类比数据进行污染源核算，得出设计工况、稳定工况下的污染物排放量。但是因为我国环境管理条块分割较为严重，环境影响评价时使用的类比数据及后续的例行监测数据之间反馈不足，核算不符合实际情况的情况时有发生。而在发放排污许可证阶段，核算方法十分多样，可通过环评报告书、排污收费数据、环统数据、污染源普查数据、例行监测结果等进行核算[4,5]，但因排污许可证无系统的技术导则支撑，未确定统一的核算方式，排污总量确定的随意性较大。

1.5两项制度均关注建设项目的环境管理，但管理对象不对等

按建设项目环境影响评价分级审批相关规定要求，各级环境主管部门主要根据建设项目的环境影响、投资规模、投资主管部门管理权限、与环境敏感区的关系等确定项目的审批部门。而在对排污许可证进行管理时，是根据污染物的排放量来确定管理级别的，如云南省环保厅主要对国控、省控重点源进行管理，其它污染源的管理级别由地方自行确定。

2环境影响评价制度与排污许可证制度融合过程中应重点解决的问题

2.1注重顶层设计，构建有效的制度平台推动制度的融合

在进行环境影响评价制度及排污许可证制度设计时，是按照两项独立的制度进行制度构建的，导致两项制度在管理思想、管理方式、管理主体、管理对象、技术方法上不尽统一，给两项制度的融合造成了极大的制度障碍。因此，在后续的制度构建过程中，应注重两项制度之间的衔接、反馈，使两项制度先进的环境管理思想能在建设项目的环境管理中一脉相承，确保制度衔接有效。

同时在制度的融合过程中，不仅应该关注环境影响评价制度及排污许可证制度之间的融合，也应该将清洁生产制度、总量控制制度、环境统计工作、排污收费工作、危险废物管理制度、排污权交易等纳入融合范围。

2.2应将源头预防思想贯穿于建设项目的全生命过程

虽然环境影响评价制度较好地体现了源头预防的思想，但因环境影响评价制度管理的截点为竣工环保验收，而排污许可制度主要关注污染物的排放情况，使得源头预防思想较难落实在企业的全生命周期过程中。因此在排污许可证发放时应该充分贯彻源头预防、过程控制及末端治理思想，在企业的全生命周期管理过程中，不仅考虑污染物排放浓度及总量的双达标问题，更应将原料及能源的消耗情况、物料的循环利用水平、工艺及设备水平及管理水平列入排污许可证的考核范围。在排污许可证的发放和管理过程中，贯彻落实源头预防思想，鼓励企业在生产过程使用清洁的原料及能源，及时淘汰落后的工艺及设备，提高物料的综合利用率，采用先进的污染治理设施，减少污染物的排放。

2.3细化排污许可证的许可内容，实现对企业的全面管理

排污许可证中不仅应该体现污染物的排放情况，也要对影响污染物排放的其它内容进行明确，如对设备、工艺、原料、能源消耗、污染治理设施进行全面的许可，实现废水、废气、噪声、固体废弃物等的综合管理，并将环境影响评价阶段关注的常规污染物及特征污染物纳入排污许可范畴。排污许可证细化后，一是可以确保环境影响评价提出的各项内容在企业实际运行中得到落实；二是可以系统规定排污单位的环境行为，为排污单位提供一项统一的、完整的、明确的、公正的环境行政许可，明确企业的环境权利及义务，避免多项制度多头管理导致的过程繁琐、效率不高的现状；三是可以实现对建设项目的动态管理，将建设项目运行过程中的变更情况写入排污许可证，减少不必要的环境影响评价，并使排污许可证真正成为企业的户口本。

2.4需要实现技术方法上的统一

环境影响评价及排污许可证对污染物排放量核定的技术方法过多，如物料平衡法、监测法、排污系数法、类比法等，并分别运用于环评影响评价、排污许可证发放、环境统计、排污收费、总量核定等领域。各种核算方法均出于各自的行政管理需要，因此急需确定统一的核算方法，将环境影响评价阶段使用的物料平衡法、类比法用于排污许可证的数据的校核；将排污许可证核定阶段得到的监测数据反馈至环境影响评价，使环境影响评价预测数据更为合理。

2.5优化管理方案，实现对企业的有效管理

一是应及时对排污许可证进行更新，在项目建设内容发生变化，设备、污染物排放标准、污染治理设施发生变化时，及时对排污许可证内容进行调整，通过排污许可证实现对企业的动态管理；二是实现管理对象的对等，参照建设项目环境管理制度，建立排污许可证制度的分级审批制度，使建设项目环评审批权与排污许可证发放权对等；三是将排污许可证核算数据应用到环境统计、排污收费、排污权交易、总量核定等领域；四是确定统一的管理部门。

3结论

我国针对建设项目的管理制度较多，其中环境影响评价制度及排污许可证制度是两项重要的制度，但两项制度分别关注事前、事中及事后管理，在制度设计、技术方法确定上是按两项独立的执行进行设计的，导致我国对建设项目的管理制度政出多源，未形成系统完整、权责清晰、监管有效的污染源管控系统。因此，有必要对环境影响评价制度及排污许可证制度进行融合，形成法律地位对等、制度构建系统、技术方法统一、管理尺度一致的管理体系，实现建设项目的全方位、全过程的动态管理。

参考文献：

[1]罗吉.完善我国排污许可证制度的探讨[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2008，10(3):32-36.

[2]卢瑛莹，冯晓飞，陈佳.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治，2014，36(11):89-91.

[3]赵若楠，李艳萍，扈学文.排污许可证制度在环境管理制度体系的新定位[J].生态经济，2014，30(12):137-141.

The Analysis and Solutions of Problems in the Process of Integration and Development of Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permitting System

YI Yu-Min,CHEN Chen

(Yunnan Provincial Appraisal Center of Environmental Engineering, Kunming Yunnan 650032,China)

Abstract：Environmental impact assessment system and discharge permitting system are China’s important systems of environment protection management, which have played irreplaceable roles in the whole process of environment supervision for the construction project. The two systems have failed to fulfill the purpose of full procedural dynamic management because the systems were primarily designed separately. In order to optimize environmental management ofprojectand form a whole process management system, suggestions were put forward in the aspects of system design, countermeasures, and technical ways to solve the unbalanced systems that have resulted in the management issues.

Key words：Environmental impact assessment; discharge Permitting system; integration; development; problems; solutions

收稿日期：2015-12-07

中图分类号：X32

文献标志码：A

文章编号：1673-9655(2016)04-0024-03