时代需要廉政有为的干部队伍*——从严治理“为官不为”的理论思考

顾 杰

(武汉科技大学，湖北 武汉 430080)

时代需要廉政有为的干部队伍*
——从严治理“为官不为”的理论思考

顾 杰

(武汉科技大学，湖北 武汉 430080)

面对我国政治生活的“新常态”，“为官不为”已成为当前干部队伍建设中的突出问题，其危害不可低估，亟待从理论上进行深刻分析并从严治理。从理论上分析，廉政有为，是廉洁政治与廉能政治的统一；是唯物辩证法与唯物史观的本质体现；是马克思主义建党学说的内在要求；是推进治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。只有以科学理论为指导，从深层次回答为官当为、为官须为的理论依据，才能使廉政有为成为一种自觉行为。

廉政有为；治理；“为官不为”

“在其位，谋其政”，这本是古今中外为官者应知应懂的常识，也是最简单的道理。然而，熟知并非等于真知，面对清风劲吹的政治“新常态”，“为官不为”却成为当下干部队伍建设中的突出问题，且有蔓延之势，严重地损害了党和政府的形象，对科学发展形成巨大的惰性能量，亟待从严治理。

人们信仰什么，就会追求什么，认识的高度决定着行动的力度。从严治理“为官不为”，必须以科学的理论为指导，站在时代的高度，从深层次上回答为官当为、为官须为的理论依据，使廉政有为成为广大党员干部的自觉行为。

一、廉政有为：廉洁政治与廉能政治的统一

廉政有为，是一个具有复合型、叠加型的概念，它要求为官者既要“清廉为官”又要“事业有成”，即实现“两为”。廉政有为，是腐败无能的对立物，它包含“廉政”与“作为”双重涵义，是廉洁政治与廉能政治的统一体。

所谓廉洁政治，是与腐败政治相对立的概念，它包括政治主体、政治客体、政治载体等方面廉洁的内容，是古往今来的统治者在主观上为维持自己的政权所向往和追求的一种理想的政治状态。在当今中国，廉洁政治有着丰富的内涵，从国家法律法规到执政党的党规党纪，从党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设到具体的“八项规定”，对领导干部的反腐倡廉和廉政建设作出了一系列的规定。从总体上看，廉洁政治至少包括：

其一，廉洁的政党。主要指执政党及其各级党的领导干部必须是廉洁的，党的组织是纯洁和先进的；不仅具有清除党内腐败的巨大决心和勇气，还应拥有卓有成效地反腐倡廉的高超智慧和能力。

其二，廉洁的政府。主要指各级政府及其官员必须是廉洁的，是廉洁高效的服务型政府；并拥有一支政治素养高、道德水平高、自律意识强的国家公务员队伍。

其三，廉洁的法制。主要指法为良法，立法、执法必须是廉洁的，是能够有效地抵制和预防立法腐败、执法腐败的法制系统；能够实现司法正义，杜绝司法腐败。

其四，廉洁的队伍。主要指能用好的作风选用作风好的人，坚持任人唯贤，消除用人腐败，扼制裙带之风；消除各种名义的“公贿”腐败现象和职务犯罪。

其五，廉洁的政风。主要指在各级领导干部的导向、示范作用下，营造出良好的政风、党风，消除各种隐性的或亚腐败现象，克服一些侵害群众利益的不正之风，实现风清气正。

所谓廉能政治，是与廉而不为、廉而无能相对立的概念，除了要具备上述廉洁政治的要素外，还必须同时达到以下要求：

一是廉能的担当。即各级官员勇于担当，敢于负责，具备政治家的职业精神和远大的政治抱负。为官者能够做到在其位、谋其政、负其责、尽其力，保持政治上的热情、锐气和正气。

二是廉能的素养。即各级官员素质优良、胜任岗位，具备专业化的素养和胜任职位的业务能力。为官者能够做到改革有深思，发展有熟虑，理政有良策，为民有建树，有真本事、硬功夫。

三是廉能的决策。即各级官员决策科学，治理高效，具备“将才”或“帅才”的特质，能够保证决策的民主化、科学化，实现治理的有序和高效。

四是廉能的政绩。即各级官员勤勉敬业，政绩突出，具备为官“肯为、真为、实为、善为、常为”的本事，能够作出惠及百姓、推动发展的实绩。

简而言之，廉政有为是廉洁政治与廉能政治的内在有机的统一，随着形势的变化和新常态的出现，中国的政治生态应向更优、更好、更高的阶段发展，仅仅追求廉洁政治或离开讲政治、讲廉洁的“能力”都是片面的，必须同时追求廉能政治，使各级官员做到廉而有为、廉而有能。

二、廉政有为：唯物辩证法与唯物史观的本质体现

廉政有为，是马克思主义哲学世界观和方法论的本质要求和具体体现，是一个极富有思辨色彩的命题，是唯物辩证法和唯物史观在政治领域、政党领域活的运用。

首先，廉政有为是坚持唯物辩证法的具体体现。

廉政与有为或廉洁与廉能，是一对矛盾，两者的关系既是互相区别，又是互相联系、互相作用的。一方面，两者的内涵和价值取向有所区别。廉政，侧重于政治领域，强调的是政治上的清明，追求良好的政治生态，实现风清气正；而廉能，侧重于能力、素质和效率，强调的是发展成果及政绩，以科学决策实现好字当头、又好又快地发展，让百姓得到看得见、摸得着的实惠。从某种意义上对于领导干部来说，是品行与能力、德与才、动机与效果的关系。另一方面，两者又是不可分割、互相支撑、相互转化的。坚持廉洁廉政，廉能有为才有前提和方向，才能保证是为人民而为，失去这个政治前提，就会出现“发展着并同时腐败着，腐败着并同时提拔着”、“边腐败边干事”的畸型、扭曲的现象，造就出集“贪官”与“能吏”双重角色于一身的官员，他们虽能“成事”但最终却是“败事”。同时，坚持廉而有能、事业有为，廉洁廉政才有目标和目的。不干事、不作为、不发展，半点马列主义也没有，纵使一名官员他有一千个、一万个廉洁的优点，只有一个缺点：不干活——这样的官员有何用？为官一任，不造福一方，为政多年，山河依旧，同样从另一个角度在损害党和政府的形象，贻误经济社会发展，其危害一点也不亚于腐败，正是从这个意义上，李克强总理尖锐地指出：为官不为也是一种腐败，是另一类的腐败。

其次，廉政有为，是坚持历史唯物主义群众史观的本质要求。

廉政有为，是为民所为。为什么？因为历史唯物主义的群众史观揭示了历史发展的规律，即人民群众是历史的创造者，他们是物质财富和精神财富的创造者，是社会变革的决定力量。时势造英雄，离开时代的呼唤，离开人民群众的心声，离开为民谋利的立场，是做不好官，也是做不长久的官，古今中外，概莫能外。所谓“能者上，庸者下”，其实从历史长河看也是一条规律，那些能够流芳百世、载入历史，后人铭记在心的好官、清官，无一不是愿为百姓办事且能办成事，勇于担当，敢于作为的官。“清、慎、勤”是中国古代重要的为官之道，其中既包含了“廉政”又包含了“勤政”，勤于做事，为百姓兴利除害，有所作为，才能赢得百姓的爱戴。历史上的范仲淹第三次入朝为官，短短十个月就做成了治理开封府、弹劾宰相吕夷简等几件大事；包拯处理政事，办成了众多的大案要案，这都源于他深入实地、察访民情、兴利除弊，所以这样的官在老百姓心中就是一座丰碑。在当今中国，我们党和政府的各级领导干部必须把自己看成是“人民的儿子”，视人民群众为衣食父母，拿着人民的俸禄，吃着纳税人的饭，决没有不为人民干事的理由，“为官不为”，得罪的是自己的“父母”，伤害的也是自己的“父母”。正如鲁迅先生当年生动指出的，著名的田园诗人陶渊明，如果没有奴仆为他从事生产劳动，那他不但没有酒喝，而且也没有饭吃，早就在东篱旁边饿死了，哪里还能吟什么“采菊东篱下，悠然见南山”的诗句呢？

三、廉政有为：马克思主义建党学说的内在要求

廉政有为是马克思主义建党学说的内在要求，是马克思主义政党的思想建设、作风建设、组织建设、制度建设和执政能力建设的综合体现。

首先，廉政有为，是坚持党的宗旨的根本要求。立党为公、执政为民、全心全意为人民服务，是我们党的根本宗旨，是马克思主义政党建党立党的目的和意图。共产党人的“作为观”是崇高远大的，是以民为本、为民而为。一方面，坚持清廉为官，不与民争利；另一方面，坚持事业有为，为民谋利。人民群众是我们党执政的根基、血脉和力量。新民主主义革命时期，我们党的队伍是为人民打江山的队伍，正因为有数以万计的共产党员、人民子弟兵，勇于担当、勇于牺牲、敢于拼搏、敢于杀敌，才赢得了民心，夺取了政权，我们党走上了中国的执政舞台。正如毛泽东当年写《愚公移山》时所说的，愚公挖山不止，最后感动了上帝派天神把大山背走了，这个“上帝”就是人民群众，就因为我们党和军队以愚公挖山的精神和行为感动了人民群众，拥有了人民群众，我们党才能成为执政党。而今天，人民群众更需要当代的“愚公”，需要数以万计的廉洁着并同时拼搏着、奋斗着的干部，能够把群众冷暖挂在心上，并能把群众的企盼变为现实的干部，这样的干部正是人民群众最欢迎的“官”。为官不为，党的全心全意为人民服务的宗旨就会被“空心化”、“空洞化”，执政党的根基就会被动摇。

其次，廉政有为，是坚持党的性质的根本要求。山有山性，水有水性，人有人性，党也有党性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中华民族和中国人民的先锋队，这“两个先锋队”就是我们党的党性。所谓“先锋队”就是它的先进性，就是走在时代的前列，走在群众的前列。共产党员和党员干部，应该是“平时工作看得出来、困难时刻站得出来、危急时刻豁得出来”，这就是党的先进性的具体表现，也是为官当为的具体表现。当前，党员干部队伍存在着诸多“为官不为”现象，实质上是与党的先锋队性质相背离的。比如，怕碰红线不敢为，担心吃亏不愿为，能力缺乏不会为，甘于平庸不思为。一位乡镇干部形象描述基层干部“为官不为”：“上班很规矩，效率不见高；下村很积极，群众不满意；脸色很好看，事情不好办；做事很谨慎，发展上不去；忍让很耐心，抱怨心中生。”甚至有人感叹“党员还不如群众”。长此以往，我们党的先进性属性就会受到严重损害。要保持党的先进性，就必须从严治理为官不为，既廉洁、干净，又勤政、干事，才能作为时代的先锋队永远走在群众的前列。

第三，廉政有为，是坚持党的优良作风的根本要求。在长期的革命和建设实践中，我们党形成了一整套优良的作风，具有极为丰富的内容和要求。反腐倡廉、清正为官，无疑是保持党的优良作风的基本要求，而求真务实、勇于创新，同样也是保持党的优良作风的题中应有之义。党的十八大以来，中央全面从严治党，出台了“八项规定”等一系列规章制度，深入开展了群众路线教育活动和“三严三实”专项教育，其本意就是加强和改进党员干部的作风建设，目的在于建设一支作风过得硬、想干事、愿干事、能干事、能干得成事，还能保证不出事的干部队伍。而现实中的庸政、懒政、散政、怠政、软政、奢政等现象，正是败坏党的作风和形象的行为。作风，是一面镜子，是一个窗口，是一把尺子，坚持廉政有为，是全面整肃党的作风，以获得人民群众的信任感、认同感，提升党员干部队伍的精神面貌和战斗力的必然选择。作风，关系到人心向背，关系到党的生死存亡，关系到百姓的福祉，对“为官不为”的作风蔓延之恶果及风险，必须有足够的认识。

第四，廉政有为，是坚持党的用人标准的根本要求。执政在人，为政在人。当今世界各国，虽然充满着经济力、科技力、军事力、凝聚力的竞争，但归根到底，最高层面的竞争、最核心的竞争乃是世界各国领导集团综合素质的竞争。日本学者曾把领导者的能力归结为“观人、育人、用人”的能力。众所周知，德才兼备，是我们党一贯的用人原则和标准。实践证明，只有坚持这个标准，才能选好人用好人，为实现党的目标提供强有力的组织保障。但由于在实践中出现将“德”与“才”割裂开来的用人标准误区，导致“重才轻德”的用人导向，使某些人“恃才犯罪”、“能人犯罪”。针对类似现象，我们党在十七大后明确提出“德才兼备，以德为先”，强调用人选人首先要政治上“靠得住”，其次要在能力上“有本事”。而现实中，“德”与“才”兼备是相对的，德才兼备达到完美统一的是少数，有的是德高才低，有的是才高德低。一般而言，无德无才的人被重用的较少，组织人事部门主要在前面两者中做挑选。强调“以德为先”，目的是把好“政治关”，“才”稍欠缺可以再锻炼、再培养，而“德”不行，则会在本质上颠覆一个干部。但在纠正一种倾向时要注意掩盖着的另一种倾向，孤立地看“德”，只强调政治上“靠得住”，不犯错误，但也不干事或干不成事，其结果同样违背了德才兼备的标准。只有坚持“廉而有为”、“廉而有能”，才能真正地坚持党的组织路线，正确地执行选人用人标准，造就数以万计愿为、会为、能为的干部队伍，使党的事业兴旺发达，后继有人。

四、廉政有为：推进治理体系和治理能力现代化的题中应有之义

提出推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，是我们党十八大以后对治国理政理念的创新和突破，“治理”的概念已成为当今中国最热门的词汇之一。实现这一目标，无疑离不开一支懂得治理、熟悉治理、敢于治理、善于治理的干部队伍。廉政有为，既是推进治理体系和治理现代化的必然要求，也是它的题中应有之义。

其一，坚持廉政有为，有利于克服“乱为”和“不为”两个极端，加快从“人治”到“法治”的进程。

对于“为官乱为”是权力的异化，是权力的任性，是“人治”的恶果，人们有着高度的共识，并强调通过反腐倡廉加以扼制和消除。然而，事物的两极既是对立的又是相通的，深入考察和剖析就会发现，“为官不为”与“为官乱为”实际上有着内在的逻辑或因果联系。比如，以往推进工作的手段很多，公务员工作任务重，常常是“白加黑”、“五加二”，可以发加班费、津补贴，但这样做实际上是不规范的，现在只允许带薪休假，不允许发加班费，于是就有了“少作为、慢作为、不作为”；以往的决策随意性很大，甚至“规划，规划，最后也都变成了鬼话”，中国最大的浪费就是决策浪费，许多领导决策都是所谓“超常规”、“打擦边球”、“绕红灯”的拍板，自己说了算，但这种决策实际上是违法违规的“乱作为”，而今的规章制度愈来愈严了，问责压力大了，于是就有了“当断不断，反受其乱”，“不惹事，也不干事”的不作为；多年来我们一直在强调权力下放，但始终未能走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈，换言之，权力一下放就产生“为官乱为”，权力一上收就产生“为官不为”。由此可以看出，“为官不为”和“为官乱为”都源于长期以来存在的“人治”，是权力失控和任性的两极表现。坚持廉政有为，既是为了治理“乱作为”也是为了治理“不作为”，无论是做到“廉洁为官”还是做到“事业有为”，都必须在“法治”的前提和轨道上才能实现。

其二，坚持廉政有为，有利于克服为官者的动机与效果相背离，提升有效治理的能力。

纵观当下各种“为官不为”的现象或形态，不否认存在着“不想为、不愿为”的干部，但从问卷调查结果看，从干部队伍的总体情况看，更多的是“不会为、不善为、不敢为”，常常是有良好的动机和愿望，有干事的满腔热情，但却得不到良好的效果，甚至事与愿违，事倍功半。一是要学会依法之为。比如强调依法行政，注重执法程序，这无疑是正确的，但日益繁琐的行政程序必然会影响行政效率，遵守程序可以保证廉洁公正，可由此导致企业、百姓办事不便，错失发展机遇，实际上也是“不作为”。廉政有为，要求执法者、管理者既要兼顾程序又要兼顾效率，优化程序设计，既维护法律的权威又保障人们群众的权利。同时，也有些领导干部，主观动机上是为老百姓办好事，但因为缺少依法行政的意识，不按规律要求办事，最终仍然伤害了群众的利益，影响了社会稳定，其结果同样是“不作为”，甚至是“乱作为”。例如，曾经因强制拆迁而被国务院常务会议斥为“集体违法行政”的湖南省嘉禾县原县委书记周余武一案，就是非常典型的不会依法之为。嘉禾县是一个财政困难的县，为解决发展问题，周余武在学习考察外地经验之后，推出了商贸城改建项目，并以红头文件下达限期搬迁的指令，并宣称“谁要让嘉禾一阵子不舒服，就要让他一辈子不舒服”，结果酿成突发性事件。而事后记者在采访中，嘉禾县上下却没有一个人说周余武一个不廉洁的字，他严以律己，两袖清风，下乡吃方便面，以办公室为家；对跑官要官者毫不留情，一位局长拎了两瓶酒去看望他希望得到提拔，他却第二天把两瓶酒拿到了常委会上，在他的提议下这位局长被降为了副局长。可就这样一位“焦裕禄”式的县委书记，却成为了违法行政的带领者，“最优秀的共产党员和最失败的县委书记”，这就是当年记者报道的题目。殊不知，现代化的治理必须学会法治和共治，必须是动机和效果的统一，问责制问的是结果，而不是动机。必须提升依法治理的本领，只有依法的治理才可能是持续有效的治理。二是要学会改革之为。面对新常态的为官之为，必须是勇于改革创新之为。比如以往的行政审批过多、过乱，现在深化行政审批制度改革，政府要把装错口袋的手还给市场，从过去的审批型政府的“为”，转向更主要的监管型、服务型政府的“为”，否则，“为”的越多，危害的就越大。正如李克强总理再三强调的，简政放政，转变政府职能，要坚持“放”和“管”两个轮子同时转，放要放到位，管要管得住。廉政有为，要求领导干部增强对改革的系统性、整体性、协调性、复杂性的认识和驾驭能力，用改革创新思维治理“为官不为”。三是要学会统筹协调之为。“为官当为”，当然是为民之为，但处于经济、社会转型的大背景，解决众多的民生问题，所涉及的群体之多、领域之广、政策之新、难度之大，可谓前所未有。许多“为官不为”，源于缺乏综合协调治理的能力，常常陷入“合法”与“合理”、对上负责与对下负责、现任班子与前任班子、历史遗留问题与现实问题等矛盾和纠结中。基层干部总结出的“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，和谐就是妥协”，虽有几分无奈，但也透射出“为官”的不易。除了坚持依法治理、按章办事，还需要“善为”、“会为”的高超智慧和艺术。

其三，坚持廉政有为，有利于推进党内治理法治化，用良好的党内法治生态解决“为官不为”。

物理学的常识告诉我们，一个人不可能自己揪住自己的头发使自己离开地面，而必须借助一种外在的力量。同理，建设廉政有为的干部队伍，从严治理“为官不为”，仅靠道德说教的“自律”力是远远不够的。同时，人的行为既需要正强化，也需要负强化。许多人都欣赏和羡慕新加坡的“高薪养廉”，殊不知，实际上他们是以严格严厉的法律制度来养廉的。如新加坡公务员工资很高，但其中要按一定比例拿出来作为廉政保证金，加上政府的配套，每月定期存入银行，待其退休后将可获取一笔丰厚的养老金，但如果在其履行公务期间，哪怕是只有索贿要求还没形成受贿事实，这笔可观的保证金就会打水漂了。由此，任职时间越长的、职务越高的公务员，其贪污受贿的可能性越小，这就是法治负强化的结果。如何让官员既能做到“廉洁”又能做到“有为”，用法治思维和法治方式来解决，是一种必然的选择。而伴随着全面依法治国战略的推进，如何推进党内治理法治化，建设法治型的政党的课题日益突出地摆在了执政党的面前。与国家治理法治化、社会治理法治化相比，党内治理法治化的具体领域、重点内容和方法方式有所不同。从治理法治化的对象来说，它是一种“治吏”，即主要指掌握着各种公共权力和资源的党员干部、领导干部，党内的法治首先是“治官”而不是“治民”；从治理法治化的内容看，主要包括两个方面：一方面，作为执政党，在领导推进全面依法治国的实践中，应当坚持“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，党员干部必须积极履行这一对人民做出的郑重法治承诺。现实生活中，大量的行政立法、行政执法、行政复议中的“不作为”或“慢作为、小作为”，都是违背这一诺言的。另一方面，推进党内治理法治化，要求党员干部廉政有为，必须遵循服从于国家法律又严于国家法律的党内法规，如2015年颁布的《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》被誉为“史上最严”的党内法规，对党的纪律进行了高度的整合，归结为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等六大类。党的十八大以来，全面从严治党纳入“四个全面”的战略布局，我们党已进入“制度治党”时代。围绕着治理“为官不为”，各地也出台了众多的、各具特色的问责制，如武汉市每年围绕10个突出问题的“电视问政”，已成为政治文化的“品牌”；湖北省黄石市委组织部创新的对“不作为、慢作为、小作为”干部召回制度等。这些具体规定极大地丰富和充实了党内治理法治化。但与此同时，还需要克服制度建设中的重要素轻体系、重形式轻内容、重惩罚轻激励的倾向，走出制度建设的“孤岛化”和“碎片化”的误区。尤其要解决现实中的“制度陷阱”，即迫使人们在弄虚作假就能干成事与规避风险就少做事的制度之间进行选择。这种制度设计必然导致一些官员选择少做事甚至不做事以规避制度陷阱。坚持建设廉政有为的干部队伍，在实践中必然要求解决制度不足与制度冗余并存、“制度性腐败”与“制度性不为”纠结的矛盾，提高党内治理法治化的质量和水平。

(责任编辑 文 格)

2016-04-15 作者简介：顾 杰(1955- )，女，湖北省仙桃市人，武汉科技大学教授，博士生导师，主要从事公共管理学和领导科学研究。

湖北省委2015年决策支持顾问重大课题(2015002)

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10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0014