新形势下深圳市区级妇幼保健院的发展策略分析

李小晶，胡正路

(中山大学公共卫生学院，广东 广州 510080)

新形势下深圳市区级妇幼保健院的发展策略分析

李小晶，胡正路

(中山大学公共卫生学院，广东 广州 510080)

[目的]在即将进入“十三五”规划时期，国家“完全两孩”政策即将实施的背景下，调查深圳市区级妇幼保健院的发展现状及面临困难，并进行客观分析，提出相应的策略建议。[方法]在文献研究和现场调研基础上，运用SWOT分析法分析深圳市区级妇幼保健院的自身优势和劣势、外部机会和挑战。[结果]政府逐渐增加了对深圳市区级妇幼保健院的投入，服务数量、质量和人民信任度也得到提高，但在投入标准、职责分工以及信息管理等方面还存在一些不足。[结论]深圳市区级妇幼保健院应该抓住现在特殊的发展时机，引进人才，完善分工体系，实现更快的发展。

区级妇幼保健院；发展分析；SWOT分析法

区级妇幼保健院在我国独立的妇幼保健体系中起到“枢纽”、“关节”的作用，在两套三级妇幼保健网中既承担省、市、县三级妇幼保健网的网底又承担县镇村三级妇幼保健网的龙头，在我国的妇幼保健事业发展中有举足轻重的地位[1-2]。近年来我国的妇幼保健事业取得了非常大的成就，本研究建立在即将进入“十三五”发展规划时期的大背景下，结合国家卫生计生委在十八届五中全会上提出的实施“全面两孩”政策的计划生育改革，与深圳市区级保健机构相关人员进行大量的访谈，并且进行了三个月的实地调研，充分的了解深圳市区级妇幼保健机构的发展现状。利用SWOT分析法，在大量的相关文献研究基础上[3-8]，通过分析深圳市区级妇幼保健院内部环境的优势(strengths)和劣势(weaknesses)以及外部环境的机会(opportunities)和威胁(threats)，发现存在的问题以及制约其发展的因素，并提出适应新时期发展的政策建议。

1 深圳市区级妇幼保健机构发展的SWOT分析

1.1 优势

1.1.1 强有力的法律保障和清晰的发展目标

从建国以来我国的妇幼保健相关法律和文件陆续出台，1980年颁布了《妇幼卫生工作条例》，1986年进行了修订完善，1992年《中华人民共和国母婴保健法》的出台标志着我国妇幼保健卫生事业进入法治轨道，2001年颁布了《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，2006年《妇幼保健机构管理办法》的出台使我国的妇幼保健体系更加趋于完善。在每一个阶段，深圳市区级保健院都有明确的国家、省、市发展目标，最早在1992年国务院就颁布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国妇女发展纲要》，规定了第一个十年阶段的妇女儿童健康任务的重点以及要达到的目标，截止到2015年，已经是《2011-2020妇女儿童发展规划纲要》的中期；广东省“五年发展规划”和深圳市“年度发展规划”的制定都会针对深圳市区级妇幼保健院的上阶段发展目标完成情况进行评估，也会对下阶段发展目标进行预期，这些都会促使深圳市区级妇幼保健院积极寻求发展机会，不断探索。

1.1.2 完整的内部管理体系

深圳市卫计委内设妇幼保健与社区卫生处，专职负责全市妇幼保健工作，区级卫计委内设公卫科或者社妇科分管区级妇幼保健院。区级妇幼保健院既承担临床业务也承担公共卫生职责，在科室设置、人员分配，业务工作上都坚持“防治结合”原则，积极探索保健与临床相结合的发展方式。例如深圳市某区妇幼保健院通过开展免费幼儿园儿童体检业务发现需要临床服务的群体来促进医院的临床发展；又如深圳市某区妇幼保健院所有临床科室都承担保健项目，通过绩效来提高工作人员的积极性等。

1.1.3 多元化的业务支持和技术服务

深圳市区级妇幼保健机构除了开展常规母婴保健技术服务和妇幼基本医疗服务之外，积极发展院内专科特色服务，开设新的门诊服务来适应妇女儿童的需求。例如某区妇幼保健院引进营养专业博士专职提供孕期营养指导，开设体弱儿门诊、儿童心理门诊为儿童的生长发育提供专业服务；某区妇幼保健院通过发展公共卫生项目如免费开展人流后心理辅导项目等得到了很好的社会支持。

1.1.4 较高的社会认可度和信任度

由于区级妇幼保健院是基层医疗机构，有很好的群众基础，一直以来都积极主动提供多种妇女儿童免费保健服务。例如免费接种疫苗、免费为孕产妇体检和培训等，而且近年来一直致力于提供连续性的一条龙服务，受到了当地居民很高的认可和信任。在2014年国家卫生计生委启动爱婴医院复核后，福田区妇幼保健院成绩突出，被授予“全国百家优秀爱婴医院”的称号，这都离不开当地群众的支持。

1.2 劣势

1.2.1 专业人才缺乏

深圳市缺乏专业医学院校来培养医学人才，缺少社会的医学文化底蕴，对于医学人才都采取外来引进的措施，但是高昂的生活成本让许多医学生望而却步。2013年3月份深圳市人力资源与社会保障局发布《深圳市事业单位2013年度人才紧缺岗位目录》中共有7个岗位，医学类专业岗位多达5个，儿科、妇产科医生尤其缺乏，对于区级妇幼保健院来说也是如此[9]。例如某区级妇幼保健院本科及以下的人员比例高达88.3%。而且深圳市区级妇幼保健院编制明显不足，编外人员待遇低下，这也就造成了人员流动性较大的问题。

1.2.2 机构级别不高

深圳市共有9家区级妇幼保健院，除2家未开设病床外，其余7家妇幼保健院都提供住院服务，但是医院的级别普遍不高，最高级别为二级甲等妇幼保健院。近年来其虽然一直以妇幼保健院为目标努力着，但是无论是在学科建设、科研成果方面还是对外交流合作方面与三级甲等妇幼保健院确实还存在一定的差距。

1.2.3 相应政策空白

《妇幼保健机构管理办法》中提出：各级妇幼保健机构是由政府举办，不以营利为目的，具有公共卫生性质的公益性事业单位，是为妇女儿童提供公共卫生和基本医疗服务的专业机构[10]。深圳市区级妇幼保健院承担着公共卫生和基本医疗两种服务，公卫和医疗并存是其一大特点，所以也接受来自专业公共卫生机构和专业医疗机构两类机构的评估和审核，但是深圳市却并没有相应的针对区级妇幼保健机构工作特殊性的政策文件，比如公卫与临床防治结合的财政投入、业务评估和人员绩效考核等实际政策，这种政策空白也是某些妇幼保健院重临床轻公卫的原因之一。

1.2.4 信息“孤岛”管理

由于缺乏政策支持和资金投入，深圳市区级妇幼的卫生信息网络是一个个“信息孤岛”：区妇幼保健院与综合医院、疾控中心、慢病院和社康中心等机构之间的信息系统不对接。例如，某区计生中心和妇幼保健院都承担婚检项目，但计生中心婚检数据和信息与妇幼保健院不能共享，很不利于区妇幼保健院对于后续孕检等工作的跟踪和访视；区疾控中心、妇幼保健院和慢病院都承担母婴阻断项目，这些信息也没有共享渠道。于是，每个单位会有相同工作的重复操作，工作开展中还需要不断与各机构之间进行沟通，资源浪费严重且工作效率低下。

1.3 机会

1.3.1 全新发展时期的到来

首先，从国际目标来看，2000年9月在联合国首脑会议上由189个国家签署了《联合国千年宣言》，正式提出千年发展目标，之后我国的妇幼卫生事业就进入高速发展时期。截至2007年，全国妇幼卫生监测显示降低儿童死亡率(1990年至2015年，将5岁以下儿童的死亡率降低三分之二)的目标已经提前完成，在2015年3月国家卫计委又发布我国已经提前一年实现了改善孕产妇健康(1990年至2015年，孕产妇死亡率降低四分之三)的目标，我国被世界卫生组织评为妇幼健康高绩效国家[11-12]。这一公布意味着我国妇幼卫生的发展将会迎来新的国际性目标。

其次从国家政策角度来看，2015年10月29日，中共十八届五中全会决定全面放开二孩。10月30日，国家卫生计生委副主任王培安就实施全面两孩政策答记者问中说：“为了保证母婴安全，一要增加妇幼保健服务能力供给，加强技术人员的培训；二要做好分级诊疗，引导群众合理选择助产服务机构；三要加强咨询指导，增强孕产妇自我保健能力；四要完善危重孕产妇和新生儿转诊、会诊网络和机制，确保急救通道畅通。”他还强调必须加强基层基础工作，稳定县乡计划生育行政管理、技术服务和群众工作队伍，保证各项服务管理工作落到实处[13]。2015年11月11日，广东省各地市分管市长和卫生计生委主任(局长)参加的“全面两孩”政策座谈会，会中提出要提升妇幼保健机构能力，合理配置产科、儿科资源，确保母婴安全[14]。

最后，从发展时期来看，11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》正式通过新华社发布，建议中提出：增加公共服务供给，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。深圳市区级妇幼保健院作为基层机构应该抓住这个特殊的发展时期，规划好未来的发展方向和目前，迎接新一轮的挑战。

1.3.2 政府投入的逐年增加

2009年提出新医改“保基本、强基层、建机制”的原则后，深圳市区级政府逐渐意识到区级妇幼保健院作为基层机构的重要性，逐渐增加了妇幼保健的财政投入，从2003年的10，089.30万元增加到2013年的25，081万元(其中对于区级妇幼保健院的投入为16，153万元，占64.4%)[15]。区级妇幼保健院的保健服务工作会带来巨大的社会效益但是却不能获得可观的经济效益，所以需要政府支持并引导区级妇幼保健院开展免费群体保健项目，加大对其公共卫生方面的投入。例如某区政府鼓励区妇幼保健院发展保健服务，效果评估后会予以一定奖励。

1.3.3 群众需求观念的转变

随着生物医学模式向生物-心理-社会模式的转变，群众健康观念也由身体健康逐渐转变为身体-心理健康，对于健康的需求也越来越全面。这种转变与区级妇幼保健院的全方位发展理念相一致，为深圳市区级妇幼保健院提供了新的发展方向，拓展了新的发展内涵。

1.4 挑战

1.4.1 职责分工不明确，形成竞争环境

对于公共卫生保健工作来说，从横向角度分析，区级妇幼保健机构作为基层妇女儿童医疗机构，与同级疾控中心、慢病院和计生中心等都有重叠，从纵向角度分析，与上级妇幼保健院和下级社区卫生服务中心也有功能重合，所以妇幼保健体系内部机构之间由于分工不明确，职责不清晰形成了潜在的竞争关系而不是协作关系。对于基本医疗服务来说，区级妇幼保健机构为了更好地生存发展，与区内其他的二、三级医疗机构、民营新兴医疗机构和私人诊所等也存在竞争关系。

1.4.2 流动人口的妇幼保健管理

深圳市作为我国经济发展的前沿城市，为人民提供了更多的就业机会，2011年深圳市第六次全国人口普查结果显示：深圳常住人口中，非户籍人口占常住人口的四分之三[16]。外来人口的大量涌入对于区级妇幼保健院的妇幼保健管理提出了很大的挑战，连续性的一体化服务也面临着巨大的问题和压力。

1.4.3 保健服务的需求增加

深圳市近5年的分娩量从2010年的168，097人次增加到2014年的205，863人次。2014年户籍高龄产妇达到了17.02%，区级妇幼保健机构面临着很大的技术要求，人员要求和服务质量要求。2015年11月10日，在国新办坚持计划生育基本国策、实施全面两孩政策发布会上，王培安指出：经预测，实施全面两孩政策后，新增可生育二孩的目标人群约9000多万，新增二孩主要集中在城镇，占全部新增二孩出生数的76%(其中超过20%是流动人口)[17]，新政策的即将实施使得区级妇幼保健机构的公共卫生服务压力增大，特别是高危孕产妇的骤然增加，加上一部分流动人口的因素，使得妇幼保健院的任务更加艰巨。

1.4.4 没有形成一套完整的财政投入体系

虽然政府越来越重视区级妇幼保健院的发展，但是财政投入仍然存在较大的问题，目前的财政投入具有很大的随意性和不合理性，没有形成一套完整的财政投入体系。缺乏科学合理的投入方式，财政投入没有与服务质量和效果评估挂钩；还没有建立长久稳定的动态财政投入机制，经济增长和人民消费水平的增加与财政投入没有关联；缺少一套结构合理、行之有效的财政投入标准，公共卫生项目的增加加大了医务人员的工作量，但是却没有相应合理的激励制度等。

2 深圳市区级妇幼保健院发展的策略分析及建议

根据策略组合原则，发挥内部优势，减轻自身劣势，利用外部机会，克服外部威胁，为深圳市区级妇幼保健院的提出可行性建议。

2.1 加大政府的支持

目前，应该从两方面来发挥政府的主导作用，一是政策支持，二是财政支持。妇幼保健院的服务对象、服务性质和服务内容都具有一定的特殊性，既区别于公共卫生专业机构，又不同于医疗卫生服务体系，所以政府应该考虑他的特点给予政策倾斜，使得妇幼保健院能够将这种特殊性转化为发展的优势，拓展发展内涵和渠道，增加服务内容。虽然近年来的财政投入日益增加，但是应该遵守可持续发展的原则制定一套长效投入机制，可以根据工作开展的数量和质量进行效果评估，采取评估后付制的方式鼓励妇幼保健院积极发展公共卫生工作，开展情况好的机构给予一定的财政奖励补偿，开展情况不好的机构实行差额拨付；对于保健工作的开展也应该制定相应有效的经费补偿机制，确定项目专项投入，纳入预算，并且可以绑定GDP或者随服务人群的增加和人民消费水平的增加按一定比例动态逐年增加；对于经费投入的结构要有科学合理的标准，最大限度的合理分配和使用卫生资源，建立强有力的监管机制，避免造成一边资源浪费另一边资源不足的现象。

2.2 加强人才培养

专业学科人才的匮乏和人员素质整体低下严重制约着深圳市区级妇幼保健院服务能力的提升。可以从三个方面解决这个问题，首先，应该提高机构内部在职人员的服务能力，创造更多的外出学习机会，为工作人员提供一个可以不断自我更新、自我提升的平台，增加与其他高级别妇幼保健院的合作，邀请各妇幼学科专家来院内进行系列性的学术讲座，培养院内的学术交流氛围。其次，依托上级妇幼保健院对基层的妇幼保健人员进行定期、多层次、多学科的培训，培养打造一支素质优良、技术全面、可以提供高质量服务的区级妇幼保健队伍。再次，加强与广东省其他高校的合作，借鉴高校平台发展学科建设，与专业医学院校建立良好的交流平台，为引进医学人才创造良好的条件，制定优惠的人才引进计划，本着“同工同酬”的原则来吸引医学人才。

2.3 抓住发展机会

深圳市区级妇幼保健院应该抓住当前国家重视妇幼工作的契机，紧跟着国家和地方的发展步伐，深刻理解国家的政策文件和发展理念，制定自己在“十三五”规划时期的发展目标，全面提升医院的综合能力，加强妇幼保健机构建设，根据最新的《妇幼保健机构建设标准(征求意见稿)》来建设标准化的妇幼保健院，注重房屋建设与专业设备配备的同步建设[18]。加快建设一体化的信息系统，建立流动人口妇幼信息专案管理，实现资源信息共享。增加宣传力度，深化专科特色品牌服务，提高居民对妇幼保健院的利用率和信任度。

2.4 建立明确的分工体系

深圳市区级妇幼保健院与上下级妇幼保健机构应该是相互协作关系，与其他公共卫生机构和医疗机构应该分工明确，各司其职，尽量减少“同质化竞争”。政府应该协助妇幼保健机构制定各级的服务范围、服务内容、服务项目以及具体的服务流程，制定各级技术服务规范和管理条例。各级妇幼保健院以规范为依据在自己的职责范围内开展工作。区级妇幼保健院应该发挥农村三级保健网的龙头作用，很好地维持首诊和转诊的衔接工作，保持良好有序的市场运行环境。

[1] 陈贻连.地市级妇幼保健机构在母婴安全服务中的SWOT分析及对策[J].中国医药导报，2010，7(26)：143-144.

[2] 朱 敏，芮婷婷.县区级妇幼保健机构的现状研究与思考[J].中国妇幼保健，2010，25(36)：5361-5362.

[3] 李 娟.县区级妇幼保健机构建设探讨[J].中国妇幼保健，2008，23(28)：3952-3953.

[4] 于长海，郭继志，庄立辉，等.潍坊市城区社区卫生服务机构的SWOT分析[J].中国初级卫生保健，2011，25(9)：15-16.

[5] 杨蓉蓉，王 卫，严 非，等.天津市社区卫生服务中心开展家庭病床服务的SWOT分析[J].中国初级卫生保健，2014，28(4)：8-10.

[6] 付 敏，刘 晓，梁 希，等.深圳市龙岗区社区卫生服务发展分析[J].中国初级卫生保健，2014，28(11)：23-25.

[7] 贾万梁，朱丽萍.市级妇幼保健机构的定位与发展思考[J].中国妇幼保健，2007，22(19)：2603-2605.

[8] 贾万梁.妇幼保健院“十一五”发展规划的战略思考[J].中国妇幼保健，2007，22(31)：4359-4360.

[9] 深圳市人力资源与社会保障局.关于印发<深圳市事业单位人才紧缺岗位目录和特殊岗位目录编制发布办法>的通知[EB/OL].http：//www.sz.gov.cn/rsj/qt/tzgg/201303/t20 130305_2111817.htm，2013-03-04.

[10] 卫生部.妇幼保健机构管理办法[S].2006-12-19.

[11] 世界卫生组织.2014年千年发展目标报告[R]，2014.

[12] 国家卫生计生委.我国孕产妇死亡率提前一年实现联合国千年发展目标[EB/OL].(2015-03-20).http：//www.nhfpc.gov.cn/fys/s7901/201503/ce86faa05e7e4d6f86bb0cc 8451afac3.shtml.

[13] 国家卫生计生委.国家卫生计生委副主任王培安就实施全面两孩政策答记者问[EB/OL].(2015-10-30).http：//www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201510/b03bbb9da18044c299 f673f0b84eeab1.shtml.

[14] 孙 为.广东全力推进“全面两孩”政策实施[N].广东卫生计生报，2015-11-16(1).

[15] 广东省卫生和计划生育委员会.广东省卫生统计年鉴[M].广州：花城出版社，2013.

[16] 深圳市统计局.深圳市2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1][EB/OL].(2011-05-12).http：//www.sztj.gov.cn/xxgk/tjsj/pcgb/201105/t20110512-2061 597.htm.

[17] 国家卫生计生委.国新办坚持计划生育基本国策 实施全面两孩政策发布会文字实录[EB/OL].(2015-11-10).http： //www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201511/09a3950a266 e41dd98962f523b0347b8.shtml.

[18] 王 亚，朱兆芳，姜 巍，等.我国妇幼保健机构面临的挑战与发展对策[J].中华医院管理杂志，2014，30(7)：536-538.

(本文编辑：张永光)

Analysis on development strategies of district maternal and children health care institutions under new situation in Shenzhen

LI Xiao-jing，HU Zheng-lu

(PublichealthSchoolofSunyat-senUniversity，GuangzhouGuangdong510080，China)

Objectives With the “Thirteen Five” plan period is coming and under the background of “completely two children” policy is implemented.This paper investigates the development situations and difficulties of district-level maternal and children health care institutions (MCH).It analyzes objectively and puts forward strategy suggestion.Methods It based on the literature study and field research，analyzed itself strengths and weaknesses，external opportunities and challenges of the MCH in Shenzhen by SWOT method.Results The government gradually increased the attention and investment in MCH .The service quantity，quality and people’s confidence were also improved，but there were still some deficiencies in input standards，division of responsibilities and information management.Conclusions The MCH in Shenzhen should seize the special development opportunities，attract talents and improve the division system so as to achieve faster development.

district-level maternal and children health care institutions，development analysis，SWOT

2015-12-07

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.04.009

李小晶(1989-)，女，山西临汾人，在读硕士研究生，主要从事卫生政策与医院管理方面的研究。

胡正路(1963-)，男，湖北人，硕士，副教授，主要从事医院经营管理方面的研究。

R197.64

A

1003-2800(2016)04-0220-04